II SA/Rz 1452/24

II SA/Rz 1452/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-01-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 2, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
2 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 stycznia 2025 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu K. Sp. z o.o. z/s w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 30 września 2024 r. nr SKO.401.ZP.1133.128.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala sprzeciw -
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 30 września 2024 r. nr SKO.401.ZP.1133.128.2024, uchylająca decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") z 21 sierpnia 2024 r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Wnioskiem z dnia 23 maja 2024 r. K. Sp. z o.o. (dalej: "inwestor") wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą" na części działki nr ewid. [...] w miejscowości [...].
Po rozpoznaniu wniosku inwestora Burmistrz [...] decyzją z dnia 21 sierpnia 2024 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.
Organ I instancji ustalił, że na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma obowiązku jego sporządzenia wynikającego z przepisów odrębnych, ani potrzeby wynikającej z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] . Ponadto wniosek spełnia wymagania określone w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977, ze zm. – dalej: "u.d.i.p.").
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: pismem z dnia 30 sierpnia 2024 r. K. I., A. I., M. S. i A. S. oraz pismem z dnia 4 września 2024 r. K. G.
W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia 30 września 2024 r. nr SKO.401.ZP.1133.128.2024, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2024, poz. 572 – dalej: "k.p.a."), uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję Burmistrza [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że analiza sporządzona przez organ I instancji zawierała liczne nieprawidłowości, zarówno w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, jak i parametrów zabudowy. W szczególności podkreślono, że działka o powierzchni 606 m² jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym. Kolejno wskazano, że mimo, iż przepisy umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, nie oznacza to, że będzie to dopuszczalne w każdej sytuacji.
SKO podkreśliło, że w niniejszej sprawie, wydanie warunków zabudowy na część działki mogłoby zaburzyć ład przestrzenny, ponieważ prowadziłoby do zawyżenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy i zniekształciło wyznaczenie innych parametrów, co byłoby niezgodne z przepisami ustawy. Z tego powodu organ pierwszej instancji został zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy, uwzględniając całą działkę nr [...] oraz wyznaczając obszar analizowany, przyjmując, że frontem terenu jest granica całej działki, a nie tylko część wskazaną przez inwestora.
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, K. Sp. z o.o. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, r. pr. P. T. – wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia podczas gdy organ II instancji nie wykazał i nie przekonał Skarżącej w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, że zostały spełnione przesłanki do uchylenia decyzji Burmistrza [...] poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że sporządzona w toku postępowania analiza urbanistyczna jest wadliwa;
- przepisów prawa materialnego tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 24.09.2023r.) poprzez błędne ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy, nie może odnosić się do części działki ewidencyjnej o nr [...], podczas gdy teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji WZ został jednoznacznie wyodrębniony i przedstawiony na załączniku graficznym, zgodnie z wnioskiem inwestora jako jedynego dysponenta wniosku oraz zgodnie z zasadami sporządzania analizy urbanistycznej.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") ustanawia dla strony niezadowolonej z treści decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., prawo wniesienia do sądu administracyjnego sprzeciwu na zasadach i warunkach określonych w dalszych przepisach powołanego rozdziału 3a ustawy procesowej.
W jego ramach zawarto również wytyczne dla sądu, w jakim zakresie rozpoznaje on wniesiony sprzeciw. Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Jak zatem wynika z treści powołanej regulacji sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga, w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu (por. wyroki NSA: sygn. akt II OSK 241/24, z dnia 12 marca 2024 r.; sygn. akt II OSK 157/24 z dnia 28 lutego 2024 r.; sygn. akt II OSK 118/24 z dnia 27 lutego 2024 r.; sygn. akt I GSK 741/23 z dnia 24 maja 2023 r. wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych ozeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji rozpoznają sprzeciw bada i kontroluje objętą sprzeciwem decyzję wyłącznie w aspekcie prawidłowości lub wadliwości zastosowania przez organ odwoławczy normy określonej w art. 138 § 2 k.p.a., a więc w zakresie uprawnienia kasatoryjnego przyznanego organowi wyższej instancji.
Powołany przepis określa, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zestawienie regulacji z art. 64e p.p.s.a. wraz przywołanym art. 138 § 2 k.p.a., wskazuje zatem, że przedmiotem rzeczonej kontroli sądu administracyjnego będzie stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia przesłanki warunkującej zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a więc przesłanki stwierdzenia naruszenia przez organ administracji I instancji przepisów postępowania, którego skutkiem było niewyjaśnienie zakresu sprawy administracyjnej istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Innymi słowy rzeczą sądu rozpoznającego sprzeciw jest zbadanie, czy organ odwoławczy zasadnie bądź bezzasadnie stwierdził, że uchybienia poczynione przez organ I instancji w zakresie przeprowadzonego postępowania były tego rodzaju, że doprowadziły do wadliwego wyjaśnienia zakresu sprawy, przy czym wadliwość ta musi dotyczyć zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i wyłączać musi możliwość zastosowania przez organ odwoławczy normy z art. 136 k.p.a. ( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2024 r. II GSK 1576/24 ).
Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Owo przyspieszenie postępowania administracyjnego nie oznacza jednak, że w przypadku zaskarżenia do sądu decyzji kasacyjnej organu II instancji Sąd będzie obowiązany do całościowej kontroli tej decyzji. Jak wskazano instytucja sprzeciwu, która odnosi się do decyzji kasacyjnych ma wyłącznie na celu zbadanie prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 §2 k.p.a., tj. stwierdzenia czy w zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych organ II instancji mógł ograniczyć się do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Poza kontrolą Sądu pozostaje natomiast ocena prawidłowości podstawy prawnej uchylenia. Dzieje się tak chociażby ze względu na ograniczony krąg stron postępowania. W sprawie ze sprzeciwu stroną tego postępowania jest wyłącznie wnoszący sprzeciw i zaskarżony Organ. Jakakolwiek zatem ocena przyczyn uchylenia i sięganie w głąb przepisów prawa materialnego, powodowałaby ograniczenie prawa pozostałych stron tego postępowania, które pozbawione zostałyby możliwości weryfikacji, co jaskrawo widać w przypadku wyroków uchylających decyzje kasacyjne, które już w dacie wydania stają się prawomocne ( nie przysługuje od nich żaden środek zaskarżenia ).
Zatem o ile organ II instancji należycie uzasadni podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wynikać będzie z hipotezy normy prawa materialnego, o tyle decyzja ta będzie prawnie usprawiedliwiona, niezależnie od sposobu interpretacji przepisu prawa materialnego.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję w przedmiocie warunków zabudowy.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji podstawą do uchylenie decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji było nieprawidłowe ustalenie obszaru analizy. Jak wskazało Kolegium organ I instancji nie prawidłowo przyjął jako teren zabudowy jedynie część działki, wskazanej przez inwestora, i w oparciu o nią wyznaczył obszar analizy w oparciu, o którą dokonał oceny zasad dobrego sąsiedztwa. Kolegium wyjaśniło przy tym, że o ile w orzecznictwie dopuszcza się możliwość realizacji inwestycji na części działki i uzyskanie decyzji w.z. dla tak wyznaczonego terenu działki to dzieje się to jedynie w wyjątkowych sytuacjach, np. w sytuacji gdy przemawiają za tym uwarunkowania wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona część działki nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów, bądź w sytuacji gdy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i wyłącznie określona część działki może zostać zagospodarowana w sposób wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, o tyle taka sytuacja nie istnieje w niniejszej sprawie. Na planowanej do inwestycji działce znajduje się już zabudowa. Zdaniem Kolegium okoliczność ta będzie miała zasadnicze znaczenie dla ustalenia parametrów nowej zabudowy zwłaszcza dla parametru jakim jest średnia powierzchnia terenu zabudowy, w związku z czym analizie powinna podlegać cała działka.
Zdaniem Sądu, SKO w toku postępowania odwoławczego zasadnie uznało problematykę ustalenia obszaru analizowanego za kluczową. Ustalenie rzeczonego obszaru po pierwsze determinuje sposób zabudowy nieruchomości w nim ujętych, jako swoistego wyznacznika dla możliwości zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem. Prawdą jest bowiem, że w razie nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, powstaje konieczność ponownego przeprowadzenia analizy, co z kolei jest równoznaczne w przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej.
Zajęte przez Kolegium stanowisko w istocie prowadziło do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Stąd w okolicznościach omówionych w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia, nie mogło dojść do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przed organem odwoławczym.
W nawiązaniu do obszernie powołanej argumentacji dotyczącej zakresu kontroli decyzji kasacyjnych sąd nie może odnieść się do oceny zajętego przez Organ II instancji stanowiska, odnośnie tego, że analiza powinna dotyczyć całej działki [...], czy jak przyjął organ I instancji wyłącznie części, wskazanej przez inwestora.
Jak już wspomniano zajęcie tego stanowiska przez Sąd na etapie rozpoznania sprzeciwu doprowadziłoby do pozbawienia prawa zajęcia stanowiska w tym zakresie przez pozostałe strony tego postępowania, a więc nie tylko inwestora, który aktualnie złożył sprzeciw, ale również pozostałe podmioty, które aktywnie uczestniczyły w postępowania administracyjnym wnosząc w nim środki zaskarżenia. Stanowiskiem zajętym przez Sąd związane byłyby zarówno organy, które rozpoznawałyby tą sprawę, jak również wszyscy uczestnicy tego postępowania.
Jak wyżej kilkakrotnie podkreślano dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2219/15). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przytoczony wyżej pogląd prawny i wskazuje dodatkowo, że przywołany wyżej art. 64e p.p.s.a. stanowi wyraźnie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem jest zatem - z woli ustawodawcy - ograniczony.
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a.