II SA/Rz 1458/22

II SA/Rz 1458/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 638
art. 11 ust. 1, art. 11a,  art. 11a ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przemyślu na uchwałę Rady Gminy w Stubnie z dnia 28 marca 2022 r. nr XXXVIII/235/2022 w przedmiocie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stubno w 2022 r." I. stwierdza nieważność § 2 pkt 3 oraz § 3 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Stubno (dalej: "Rada", "Organ") z dnia 28 marca 2022 r. nr XXXVIII/235/2022 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stubno w 2022 r. (Dz. Urz. Woj. z 2022 poz. 1508).
Kwestionowana uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej: "u.s.g.") i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 638 z późn. zm.; dalej: "ustawa o ochronie zwierząt" lub "u.o.z.").
Powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył Prokurator Rejonowy w Przemyślu (dalej: "Prokurator") w części dotyczącej jej załącznika w zakresie § 2 pkt 3 i § 3 pkt 1 i 2, § 10, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej załącznika w zakresie § 2 pkt 3 i § 3 pkt 1 i 2, § 10, jako sprzecznej z prawem i zarzucając istotne naruszenia prawa, a to:
– art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewskazanie w załączniku do zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 3 i § 3 pkt 1 i 2 konkretnych działań mających na celu realizację zadanie w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie;
– art. 11a ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez wskazanie w załączniku do zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 3 zapisu, iż sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie prowadzone będzie we współpracy z sołtysami wsi, czy przedstawicielami wspólnot mieszkaniowych, podczas gdy brak jest podstawy prawnej do nakładania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na organy jednostek pomocniczych, w tym przypadku sołtysów, obowiązków które nie wynikają jednocześnie z uchwalonych przez Radę statutów tych jednostek, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.s.g.;
– art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez wskazanie w § 10 jako jednego z zadań programu działań o charakterze edukacyjno-informacyjnym, podczas gdy takie unormowanie pozostaje poza kompetencją zawartą w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.
Podstawowymi celami programu są: zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt. Z kolei granice realizacji tychże celów określa art. 11a ust. 2, 3, 3a i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Wyznacza on zamknięty katalog elementów jakie winny znaleźć się w programie. W ramach dyspozycji tego unormowania nie mieści się określenie działań, które mają służyć zapewnieniu edukacji mieszkańców gminy we wskazanym zakresie.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w załączniku do zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 3 i 3 pkt 1 i 2 nie wskazano konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie. Nie wskazano konkretnie kto ma się zajmować dokarmianiem kotów, kto będzie odpowiedzialny za zakup karmy, na jakich zasadach będzie odbywało się wydawanie karmy. Nie podano także przy udziale jakich osób będą podjęte działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Wskazane przez Radę Gminy rozwiązania są ogólnikowe, nie zupełne, które nie pozwalają na realizacje przyjętego w tym zakresie programu. W uchwale nie podano nazwy organizacji pozarządowej, która miałaby się zajmować realizacją zadań w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz podejmować ewentualne interwencję w sprawach tych kotów. W uchwale brak jest również innych form sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi.
Prokurator podniósł także, że w załączniku do zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 3 zawarto zapis, że sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie prowadzone będzie we współpracy z sołtysami wsi, czy przedstawicielami wspólnot mieszkaniowych. W ocenie Prokuratora brak jest podstawy prawnej do nakładania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na organy jednostek pomocniczych, w tym przypadku sołtysów, obowiązków które nie wynikają jednocześnie z uchwalonych przez Radę statutów tych jednostek, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Tym samym Rada Gminy wkroczyła w materię zastrzeżoną przez art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. do uregulowania w statucie sołectwa, co oznacza, że dokonała przekroczenia ustawowej kompetencji określonej w art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt.
Zdaniem Prokuratora do przekroczenia ustawowej kompetencji określonej w art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt doszło również poprzez zawarcie zapisu, że sprawowane opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie prowadzone będzie we współpracy z przedstawicielami wspólnot mieszkaniowych, podczas gdy żaden z zapisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali nie nakłada na wspólnoty mieszkaniowe tego rodzaju obowiązków.
W ocenie Prokuratora do istotnego naruszenie prawa, a to art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt doszło również poprzez wskazanie w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały, jako jednego z zadań programu działań o charakterze edukacyjno-informacyjnym, podczas gdy takie unormowanie pozostaje poza kompetencją zawartą w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Podstawowymi celami programu są: zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt. Z kolei granice realizacji tychże celów określa art. 11a ust. 2, 3, 3a i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Wyznacza on zamknięty katalog elementów jakie winny znaleźć się w programie. W ramach dyspozycji tego unormowania nie mieści się określenie działań, które mają służyć zapewnieniu edukacji mieszkańców gminy we wskazanym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że w jej ocenie zarzuty przedstawione w skardze należy uznać za nieuzasadnione. Zaskarżona uchwała w pełni wypełnia delegację ustawową w zakresie zapisów dotyczących opieki nad kotami wolnożyjącymi. Ponadto Powiatowy Lekarz Weterynarii w Przemyślu ani Wojewoda Podkarpacki nie wnosili uwag do zapisów tej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") właściwość tych sądów obejmuje m.in. kontrolę zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Zasadą jest, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie skarga na uchwałę Rady Gminy w Stubnie z 28 marca 2022 r. nr XXXVIII/235/2022 ( dalej: "uchwała") w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stubno w 2022 r. ( dalej: "program") została wniesiona przez Prokuratora Rejonowego na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1247 z późn. zm.) w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. Sprawa na wniosek Prokuratora i przy braku sprzeciwu Organu została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanką nieważności uchwały podejmowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego są istotne wady prawne. Zalicza się do nich w szczególności naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał lub inne tego typu kwalifikowane naruszenia prawa.
Jeśli chodzi o możliwość poddania sądowej kontroli aktu prawa miejscowego, który do daty wydania wyroku utracił moc obowiązującą ( uchwała został wydana do końca grudnia 2022 r.) , należy zwrócić uwagę, iż skutki prawne utraty mocy obowiązującej aktu ex lege i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca np. z jego uchylenia czy też tak jak w niniejszej sprawie - z normy zawartej w ustawie, oznacza wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Natomiast sąd administracyjny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego władny jest stwierdzić nieważność tego aktu co powoduje, że od samego początku (ex tunc) akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W pierwszym z podanych przypadków przepisy uchwały od daty podjęcia uchwały do daty jej utraty mocy obowiązującej traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny przesądza o jej wadliwości od chwili podjęcia. Wówczas uchwałę taką należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta (por. przykładowo postanowienia NSA z 11 kwietnia 2014 r., II OSK 869/14, z 27 września 2013 r., II OSK 2231/13 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego utratę mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13). W konsekwencji wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
Stosownie do treści art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 u.o.z.). Przepis art. 11a u.o.z. statuuje zatem obowiązek organów gminy do określenia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a także określa materię, jaką program ten winien obejmować. Zakres programu został przez ustawodawcę wyszczególniony w ust. 2 omawianego przepisu, a także dodatkowo w ust. 3, ust. 3a i ust. 5 u.o.z. Obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5, natomiast fakultatywne określone zostały w ust. 3 i 3a.
Za uzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewskazanie w załączniku do ww. uchwały w § 2 pkt 3 i § 3 pkt 1 i 2 konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie.
Materialnoprawną podstawę ustawową dla powyższego zapisu stanowił art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. stanowiący, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie.
W wydanym na tle powyższego przepisu orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulacja dotycząca tego zagadnienia objęta programem winna być sprecyzowana poprzez wskazanie w uchwale podmiotu (podmiotów) świadczącego pomoc weterynaryjną, jak również działań ją obejmujących. Skonkretyzowanie w uchwale podmiotu realizującego to zadanie spełni istotną rolę informacyjną dla mieszkańców gminy czy organizacji zajmujących się ochroną zwierząt, pozwalając m.in. niezwłocznie przekazać zwierzę wymagające opieki weterynaryjnej określonemu podmiotowi. Ograniczenie się do zapisu "sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie" stanowi wyłącznie powtórzenie zapisu ustawy. Tymczasem treść przepisu to nic innego jak delegacja ustawowa dla szczegółowego uregulowania materii, podstawa nałożenia obowiązku, którego sprecyzowania ma nastąpić w ramach programu. Niesprecyzowanie w programie podmiotu, do którego będą należały obowiązki w zakresie opieki nad wolnożyjącym kotami, oznacza w praktyce, że realizacja tego zadania może okazać się iluzoryczna.
Nałożenie na gminę obowiązku uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oznacza, że akt ten musi cechować szczegółowość postanowień. Pojęcie "program" odnosi się do założeń organizacyjnych, nakreślenia zadań, a więc określonego działania, które ma być realizowane. Zatem uchwalając program organ nie może ograniczyć się do powtórzenia ogólnych pojęć ustawowych "opieka nad wolno żyjącymi kotami", ale ma określić konkretne działania, które w ramach opieki będą podejmowane.
Określenie sposobu wykonania zadania określonego w art. 11a u.o.z. powinno pozwolić na ustalenie precyzyjnie określonych obowiązków, konkretnie wskazanych podmiotów, tak by wiadomo było do kogo i z czym w ramach tej opieki można się zwrócić oraz ocenić, czy faktycznie organ wywiązuje się z ustawowych obowiązków. Nie może sprowadzać się do powtórzenia wytycznych ustawodawcy. Rada gminy ma obowiązek skonkretyzowania tego postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.
Może to być na przykład forma opieki/pomocy w okresie wzmożonych mrozów przez zapewnienie odpowiedniego, w tym np. przenośnego, schronienia. Wskazane przykłady są niewiążące z uwagi na fakt, że gmina posiada w tym zakresie własne władztwo prawotwórcze, które powinno opierać się na doświadczeniu z lat poprzednich.
Sąd zwraca również uwagę na pewną sprzeczność zapisów uchwały. Mianowicie w omawianym § 2 pkt 1 znalazł się zapis, z którego wynika, że w ramach tego programu gmina ma obowiązek zapewnienia miejsc w schronisku wszystkim zwierzętom bezdomnym. Natomiast w pkt 3 jest mowa o opiece nad wolno żyjącymi kotami. Zatem w rzeczywistości nie wiadomo o jakie koty wolno żyjące będzie chodzić, skoro wszystkim zwierzętom bezdomnym ( w tym kotom) ma zostać zapewnione miejsce pobytu w schronisku. W ustawie jest mowa o obowiązku zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku ( bez doprecyzowania, że dotyczy to wszystkich zwierząt, jak w uchwale), a wolno żyjącym kotom - opieki. Powyższe dodatkowo czyni przepis niejasnym.
Kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym polegająca na ich dokarmianiu, została zaliczona do elementów obligatoryjnych kontrolowanej uchwały, w związku z czym niepełne uregulowanie tego zagadnienia jest istotną wadą prawną i uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. IV SA/Wa 2541/19 ). W związku z tym Sąd stwierdza, że przyjęta regulacja, niezależnie od bytu bardziej uniwersalnej treści § 1 załącznika do Programu, zawiera pominięcie zakresu obowiązkowego przedmiotu regulacji.
Takim samym pominięciem obarczone są kolejne zakwestionowane przez Prokuratora zapisy uchwały tj. § 3 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały, w których to poza zapisem, że sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami realizowane jest poprzez ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz zapewnienie ich dokarmiania przy udziale pracownika Urzędu Gminy i społecznych opiekunów kotów wolno żyjących nie sprecyzowano ani tych miejsc ani podmiotów zapewniających dokarmianie. Wcześniej zamieszczone uwagi dotyczące precyzyjnego określenia sposobu wykonania obowiązków są aktualne także do tych zapisów.
Przechodząc do kolejnego zarzutu Prokuratora dotyczącego także zapisu §2 pkt 3 załącznika uchwały poprzez zamieszczenie treści wykraczającej poza zakres upoważnienia ustawowego, także ocenić go należy za trafny.
Oczywistym jest, że akt prawa miejscowego wydany na podstawie delegacji ustawowej musi mieścić się w zakresie ustawowego upoważnienia. Organ uchwałodawczy nie może zamieścić w nim zapisów wykraczających poza materię, którą przekazał mu ustawodawca.
W kwestionowanym przepisie znalazł się zapis, że sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie prowadzone będzie we współpracy z sołtysami wsi, czy przedstawicielami wspólnot mieszkaniowych. O ile taki zapis może wydawać się uzasadniony istniejącą praktyką, doświadczeniem, o tyle nie może on nabrać cech określoności uchwałodawczej. Skoro ustawodawca nie przewidział realizacji obowiązku we współpracy z wyżej wymienionymi podmiotami to brak jest podstaw do wprowadzenia takiego obowiązku na podstawie uchwały. Nie wyklucza to możliwości funkcjonowania w praktyce takiej współpracy ale bez możliwości jej egzekwowania na podstawie przepisów uchwały.
Zatem także w tym zakresie Sąd zgodził się z Prokuratorem, że zapis ten powinien zostać wyeliminowany.
Sąd nie podziela natomiast zarzutu dotyczącego przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w § 10 załącznika uchwały jako jednego z zadań programu działań o charakterze edukacyjno – informacyjnym.
Możliwość taką przewiduje art. 11a ust. 2 u.o.z. Użyty w przywołanym przepisie ustawy zwrot "w szczególności" wskazuje, że przepis ten przesądza o otwartym ustawowo katalogu zakresu i przedmiotu programu. W tym przypadku mamy bowiem do czynienia z pewnym ustawowo wprowadzonym zakresem samodzielności prawotwórczej rady gminy mieszczącej się w treści upoważnienia ustawowego. Ustawa o ochronie zwierząt stwierdzając, że koszty realizacji programu ponosi gmina, pozwala w drodze ustawy finansować gminie ten zakres zadań dobrowolnych gminy. Zatem zarzut naruszenia w przypadku tego zapisu uchwały art. 11a ust. 2 u.o.z. okazał się chybiony.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność zapisu §2 pkt 3, oraz §3 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały Rady Gminy Stubno z 28 marca 2022 r., Nr XXXVIII/235/2022. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Postępowanie wolne było od kosztów sądowych.