II SA/Rz 1461/23

II SA/Rz 1461/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Mikolik
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1580/24 - Wyrok NSA z 2025-07-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 21 ust. 7
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu [...] - skargę oddala -
Uzasadnienie
Uchwałą z [...] czerwca 2023r. nr [...] Rada Powiatu [....] (dalej: "Rada" lub "Organ") stwierdziła radnego JB odwołanie ze stanowiska Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu [...] (§ 1 uchwały). Jednocześnie Organ uchwalił, że traci moc uchwała Rady z [...] listopada 2018r. nr [...] w sprawie wyboru Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu [...] (§ 2 uchwały).
W podstawie prawnej Organ wskazał art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024r. poz. 107) – dalej: "u.s.p." oraz podał, że uchwałę podjęto w oparciu o wyniki przeprowadzonego tajnego głosowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wojewoda Podkarpacki wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący podniósł, że z informacji uzyskanych od Organu wynika, że JB nie wziął udziału w głosowaniu w LI sesji Rady Powiatu [...] nad uchwałą w sprawie odwołania z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady, gdyż nie otrzymał karty do głosowania. Zdaniem Wojewody, przepis art. 21 ust. 7 u.s.p., w myśl którego radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego, mógł nie mieć zastosowania w sprawie odwołania radnego z funkcji wiceprzewodniczącego rady powiatu. Wojewoda podniósł, że powyższa konstatacja oparta została na orzecznictwie sądów administracyjnych w analogicznych sprawach. To zaś uzasadniało wniesienie skargi celem kontroli legalności zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Organu, kwestionowana uchwałą została podjęta w pełni legalnie, bowiem przepis art. 21 ust. 7 u.s.p. miał zastosowanie w sprawie głosowania nad uchwałą podjętą w przedmiocie odwołania radnego z funkcji Wicestarosty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej jako "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5, podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia (art. 79 ust. 1 u.s.p. brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, dalej "u.s.p."). Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 79 ust. 4 u.s.p.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej przyjęcia, w tym także poprzez podjęcie uchwały przez organ w niewłaściwym składzie. Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.
Zgodnie z art. 76 ust. 1u.s.p. nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.). Podstawowym instrumentem nadzoru nad działalnością powiatu jest wynikający z art. 79 ust. 1 u.s.p. obowiązek organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Pozycję organu nadzoru wzmacnia, wynikający z art. 78 u.s.p. obowiązek starosty przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś uchwał w sprawie wydania przepisów porządkowych - w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 u.s.p.).
Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 u.s.p., albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 82 tejże ustawy). Zaskarżoną uchwałę podjęto 14 czerwca 2023 r., zatem nie upłynął roczny termin na stwierdzenie jej nieważności. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru - Wojewoda Podkarpacki nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, a zaskarżył uchwałę do tut. Sądu po upływie 30 dni od dnia jej otrzymania. Skarga Wojewody w niniejszej sprawie jest zatem dopuszczalna.
Ustawa o samorządzie powiatowym odnośnie powołania przewodniczącego rady zawiera jedynie regulację w art. 14 ust. 1 o treści następującej: "Rada powiatu wybiera ze swego grona przewodniczącego i jednego lub dwóch wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym". W kwestii odwołania zawiera jedynie regulację sprecyzowaną w art. 14 ust. 4 u.s.p.: "Odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu, w trybie określonym w ust. 1". Zgodnie z art. 13 u.s.p. rada powiatu jako organ kolegialny podejmuje rozstrzygnięcie w formie uchwały. Określenie trybu podejmowania uchwał organów powiatu nie może pozostawać w sprzeczności, ani wyłączać stosowania przepisów ustawy, w tym art. 13 ust. 1 u.s.p. Uchwała organu kolegialnego jest niewątpliwie rozstrzygnięciem stanowiącym akt woli każdego z członków tego organu, który poprzez głosowanie wyraża swoje stanowisko w sprawie przedłożonej do głosowania. Może się to przejawiać w akceptowaniu, odmowie akceptacji projektu uchwały lub powstrzymaniu się od wyrażenia stanowiska w sprawie. Oddanie poszczególnego głosu jest oświadczeniem woli członka rady (zarządu). Warunkiem ważności podjętej uchwały jest uzyskanie odpowiedniej liczby głosów, przy zachowaniu określonego kworum. Stanowi o tym wprost przepis art. 13 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym uchwały rady i zarządu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Skoro akt woli, przejawiony oddaniem głosu podczas głosowania, ma formę uchwały, to musi ona być podjęta w trybie i na zasadach określonych w wymienionym art. 13 u.s.g., chyba że przepis szczególny rangi ustawowej pozwala na inny sposób głosowania (vide wyrok z dnia 21 października 2010 r., II SA/Ol 550/10, CBOSA).
Z uwagi na przedmiot, uchwała w sprawie powołania (odwołania) z funkcji przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) rady powiatu ma charakter wyłącznie uchwały deklaratoryjnej. Stwierdza (potwierdza) jedynie skutek prawny głosowania wynikający z wyniku głosowania radnych w danym przedmiocie. Natomiast sama uchwała nie kształtuje prawa, nie konstytuuje sytuacji prawnej osoby, której dotyczy. Bez głosowania nie mogłaby zostać podjęta uchwała w sprawie powołania (odwołania) przewodniczącego rady (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20.08.2008r., II SA/Go 351/08 oraz Cz. Martysz, komentarz do art. 14 ustawy o samorządzie powiatowym, System Informacji Prawnej Lex).
Warunkiem niezbędnym dla powzięcia uchwały w przedmiocie odwołania przewodniczącego rady powiatu jest złożenie wniosku o odwołanie przez co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Jak podaje się w doktrynie, przepisy nie wymagają, by wniosek ten zawierał uzasadnienie, zatem będzie on skuteczny i w przypadku braku uzasadnienia (vide Cz. Martysz, komentarz do art. 14 u.s.p., Lex).
Rada powiatu [....] liczy 19 członków, a wniosek z dnia 16 maja 2023r. o odwołanie wiceprzewodniczącego rady podpisało 7 radnych, zatem więcej niż ¼ ustawowego składu rady powiatu.
W ocenie Wojewody Podkarpackiego, głównym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest dokonanie wykładni art. 21 ust. 7 u.p.s., zgodnie z którym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, ani w komisji, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. W skardze podkreślono, że regulacja ta jest analogiczna do zawartej w art. 25a ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 40, dalej: "u.s.g."), który stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, ani w komisji, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. W ocenie pełnomocnika Wojewody identyczność regulacji umożliwia wykorzystywanie orzecznictwa i doktryny powstałego na tle przytoczonych przepisów.
Zwrócić należy uwagę, że art. 25a u.s.g. wprowadzono do ww. ustawy w dniu 30 maja 2001r. przez art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001r. (Dz. U. nr 45, poz. 497) jako rozwiązanie o znaczeniu antykorupcyjnym. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 24 u.s.g., a jego celem jest wprowadzenie gwarancji mających zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczenie wykorzystania jego nie tylko dla własnych korzyści, ale również zabezpiecza radnego przed naciskami ze strony organów samorządu terytorialnego z jednej strony, zaś z drugiej strony uniemożliwia wyciąganie korzyści ze sprawowanego mandatu. Adekwatność regulacji art. 21 u.s.p. w tym zakresie nie budzi wątpliwości.
W orzecznictwie podnosi się (wyrok WSA w Lublinie z 3.11.2022r., III SA/Lu 365/22 dostępny w cbosa), że wykluczony jest udział radnego w głosowaniu nad uchwałą o powołaniu sekretarza gminy, ponieważ powołanie w tym przypadku równoznaczne jest z nawiązaniem stosunku pracy (wyrok WSA w Lublinie z 20.11.2007r., III SA/Lu 414/07); radny nie może brać udziału w głosowaniu w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy radny jest właścicielem nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym planem miejscowym (wyrok WSA w Warszawie z 17.05.2016r., II SA/Wa 229/16), jeśli sprawa dotyczy radnego będącego pracownikiem w szkole, w objętej przekształceniem na podstawie uchwały rady gminy (WSA w Poznaniu z 11.10.2012r., II SA/Po 519/12 i wyrok NSA z 9.04.2013r., I OSK 115/13, wyrok WSA w Lublinie z 19.02.2019r. III/Lu 365/18 oraz wyrok NSA z 13.05.2022r., III OSK 1329/21); udział przez radnego w głosowaniu nad wyborem jego kandydatury na przewodniczącego rady gminy pozostaje w sprzeczności z art. 25a u.s.g. (wyrok WSA w Rzeszowie z 25.01.2010r., II SA/Rz 444/09 z 29.07.2009r. oraz wyrok NSA z 25.01.2010r. sygn. II OSK 1865/09); radny jest wyłączony od udziału w głosowaniu w sprawie wygaśnięcia swojego mandatu (wyrok WSA w Poznaniu z 11.06.2013r. sygn. II SA/Po 341/13).
Powyższe potwierdza, że pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 21 ust. 7 u.s.p. obejmuje szeroki wachlarz przypadków, które każdorazowo wymagają indywidualnej oceny skutków uchwalanej normy na sytuację radnego tak dla radnego gminy jak i powiatu.
Oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd uznał, że przy jej uchwalaniu nie został naruszony art. 21 ust. 7 u.s.p. Zaznaczyć trzeba, że sytuacje, w których znajduje zastosowanie wyłączenie radnego wynikające z cytowanego przepisu, muszą być oceniane indywidualne w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie uchwalenia danego aktu. Nie budzi jednak wątpliwości, że uchwała w sprawie odwołania ze stanowiska wiceprzewodniczącego rady powiatu, wprost dotyczy jego interesu prawnego. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Interes prawny jest chroniony przepisami prawa ustrojowego, materialnego i procesowego, gdyż każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Interes prawny radnego, o którym mowa w art. 21 ust.7 u.s.p. obejmuje więc również sferę, w której radny wykonuje swoje funkcje publicznoprawne (wyrok WSA w Opolu z 10.03.2020r., II SA/Op 451/19).
Dla osób wykonujących funkcje publiczne nie tylko znaczenie prawne ma interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny rzetelnego sprawowania urzędu publicznego. Nie ma zatem podstaw do ograniczenia zakresu pojęcia interesu prawnego wyłącznie do spraw związanych z uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Interes prawny to interes w regulacji ustrojowej sprawowania rzetelnego urzędu. Negatywna ocena sprawnego i rzetelnego sprawowania urzędu podważa wiarygodność, a tym samym wpływa na uprawnienia ustrojowe jednostki np. w wyborach w następnej kadencji (wyrok NSA z 1.09.2012r., sygn. akt II OSK 1446/12).
Skoro przedmiotem głosowania było odwołanie osoby, która pełniła funkcję wiceprzewodniczącego rady powiatu, to brak wręczenia karty do głosowania (co eliminowało możliwość głosowania) nie stanowi naruszenia art. 21 ust. 7 u.s.p., z tego względu, że akt stosowania normy wyrażonej w drodze głosowanej uchwały będzie miał wpływ na sytuację zawodową tego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie zaktualizował się ustawowy zakaz udziału w głosowaniu we własnej sprawie wynikający z art. 21 ust. 7 u.s.p. (por. wyroki NSA z 19.12.2018r., II OSK 3086/18; z 13.05.2022r., III OSK 1329/21).
Przeprowadzone czynności z przebiegu sesji i głosowania dokumentują stosowne protokoły, prawidłowo sporządzone i podpisane.
Wykładnia przepisu art. 21 ust. 7 u.s.p. została przeprowadzona na tle stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i w granicach sprawy, które wyznacza powołany na wstępie art. 134 p.p.s.a. Powyższe pozwoliło stwierdzić legalność zaskarżonej uchwały.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.