II SA/Rz 1451/21

II SA/Rz 1451/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
III OSK 2297/22 - Wyrok NSA z 2024-06-20
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 170 ust. 1 pkt 1, ust. 3
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2021 poz 422
art. 276 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w części orzekającej o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1451/21
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi P.S. jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. (dalej: DIAS) z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] wydana w sprawie przedstawienia propozycji pełnienia służby - ustalenia warunków pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w R., w zakresie orzekającym o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby.
W podstawie prawnej powyższej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm., dalej: P.w.u.K.A.S.).
Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, P.S. został zatrudniony w administracji celnej [...] lipca 1997 r. Na dzień [...] lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w P. - Urząd Celny w P. – Referat Dochodzeniowo - Śledczy na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego.
Z dniem [...] marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 422 ze zm., dalej: u.K.A.S.), reformująca administrację skarbową. Z tym dniem pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS, albo funkcjonariuszami służby celno - skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Do dnia [...] maja 2017 r. dyrektor izby administracji skarbowej miał złożyć odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przypadku nieotrzymania propozycji pracy lub służby do wyżej wskazanej daty, stosunki pracy osób zatrudnionych oraz pełniących służbę w jednostkach KAS wygasały z dniem [...] sierpnia 2017 r. Skarżącemu P.S. do dnia [...] maja 2017 r. nie została przedstawiona propozycja pełnienia służby /zatrudnienia.
Pismem z [...] grudnia 2019 r. P.S. wezwał DIAS do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego z zastosowaniem przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S., ewentualnie uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu.
Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] DIAS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego.
Po rozpatrzeniu zażalenia Szef KAS postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wyjaśnił, że analiza przepisów wskazuje, że w sprawach w których nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące KAS, tryb administracyjny nie ma zastosowania. Dlatego też nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a. zmierzające do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 czerwca 2020 r. II SA/Wa 943/20 uchylił powyższe postanowienie oraz utrzymane w nim w mocy postanowienie DIAS w R. Wyrok stał się prawomocny.
W toku ponownie prowadzonego postępowania DIAS - na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. - decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] przedstawił P.S. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno -Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w R. W propozycji wskazano, że wyżej wymienione warunki służby będą obowiązywać od [...] maja 2021 r.
Po otrzymaniu w/w propozycji w dniu [...] marca 2021 r. P.S. złożył oświadczenie o jej przyjęciu. Natomiast pismem z [...] marca 2021 r. zwrócił się do DIAS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zawnioskował o skorygowanie daty obowiązywania nowych warunków pełnienia służby. Właściwą datą zawartą w propozycji w zakresie obowiązywania nowych warunków służby powinna być data [...] września 2017 r. Stąd zawnioskował o zmianę daty przez określenie, że nowe warunki służby po ich przyjęciu obowiązują od [...] września 2017 r. Przedstawiona propozycja nie odnosi się do okresu pozostawania poza służbą, tj. od [...] września 2017 r. do [...] maja 2021 r. W jego ocenie, zgodnie z art. 169 ust. 1 i 2 P.w.u.K.A.S., powinien zachować ciągłość służby.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. DIAS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na skutek złożonego przez P.S. wezwania z [...] grudnia 2019 r. do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego. W wyniku tego postępowania [...] marca 2021 r. otrzymał on na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. propozycję pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w R.
DIAS wskazał, że orzecznictwo w zakresie spraw odnoszących się do prawidłowego interpretowania przepisów tej ustawy podkreśla właściwe zastosowanie art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 P.w.u.K.A.S., pozostawiając organom swobodę w zakresie formy kontynuacji lub nie danego stosunku prawnego. W przedmiotowej sprawie w odniesieniu do P.S. nie została wydana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego w związku z nieprzedłożeniem mu propozycji do dnia [...] maja 2017 r. Oznacza to, że terminy oznaczone w art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 P.w.u.K.A.S. nie biegły.
W przypadku, gdy organ po analizie przebiegu służby funkcjonariusza w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby zrewiduje swoje dotychczasowe stanowisko i uzna że wobec funkcjonariusza nie zaszły przesłanki uzasadniające nieprzedstawienie mu propozycji, może przedstawić funkcjonariuszowi zarówno propozycję służby jak również pracy, jeśli jest to dodatkowo uzasadnione potrzebami urzędu.
W przedmiotowej sprawie organ podjął decyzję o przedstawieniu propozycji pełnienia służby. Jako datę obowiązywania tej propozycji możliwe było jedynie wskazanie daty przyszłej następującej po dniu faktycznego złożenia propozycji, gdyż propozycja ta wywiera skutki na przyszłość, po dniu jej złożenia, zaś dopiero w momencie przyjęcia przez daną osobę wchodzi w pełni w życie, określając warunki pełnienia służby przez daną osobę.
Odnosząc się natomiast do podniesionej kwestii ciągłości służby od [...] września 2017 r. do [...] maja 2021 r. organ zauważył, że propozycja ta nie reguluje okresu sprzed przyjęcia nowych warunków służby, w szczególności okresu od [...] września 2017 r. do dnia rozpoczęcia obowiązywania nowej, obecnej propozycji. Złożona propozycja jest rodzajem odnowienia przez zgodne oświadczenie woli stosunku prawnego z określoną datą na przyszłość. Jest to swoistego rodzaju alternatywa dla decyzji potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Przedstawiona propozycja nie przywraca danej osoby do służby ze skutkiem wstecznym od [...] września 2017 r., ani też nie może wywierać skutku w postaci ciągłości stosunku służbowego. Powołany we wniosku przepis art. 169 ust. 2 P.w.u.K.A.S. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do sytuacji, w których propozycje służby były składane do dnia [...] maja 2017 r. Przepisy wspomnianej ustawy nie przewidują żadnej daty granicznej co do rozpoczęcia obowiązywania nowych, zaproponowanych w jej trybie warunków służby. Inaczej jest w przypadku określenia daty wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu nieotrzymania lub nieprzyjęcia propozycji. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, może to nastąpić najpóźniej z dniem [...] sierpnia 2017 r. Gdyby P.S. nie przyjął przedstawionej mu [...] marca 2021 r. propozycji, należałoby uznać, że jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. Informacja o tym została zawarta w propozycji.
Wg DIAS, nie ulega wątpliwości, że strona od [...] września 2017 r. do [...] maja 2021 r. faktycznie pozostawała poza służbą. Przywrócenie do służby nie może nastąpić z datą wsteczną. Z tej przyczyny w sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie art. 184 u.K.A.S. Zgodnie z jego ust. 4, okres pozostawania poza służbą wlicza się do okresu służby od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi. Oznacza to, że ww. okres pozostawania poza służbą P.S. uznaje się za okres równoważny ze służbą, od którego zależą uprawnienia i świadczenie należne funkcjonariuszowi.
Odpowiadając na zarzut, że propozycja z [...] marca 2021 r. nie stanowi decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie, organ wskazując na jego przebieg wyjaśnił, że na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S., stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i realizuje żądanie zawarte w pozwie z [...] września 2017 r.
DIAS wyjaśnił także, że wysokość mnożnika uposażenia zasadniczego i uposażenia zasadniczego wskazanego w propozycji określającej warunki pełnienia służby ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przedstawiona propozycja uwzględnia posiadane przez P.S. kwalifikacje i przebieg służby. Warunek miejsca zamieszkania przy składaniu propozycji rozpatrywany był w kontekście aktualnych potrzeb służby, co w przypadku skarżącego przełożyło się na określoną w propozycji komórkę organizacyjną.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył P.S.., zaskarżając wydane w sprawie decyzje organów I i II instancji w części w jakiej orzekają o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby, określając ją na dzień [...] maja 2021 r. Zawnioskował o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił:
- naruszenie art. 169 ust. 2 P.w.u.K.A.S. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacja ta formułuje jakiś inny warunek zachowania ciągłości służby (datę orzekania o ustaleniu nowych warunków służby), poza warunkiem bycia adresatem przyjętej propozycji dalszego pełnienia służby. Podniósł, że odesłanie do art. 169 ust. 1 cyt. ustawy wskazuje, że ciągłość służby przysługuje ex lege funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby i ją przyjął. Ciągłość służby nie jest warunkowana datą załatwienia przez organ sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji (wynikającą z dochowania lub przekroczenia terminu na wydanie decyzji, określonego w art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy), tym bardziej, że w badanej sprawie uchybienie terminowi załatwienia sprawy wynikało z naruszeń prawa których dopuścił się organ.
Zdaniem skarżącego, powyższy przepis został naruszony także poprzez błędne przyjęcie, że regulacja ta nie stanowi części materialno - prawnej podstawy decyzji wydawanej na podstawie art. 169 ust. 4. Unormowanie to nie tworzy dla organu uznania administracyjnego w zakresie wyboru daty początkowej pełnienia służby na nowym stanowisku innej, niż dzień następujący po ostatnim dniu służby na poprzednio zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku służbowym. W ocenie skarżącego, wyrażenie "zachowanie ciągłości służby" oznacza prawny nakaz ukształtowania daty objęcia nowego stanowiska wskutek propozycji tak, aby służba na starym i nowym stanowisku nie była przerwana ani jednym dniem pozostawania poza aparatem administracji celno - skarbowej. W innym wypadku organ zatrudniałby osobę spoza aparatu, a więc obowiązany byłby stosować unormowania o naborze do służby, a nie o przekształceniu tego samego stosunku służbowego;
- naruszenie art. 165 ust. 7 P.w.u.k.a.s. poprzez błędne przyjęcie, że regulacja ta zawiera walor materialnoprawny i uzależnia skutek zachowania ciągłości służby z art. 169 ust. 2 tej ustawy od dochowania terminu załatwienia sprawy wyznaczonego datą maksymalną [...] maja 2017 r. Precyzując ten zarzut skarżący wskazał, że uchybienie przez organ ww. terminowi na wydanie decyzji nie może prowadzić do skrócenia czasu stosunku służbowego dla którego ex lege przewidziano ciągłość, a więc nieustanie służby (najpierw realizowanej na poprzednich warunkach, a później na nowych) ani na jeden dzień. Uchybienie terminowi na wydanie decyzji nie może prowadzić do zalegalizowania kolejnego stanu bezprawia administracyjnego w postaci legalnego ustalenia spóźnionej daty (terminu prawa materialnego inkorporowanego w decyzji) od jakiej pełniona jest służba na nowych zasadach wynikających z reformy pionu administracji celnej. Organ pominął, że przyjęcie propozycji służby nie pozbawia funkcjonariusza prawa do kontroli prawidłowości wszystkich elementów nowego stosunku służbowego, w tym daty objęcia nowego stanowiska. Temu zaś służy forma decyzji zaskarżalnej do sądu;
- naruszenie art. 184 u.K.A.S. poprzez błędne przyjęcie, że w badanej sprawie istnieje jakakolwiek regulacja dająca podstawę do "odpowiedniego" (w tym wprost) stosowania do funkcjonariusza - adresata przyjętej propozycji dalszego pełnienia służby z art. 169 ust. 2 sposobu ustalania czasu pozostawania w służbie, jak gdyby był funkcjonariuszem zwolnionym ze służby, a następnie do niej przywróconym wskutek uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu, a więc z pominięciem ciągłości służby i wyłącznie z zachowaniem ciągłości okresu służby dla niektórych uprawnień - świadczeń ze stosunku służbowego w rozumieniu art. 184 u.K.A.S. wymagających stażu służby. Skarżący zauważył, że status funkcjonariusza, który spotkał się z propozycją pełnienia służby w KAS na podstawie art. 169 i propozycję tę przyjął, jest statusem gwarantującym ciągłość służby co do samej istoty stosunku służbowego, a więc realnego jej świadczenia (gdy organ zdążył w terminie orzec), jak i fikcji jego ciągłego trwania (gdy uchybił terminowi załatwienia sprawy, jak na tle tej sprawy), co oznacza, że decyzja o przedstawieniu nowych warunków pełnienia służby co do daty objęcia nowego proponowanego stanowiska które zostało przyjęte jest decyzją związaną;
- naruszenie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u.K.A.S. poprzez błędne przyjęcie, że termin określony datą maksymalną [...] maja 2017 r. był terminem na wydanie decyzji w stosunku do funkcjonariuszy którzy w ocenie organu na taką propozycję zasługują, ze skutkiem pozbawienia prawa ciągłości służby. Uchybienie temu terminowi (na skorzystanie z kompetencji do kontynuacji służby z zatrudnionym funkcjonariuszem i wydanie wymaganej decyzji z oceną przydatności funkcjonariusza do dalszej służby) oznaczało wyłącznie wydanie decyzji z art. 169 ust. 4 po terminie na załatwienie takiej sprawy, a więc naruszenie przepisów o szybkości postępowania z art. 35 § 4 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., nie zaś powstanie przeszkody prawnej dla uwzględnienia prawa funkcjonariusza - adresata propozycji do zachowania ciągłości służby z art. 169 ust. 2 P.w.u.K.A.S.
W odpowiedzi na skargę DIAS zawnioskował o jej oddalenie. Odnosząc się do jej zarzutów wskazał, że z literalnego brzmienia art. 184 u.K.A.S. wynika, że ma on zastosowanie w przypadku gdy nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby na mocy decyzji która następnie została uchylona lub stwierdzono nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby. Zdaniem organu, decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. została zrównana z decyzją o zwolnieniu ze służby, zatem w przypadku jej uchylenia zachodzi sytuacja analogiczna do uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby, co wypełnia normę art. 184 u.K.A.S. i uprawnia do jego analogicznego zastosowania w tej sytuacji.
Organ zwrócił uwagę, że orzecznictwo sądowoadministracyjne co prawda pozostawia organom swobodę w zakresie formy kontynuacji lub nie danego stosunku prawnego (pod warunkiem prawidłowego zastosowania art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S.), lecz nie odnosi się ono do okresu sprzed przyjęcia "nowych warunków pracy lub służby", w szczególności okresu od dnia [...] września 2017 r. do dnia rozpoczęcia obowiązywania skutków nowej propozycji służby. Z tej też przyczyny przywrócenie do służby odbywa się na zasadach określonych w art. 184 u.K.A.S., przy czym nie ma on zastosowania z mocy prawa, lecz poprzez jego odpowiednie zastosowanie, w wyniku analogii z uwzględnieniem zaistniałych stanów faktycznych i prawnych.
Organ podkreślił również, że zastosowanie art. 184 ust. 4 u.K.A.S., zgodnie z którym okres pozostawania poza służbą, z zastrzeżeniem ust. 5, wlicza się do okresu służby od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi, pozwala na uznanie okresu pozostawania skarżącego poza służbą za okres równoważny z okresem służby w zakresie wskazanym w tym przepisie.
W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiło także naruszenie przepisów art. 169 ust. 2 u.P.w.u.K.A.S. związane z tym, że unormowanie to nie tworzy uznania administracyjnego w zakresie daty początkowej pełnienia służby na nowym stanowisku, lecz zawiera nakaz ukształtowania tej daty tak, aby służba na starym i nowym stanowisku nie była przerwana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Poddawszy kontroli we wskazanym wyżej zakresie zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd stwierdził zasadność skargi wynikającą z uznania, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący pełnił służbę w Izbie Celnej w P. - Urzędzie Celnym w P. na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. W związku z przeprowadzaną w 2017 r. reformą administracji skarbowej, do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymał propozycji dalszej służby ani propozycji zatrudnienia. Nie została także wydana wobec niego decyzja administracyjna o wygaśnięciu stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 3 u.P.w.u.K.A.S.
WSA w Warszawie w uzasadnieniu przytoczonego wyżej wyroku kasacyjnego z dnia 19 czerwca 2020 r. II SA/Wa 943/20, stwierdzając brak podstaw do zastosowania art. 61a K.p.a. § 1 K.p.a. wskazał, że DIAS zamiast postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego powinien był w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia dalszej służby bądź propozycji zatrudnienia wydać decyzję administracyjną dotyczącą stosunku służbowego takiego funkcjonariusza.
W wyroku tym Sąd nawiązał do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. sygn. I OPS 1/19, w którym wskazano, że u.P.w.u.K.A.S. wprowadziła trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno - Skarbowej.
Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego, która następuje w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 u.P.w.u.K.A.S.); ustawodawca wyraźnie przy tym wskazał w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.
Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego i następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.w.u.K.A.S.); w takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania takiej decyzji stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.P.w.u.K.A.S. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 u.K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby (z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty).
Trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że adresowana do skarżącego propozycja służby od DIAS z [...] marca 2021 r. oraz zaskarżona decyzja tego organu z [...] lipca 2021 r. o utrzymaniu jej w mocy, są decyzjami wydanymi na podstawie art. 165 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S. (ta regulacja została podana w podstawach prawnych tych rozstrzygnięć). O przyjęciu przez skarżącego skierowanej do niego propozycji służby świadczy jego oświadczenie z [...] marca 2021 r.
W świetle art. 165 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast w myśl art. 170 ust. 2 u.P.w.u.K.A.S., pracownik albo funkcjonariusz któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie wg art. 169 ust. 4 u.P.w.u.K.A.S., propozycja pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań w sprawach o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a., co wynika z art. 169 ust. 6 u.P.w.u.K.A.S.
Punktem sporu pomiędzy skarżącym a DIAS pozostaje w rozpoznawanej sprawie kwestia ustalenia daty początkowej pełnienia służby w Służbie Celno –Skarbowej, określona w kontrolowanych decyzjach na dzień 10 maja 2021 r. i związany z tym problemem zachowania ciągłości służby. Skarga do WSA została bowiem wyraźnie zawężona do tego fragmentu wydanych rozstrzygnięć. Zdaniem skarżącego, decyzje DIAS w granicach zaskarżenia naruszają przepis prawa materialnego w postaci art. 169 ust. 2 u.P.w.u.K.A.S., stanowiący, że funkcjonariusz o którym mowa w art. 169 ust. 1 tej ustawy zachowuje ciągłość służby (przepis art. 169 ust. 1 u.P.w.u.K.A.S. potwierdza, iż funkcjonariuszowi który otrzymał propozycję pełnienia służby w służbie celno - skarbowej przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego). Wg uzasadnienia decyzji DIAS, art. 169 ust. 2 u.P.w.u.K.A.S. nie ma w sprawie zastosowania, gdyż odnosi się do sytuacji, w których propozycje służby były składane do dnia [...] maja 2017 r. Wg DIAS, skarżący w okresie od [...] września 2017 r. do [...] maja 2021 r. pozostawał poza służbą. Zdaniem organu, z uwagi na literalne brzmienie art. 170 ust. 1 u.K.A.S., przepis ten nie wymagał wydania decyzji w przypadku nieprzedstawienia propozycji służby funkcjonariuszowi. Podkreślono, że w wyniku orzecznictwa sądów administracyjnych ugruntowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia albo nieprzyjęcia propozycji służby traktuje się jak zwolnienie ze służby, co wiąże się z obowiązkiem wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Wobec tego Dyrektorzy Izb Administracji Skarbowej, którzy nie przedstawili funkcjonariuszowi propozycji służby do dnia [...] maja 2017 r., w wyniku czego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r., zostali zobowiązani do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego. W przypadku uchylenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r., która została zrównana z decyzją o zwolnieniu ze służby, zachodzi sytuacja analogiczna do uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby, co wypełnia normę art. 184 u.K.A.S. i uprawnia do jej analogicznego zastosowania w tej sytuacji. Dlatego art. 184 u.K.A.S. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku skarżącego, wobec którego Dyrektor odstąpił od wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego i przedłożenia propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej. Jednocześnie organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Rzeszowie z 11 lutego 2020 r. II SAB/Rz 125/19) wywiódł, że normy art. 165 ust. 7 i art. 170 u.P.w.u.K.A.S. pozostawiły właściwym organom swobodę w zakresie formy kontynuacji lub nie danego stosunku prawnego.
Przedstawione w decyzji jak i w odpowiedzi na skargę stanowisko DIAS nie może zostać przez Sąd zaakceptowane. Działania prawne DIAS godzą bowiem w podstawową właściwość stosunku służbowego, jakim jest trwałość gwarantowana funkcjonariuszom mocą przepisów u.P.w.u.K.A.S. i u.K.A.S. Słusznie zatem skarżący wywodzi naruszenie przez DIAS art. 169 ust. 2 u.P.w.u.K.A.S. w zw. z art. 184 u.K.A.S.
W niniejszej sprawie do czasu skierowania do skarżącego propozycji służby nie została wydana względem niego decyzja o zwolnieniu go ze służby, w tym decyzja o jakiej mowa w art. 170 ust. 1 i 3 u.P.w.u.K.A.S. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 u.K.A.S. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko o konieczności uregulowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy poprzez dokonanie wyboru spośród trzech zaprezentowanych wyżej rozwiązań prawnych (np. wyrok NSA z 15 stycznia 2021 r. III OSK 1407/21). DIAS miał więc także możliwość wydania decyzji potwierdzającej zwolnienie z mocy prawa, jednak przyjął dopuszczalne prawem i bardziej korzystne dla skarżącego rozwiązanie w postaci skierowania do niego propozycji służby, skutkującej przekształceniem trwającego stosunku służby w stosunek służby na nowych warunkach.
Sąd w związku z tym podkreśla, że upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S. nie wyłączał możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej (por. m.in. wyroki: WSA w Rzeszowie z 7 marca 2018 r. II SAB/Rz 77/17, WSA w Gdańsku z 9 listopada 2017 r. III SAB/Gd 31/17, NSA z 22 października 2019 r. I OSK 2121/18). W tej sytuacji, jak sam organ stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.P.w.u.K.A.S. nie biegł i nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. To nie bowiem upływ kalendarzowego terminu powoduje skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, lecz decyzja wydana na podstawie art. 170 ust. 3 u.P.w.u.K.A.S. potwierdzająca ten skutek. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania DIAS polegającego na selekcji pracowników i funkcjonariuszy prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S., z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów (wyrok NSA z 22 października 2019 r. I OSK 2096/18).
Termin materialny, odnoszący się do daty [...] sierpnia 2017 r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.P.w.u.K.A.S. wywołuje właściwy skutek tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia [...] maja 2017 r. (wyrok NSA z 17 października 2019 r. I OSK 939/18 i z 7 listopada 2019 r. I OSK 1006/18). Skoro Organ nie skorzystał ze swojej kompetencji wobec skarżącego, to znaczy że ten termin materialny nie biegł i nie wywołał wobec niego wygaśnięcia stosunku służbowego. Powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, iż drugim koniecznym warunkiem zaistnienia tego skutku był brak złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, co łączy się już ze sferą działania organu i przeprowadzonej w związku z reformą KAS selekcji funkcjonariuszy. Okoliczność ta przesądza, że ustawodawca jakkolwiek zastosował mechanizm wygaśnięcia stosunku służbowego który umożliwił powstanie tego skutku w sposób jednorodny i jednoczesny w skali całej służby, jednocześnie nakazał traktowanie tych przypadków wygaśnięcia jak zwolnienia ze służby. Łączyło się to jednak z koniecznością zastosowania szeregu instytucji prawnych, w tym też procesowych, związanych z prawem funkcjonariusza do uzyskania rozstrzygnięcia w formie decyzji i zawierającego uzasadnienie przyczyn dla których nie została mu złożona jakakolwiek propozycja (wyrok NSA z 13 listopada 2020 r. I OSK 2876/19).
W rozpatrywanym przypadku DIAS spośród wskazanych w powyższej uchwale NSA rozwiązań prawnych dokonał wyboru polegającego na decyzyjnym zastosowaniu art. 165 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S., czyli skierował do skarżącego pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, która na mocy tej regulacji powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Należy uznać, że propozycja została skierowana do osoby pozostającej w służbie, gdyż upływ terminu określonego w ustawie samodzielnie czyli bez wymaganej decyzji administracyjnej o zwolnieniu nie spowodował że doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego (DIAS przed tą datą jak i po niej nie wydał decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby). Podkreślić należy, że kontrolowane decyzje nie zostały wydane w wyniku zastosowania przepisów o naborze do KAS, tylko w wyniku zastosowania przepisów o przekształceniu stosunków służbowych (propozycja pełnienia służby będąca decyzją administracyjną w myśl art. 165 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S. mogła być skierowana tylko do pracownika lub funkcjonariusza KAS, a więc nie do osoby pozostającej poza jej strukturami służbowymi). Brak decyzji potwierdzającej zwolnienie skarżącego ze służby oznaczał więc trwanie jego stosunku służbowego ze wszystkimi tego konsekwencjami. W tym zakresie Sąd interpretując powyższe unormowania kierował się postulowaną w doktrynie i orzecznictwie zasadą trwałości (stabilizacji) stosunku służbowego, która w obszarze rozpoznawanej sprawy wzmocniona treścią art. 169 ust. 2 u.P.w.u.K.A.S. nakazywała uznanie ciągłości służby skarżącego, czyli trwanie jego stosunku służbowego po [...] września 2017 r. Z tej przyczyny DIAS mógł skierować do skarżącego jako do funkcjonariusza decyzję administracyjną będącą w istocie propozycją kontynuacji służby na nowych warunkach. O tym, iż DIAS miał wyraźną świadomość trwania stosunku służbowego skarżącego świadczy zawarte w uzasadnieniu propozycji służby z [...] marca 2021 r. pouczenie co do skutków niezłożenia oświadczenia o nieprzyjęciu propozycji służby w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. Jest bowiem oczywistym, że tylko istniejący stosunek służbowy może wygasnąć.
Wg Sądu, wbrew wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisku DIAS, w analizowanym przypadku nie może być mowy o stosowaniu w drodze analogii art. 184 ust. 1 u.K.A.S. Przepis ten literalnie odnosi się bowiem do sytuacji w której nastąpiło uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. W odniesieniu do skarżącego taka decyzja nie została wydana. Skarżący nie został przywrócony do służby, tylko została do niego jako funkcjonariusza skierowana na podstawie art. 165 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S. propozycja służby. Zdaniem Sądu, organ działając na podstawie tej regulacji nie może w sposób dowolny normować sytuacji prawnej funkcjonariusza. Dopuszczalność analogii w procesie wykładni prawa powstaje dopiero wówczas, gdy istnieje luka, którą należy wypełnić poprzez stosowanie przepisów normujących sytuację podobną. Tymczasem DIAS dopuszczając wnioskowanie przez analogię w żaden sposób nie wykazał, że istnieje jakakolwiek luka prawna, czyli że sytuacja skarżącego choćby w określonym fragmencie jego statusu służbowego nie została unormowana przez ustawodawcę. Z chwilą skierowania do niego propozycji służby, a już na pewno z chwilą przyjęcia tej propozycji, ta ewentualna niejasność w zakresie jego statusu służbowego nie miała już jakichkolwiek podstaw.
Poza tym, stosowaniu art. 184 ust. 1 u.K.A.S. w drodze analogii przeciwstawić należy regułę zakazującą tego wnioskowania, jeżeli mogłoby to prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej adresata działania opartego na analogii. Takie pogorszenie nastąpiłoby przy przyjęciu zakładanego przez organ przerwania ciągłości służby po dniu [...] sierpnia 2017 r., poprzez wyrażoną w decyzji odmowę zastosowania art. 169 ust. 2 u.P.w.u.K.A.S. Nie wynika to z charakteru norm prawa administracyjnego, lecz z powszechnego przekonania, że wszystkie ograniczenia praw jednostki wymagają nie budzącej wątpliwości podstawy prawnej, przekonania będącego elementem naszej kultury narodowej i praktyki państwowej (zob. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970 r., s. 151 i 152; także K. Radzikowski, Analogia w prawie podatkowym, PP 2007, nr 4, s. 18-22).
DIAS w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia pomimo niewydania decyzji zwolnieniu ze służby założył, że skarżący z tej służby został zwolniony i pozostawał poza nią od [...] września 2017 r. do [...] maja 2021 r. Organ zinterpretował więc sytuację skarżącego w sposób najmniej dla niego korzystny. Uczyniono tak pomimo niewydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, jednocześnie wykluczając wynikającą dla niego wprost z art. 169 ust. 2 u.P.w.u.K.A.S. ciągłość służby, aby następnie zastosować analogie legis. W tej sytuacji należy uznać, że podjęta przez DIAS próba zastosowania art. 184 u.K.A.S. ma więc w istocie minimalizować kilkuletnie niezgodne z prawem milczenie tego organu w sprawie ostatecznego unormowania sytuacji służbowej skarżącego, pozbawiając go jednocześnie prawa do obrony stanowiska o pozostawaniu w służbie po [...] sierpnia 2017 r. i wiążącego się z tym ewentualnego wykazania przez sądem powszechnym niemożności pełnienia służby nie z jego winy.
W konsekwencji zaakceptowanie powyższego wnioskowania w drodze analogii odebrałoby stronie uprawnienia wypływające dla niego z normy art. 169 ust. 1 i 2 u.P.w.u.K.A.S., przyjmującej założenie ciągłości służby funkcjonariusza który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej. Tymczasem założenie ciągłości służby jest rozwiązaniem korzystniejszym dla skarżącego względem zastosowania wobec niego w drodze analogii art. 184 ust. 1 i nast. u.K.A.S., tym bardziej, że stanowisko organu co do możliwości zastosowania art. 184 ust. 4 u.K.A.S. i wliczenia skarżącemu okresu pozostawania poza służbą do okresu służby od którego zależą (na przyszłość) należne mu jako funkcjonariuszowi uprawnienia i świadczenia zostało wyrażone nie w propozycji określającej warunki pełnienia służby, ale w niestanowiącym rozstrzygnięcia uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd dostrzega, że u podstaw opisanego działania organu znalazły się najprawdopodobniej względy związane z finansowymi aspektami przysługiwania skarżącemu jako funkcjonariuszowi uposażenia za okres od [...] września 2017 r., chociaż jednocześnie organ nawiązując do analogii zastosowania art. 184 u.K.A.S. zdaje się nie dostrzegać i w ogóle nie wypowiada się nt. regulacji zawartej w jego ust. 3, zgodnie z którym "w przypadkach, o których mowa w ust. 1, funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za miesiąc. Świadczenie pieniężne wypłaca się w terminie 14 dni od dnia złożenia przez funkcjonariusza pisemnego wniosku wraz z dokumentem potwierdzającym przywrócenie do służby".
DIAS dokonując takiej wykładni przepisów u.P.w.u.K.A.S. i u.K.A.S. w istocie w ramach postępowania dotyczącego skierowanej do skarżącego propozycji służby na nowych warunkach od [...] maja 2021 r. stanął więc na stanowisku o braku możliwości dochodzenia przez niego za czas od [...] września 2017 r. do [...] maja 2021 r. roszczeń finansowych z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przysługujących funkcjonariuszom pozostającym w służbie. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko to podziela, uznając, że u.P.w.u.K.A.S. i u.K.A.S. nie dają ku temu wystarczających podstaw prawnych, a w okolicznościach sprawy jedyną drogą ewentualnego dochodzenia przez skarżącego roszczeń z tym związanych (z uwagi na zaistniałe z dniem [...] września 2017 r. następstwa braku świadczenia pracy w charakterze funkcjonariusza służby celno – skarbowej w postaci np. wykonywania innej pracy zarobkowej, podlegania ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu) jest cywilne roszczenie odszkodowawcze możliwe do dochodzenia przed sądem powszechnym (zdaniem Sądu, nie są to roszczenia o jakich mowa w art. 277 u.K.A.S., a więc wynikające bezpośrednio ze stosunku służbowego funkcjonariusza w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 u.K.A.S., które rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy).
Reasumując, przy kierowaniu do skarżącego propozycji służby powinien zostać zastosowany art. 169 ust. 2 u.P.w.u.K.A.S., gwarantujący funkcjonariuszowi ciągłość służby. Inaczej ujmując, funkcjonariusz który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej i który w terminie 14 dni od jej otrzymania złoży oświadczenie o jej przyjęciu zachowuje ciągłość służby, co w niniejszej sprawie miało miejsce. DIAS treścią skontrolowanych decyzji pomimo określenia, iż nowe zaproponowane warunki pełnienia służby po ich przyjęciu będą obowiązywać od dnia [...] maja 2021 r., niezgodnie z powyższym przepisem uznał, że strona nie zachowała ciągłości służby i pozostawała poza służbą w okresie od [...] września 2017 r. do [...] maja 2021 r. Słusznie skarga wywodzi, że ciągłość służby nie jest warunkowana datą załatwienia przez organ sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji, a funkcjonariusz nie powinien odpowiadać za zwłokę DIAS w dokonywaniu stosownych czynności. Powyższa regulacja u.P.w.u.K.A.S. nie formułuje innych warunków zachowania ciągłości służby niż bycie adresatem przyjętej propozycji pełnienia dalszej służby w KAS. Należy zatem podkreślić, że art. 169 ust. 2 u.P.w.u.K.A.S. jest częścią podstawy materialno - prawnej decyzji wydawanej przez organ na podstawie art. 169 ust. 4, czyli przepisu stanowiącego, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno -Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Zgodzić się więc także należy z twierdzeniem skarżącego, że z uwagi na te regulacje, organ kierując propozycję pełnienia służby nie może w sposób swobodny wskazywać innej daty początkowej pełnienia służby na nowych warunkach niż dzień następujący po ostatnim dniu służby na poprzednio zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku służbowym. Ustawowe wyrażenie "zachowanie ciągłości służby" świadczy o istnieniu prawnego nakazu wskazania w decyzji daty objęcia nowego stanowiska w taki sposób, aby służba na starym jak i nowym stanowisku nie była przerywana.
Z wyżej wywiedzionych przyczyn termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.P.w.u.K.A.S. był terminem na wydanie w decyzji w stosunku do funkcjonariuszy, którzy w ocenie organu zasługiwali na złożenie propozycji pełnienia dalszej służby. Wydanie decyzji na podstawie art. 169 ust. 4 tej ustawy po terminie określonym w jej art. 170 ust. 1 pkt 1 wraz z niewydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie art. 171 ust. 3 u.P.w.u.K.A.S. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 u.K.A.S. oznaczało, że DIAS naruszył przepisy k.p.a. obligujące do załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Nie oznaczało natomiast tego, że skarżący na skutek upływu terminu pozostawał poza służbą, tym bardziej, że organ wydał wobec niego decyzję na podstawie art. 165 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S., czyli na podstawie przepisu adresowanego do osób znajdujących się w strukturach służbowych KAS. Art. 169 ust. 1 i 2 u.P.w.u.K.A.S. stanowi część materialnoprawnej podstawy propozycji służby, czyli decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 165 ust. 7 tej ustawy o przedstawieniu pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej.
Pominięcie tej regulacji przez DIAS należy ocenić jako uchybienie przepisom prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalenia początkowej daty pełnienia służby. Skutkowało to uwzględnieniem skargi w zakresie nią objętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.
DIAS ponownie rozpatrując sprawę skarżącego w tej części zobligowany będzie do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów u.P.w.u.K.A.S. oraz u.K.A.S. przyjmując, że otrzymanie przez skarżącego propozycji służby – mimo że nastąpiło z naruszeniem terminu określonego w art. 165 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S. - skutkowało zachowaniem jej ciągłości zgodnie z treścią art. 169 ust. 2 tej ustawy.