II SA/Rz 1448/22

II SA/Rz 1448/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Jerzy Solarski /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11a ust. 1, ust. 2, ust. 2 pkt 2 , ust. 2 pkt 3, ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przemyślu na uchwałę Rady Gminy w Krasiczynie z dnia 31 stycznia 2022 r. nr 221/XXXI/2022 w przedmiocie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Krasiczyn w 2022 r." - skargę oddala -
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 31 stycznia 2022 r., nr 221/XXXI/2022 (dalej: "uchwała") w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Krasiczyn w 2022 roku, Rada Gminy w Krasiczynie (dalej: "Rada Gminy") na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2022 r., poz. 559, dalej: "u.s.g.") oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022, poz. 572, dalej: "ustawa") określiła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej: "Program").
W skardze na tę uchwałę Prokurator Rejonowy w Przemyślu (dalej: "Prokurator") zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj.
1. art. 11a ust. 2 ustawy poprzez wskazanie w załączniku do uchwały w § 3 ust. 2 pkt 4, że realizatorami programu są "organizacje pozarządowe, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, współpracujące z Gminą Krasiczyn", bez wskazania konkretnych podmiotów, którym powierza się realizację działań dotyczących zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opiekę nad zwierzętami bezdomnymi,
2. art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy i § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. z 1998 nr 116, poz. 753), poprzez nie sprecyzowanie w załączniku do uchwały w § 5, w jaki sposób będzie odbywać się odławianie bezdomnych zwierząt, niewskazanie, czy wyłapywanie ma charakter stały, czy okresowy, a także niewskazanie terminu wyłapywania,
3. art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez wskazanie w załączniku do ww. uchwały w rozdziale § 7 ust. 2, że odłów bezdomnych zwierząt realizują "organizacje pozarządowe, które posiadają przeszkolone osoby do odławiania zwierząt domowych, a także wyposażone w odpowiedni sprzęt, bez wskazania konkretnych podmiotów,
4. art. 4 pkt 21 ustawy poprzez nieuprawnione rozszerzenie definicji "kotów wolno żyjących" zamieszczonej w załączniku do ww. uchwały w § 6 ust. 1,
5. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez niewskazanie w załączniku do ww. uchwały w § 6 ust. 2 konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie,
6. art. 11a ust. 2 ustawy poprzez niewskazanie w załączniku do zaskarżonej uchwały w § 6 pkt 4 podmiotów, którym powierza się realizację działań dotyczących zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opiekę nad zwierzętami bezdomnymi,
7. art. 11a ust. 2 ustawy poprzez wskazanie w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, jako jednego z zadań programu działań o charakterze edukacyjnym, podczas gdy takie unormowanie pozostaje poza kompetencją zawartą w art.11a ustawy. Podstawowymi celami programu są: zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt, zaś granice realizacji tychże celów określa art. 11a ust. 2, 3, 3a i 5 ustawy. Wyznacza on zamknięty katalog elementów, jakie winny znaleźć się w programie. W ramach dyspozycji tego unormowania nie mieści się określenie działań, które mają służyć zapewnieniu edukacji mieszkańców gminy we wskazanym zakresie,
8. art. 11a ust. 5 ustawy poprzez niewypełnienie w uchwale delegacji ustawowej i niewskazanie w załączniku do ww. uchwały w § 14, w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 31.400,00 zł, przeznaczona na realizację programu.
Formułując powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika do ww. uchwały w zakresie § 3 ust. 2 pkt 4, § 5, § 6 ust. 1, § 6 ust. 2, § 7 ust. 2, § 13, § 14, jako sprzecznej z prawem.
Uzasadniając zarzuty Prokurator wskazał, że w załączniku do uchwały w § 3 ust. 2 pkt 4, doszło do naruszenia celowościowej wykładni art. 11a ustawy poprzez nadanie programowi charakteru ogólnych ram, które wymagają dalszej konkretyzacji; identyfikacja konkretnej organizacji lub podmiotu w oparciu o treść uchwały jest niemożliwa. Ustalenie w programie w sposób skonkretyzowany wykonawców programu, podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w programie ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań.
Doszło także do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy i § 2 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 roku w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt poprzez brak sprecyzowania w załączniku do uchwały w § 5, w jaki sposób będzie odbywać się odławianie bezdomnych zwierząt. Nie wskazano, czy wyłapywanie ma charakter stały, czy okresowy, a także nie wskazano terminu wyłapywania. Uchwała przyjmująca program musi wskazać perspektywę czasową przeprowadzania akcji wyłapywania zwierząt bezdomnych.
Naruszony został art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy w § 7 ust. 2 załącznika do przedmiotowej uchwały, poprzez wskazanie, że odłów bezdomnych zwierząt realizują "organizacje pozarządowe, które posiadają przeszkolone osoby do odławiania zwierząt domowych, a także wyposażone w odpowiedni sprzęt". Brak podania nazw organizacji i zbyt ogólnikowe sformułowania w treści programu naruszają przepisy powołanej ustawy. Ponadto skoro w ustawie jest mowa o "zwierzętach wolno żyjących (dzikich)", rozumie się przez to zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. Tworzenie przez Radę Gminy nowych definicji i pojęć już funkcjonujących w ustawie (§ 6 ust. 1 załącznika do uchwały), przy braku wyraźnego upoważnienia ustawowego w tym zakresie, jest niedopuszczalne.
Podobnie rzecz się ma z regulacją programu zawartą w załączniku do ww. uchwały w § 6 ust. 2 odnoszącą się do opieki nad kotami wolno żyjącymi, poprzez niewskazanie konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie. Uchwała nie wskazuje konkretnie, kto ma się zajmować dokarmianiem kotów, kto będzie odpowiedzialny za zakup karmy, na jakich zasadach będzie odbywało się jej wydawanie, kto ustalał będzie miejsca, w których przebywają koty wolno żyjące oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Wskazane przez Radę Gminy rozwiązania są ogólnikowe, nie pozwalają na realizację przyjętego w tym zakresie programu. W uchwale nie podano nazwy organizacji pozarządowej, która miałaby się zajmować realizacją zadań w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz podejmować ewentualne interwencje w sprawach tych kotów. W uchwale brak jest również innych form sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi.
Do naruszenia art. 11a ust. 2 ustawy doszło również poprzez wskazanie w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, jako jednego z zadań programu, działań o charakterze edukacyjnym prowadzonych we współpracy z organizacjami pozarządowymi, w szkołach oraz wśród mieszkańców gminy na zebraniach wiejskich w zakresie opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania i utrzymywania oraz potrzeby adopcji zwierząt bezdomnych. Powyższe unormowania pozostają poza kompetencją zawartą w art. 11a ustawy.
Ponadto, na podstawie art. 11a ust. 5 ustawy Rada Gminy zobowiązana została nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Prokurator powołując orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. W zaskarżonej uchwale Rada nie wskazała, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją, a więc jakie środki powinny zostać przeznaczone przykładowo na usypianie ślepych miotów, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Nie wskazano, w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 31.400 zł przeznaczona na realizację programu. Zbyt ogólnie przeznaczono sumę 1.400 zł na adopcję bezdomnych zwierząt prowadzoną przez Gminę, a na pozostałe zadania 30.000 zł. Oznacza to, że rozdział tych środków został pozostawiony do uznania organu wykonawczego gminy, a zakres pozostawionej organowi wykonawczemu gminy swobody w zakresie wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków jest nadmierny. Rada pozostawiła bowiem w tym zakresie całkowitą dowolność organowi wykonawczemu. Wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a Rada - nie określając konkretnego sposobu wydatkowania środków - nie wypełniła delegacji ustawowej. Program powinien rozdzielać środki finansowe na poszczególne usługi i materiały objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na umieszczenie bezdomnych zwierząt w schronisku, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, odławianie bezdomnych zwierząt, sterylizację i kastrację zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, utrzymanie bezdomnych zwierząt gospodarskich przez gospodarstwo rolne, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nie zgodził się z tym, że identyfikacja konkretnej organizacji lub podmiotu realizującego program w oparciu o treść uchwały jest niemożliwa. W § 3 ust. 2 pkt 1-3 zostały bowiem wskazane konkretne podmioty, które mają realizować program. Zaskarżony § 3 ust. 2 pkt 4 Programu daje możliwość jego realizacji przez inne organizacje pozarządowe, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, a które podejmą się współpracy z Gminą w przedmiotowym zakresie. Z kolei odławianie bezdomnych zwierząt na terenie Gminy ma charakter stały i uzależnione jest od aktualnych potrzeb, co poniekąd wynika z treści § 5 Programu, który nie ogranicza działań mających na celu wyłapywanie zwierząt do określonych miesięcy w ciągu roku. Został również skonkretyzowany podmiot zajmujący się odławianiem bezdomnych zwierząt z terenu Gminy ( § 7 pkt 1). § 7 ust. 2 daje natomiast możliwość odławiania bezdomnych zwierząt przez inne organizacje pozarządowe dysponujące stosownym potencjałem osobowym i rzeczowym, które podjęłyby się tego zadania.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia § 6 ust. 1 i 2 programu poprzez nieuprawnione rozszerzenie definicji "kotów wolno żyjących" i niewskazanie konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie. Do opieki nad bezdomnymi kotami zastosowanie mają postanowienia całego programu, a § 6 Programu przewiduje szczególne formy wsparcia tego gatunku zwierząt.
Chybiony jest zarzut Prokuratora co do naruszenia art. 11a ust. 2 ustawy, poprzez wskazanie w § 13 załącznika do uchwały, jako jednego z zadań programu działań o charakterze edukacyjnym prowadzonych we współpracy z organizacjami pozarządowymi, w szkołach oraz wśród mieszkańców Gminy na zebraniach wiejskich w zakresie opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, utrzymywania oraz potrzeby adopcji zwierząt bezdomnych. Przepis art. 11a ust. 2 zawiera bowiem sformułowanie "w szczególności", co świadczy o tym, że w przepisie tym nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które powinien regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog tych elementów ma więc charakter otwarty. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 poprzez niewskazanie, w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana kwota przeznaczona na realizację programu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga jest nieuzasadniona.
I. Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, pomimo że jest aktem o zróżnicowanym charakterze normatywnym, zawierającym normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taka kwalifikacja przedmiotowej uchwały znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych poprzez przyjęcie, że w określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga ona erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, a jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z treści art. 11a ust. 2 ustawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1754/18 oraz powołane tam orzecznictwo).
Upoważnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały dotyczącej programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera art. 11a ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl ustępu 2, program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 ustawy program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
II. Skarga obejmuje niektóre zapisy załącznika do uchwały Rady Gminy, gdyż w ocenie skarżącego Prokuratora, doszło do istnego naruszenia upoważnienia określonego w art. 11a ust. 2 ustawy.
Po pierwsze, skarga dotyczy § 3 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały, zgodnie z którym "Realizatorami Programu są organizacje pozarządowe, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, współpracujące z Gminą Krasiczyn". Wobec braku wskazania w przepisie tym konkretnych podmiotów, którym powierza się realizację działań dotyczących zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opiekę nad zwierzętami bezdomnymi, Prokurator upatruje istotne naruszenie art. 11a ust. 2 ustawy.
Pełne brzmienie § 3 załącznika jest następujące:
"1. Koordynatorem Programu jest Wójt Gminy Krasiczyn.
2. Realizatorami Programu są :
1/. Wójt Gminy Krasiczyn przy współpracy z sołtysami wsi,
2/. Agnieszka Narożnowska Usługi Techniczno-Weterynaryjne "ARKA-Vet", ul. Sybiraków 34/1, 37-700 Przemyśl,
3/. Schronisko w Nienadowej,
4/. organizacje pozarządowe, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, współpracujące z Gminą Krasiczyn".
Sąd stwierdza, że wbrew zarzutowi skargi, Rada Gminy w ust. 2 pkt 1-3 wskazała konkretne podmioty realizujące program. Nie ma więc żadnych wątpliwości, że w tym zakresie delegacja ustawowa co do elementów obligatoryjnych programu, została zrealizowana. Natomiast wskazanie w kwestionowanym punkcie 4 jeszcze dodatkowo organizacji pozarządowych, których celem jest ochrona zwierząt, współpracujących z Gminą Krasiczyn, w żaden sposób upoważnienia ustawowego nie narusza. Jest tak dlatego, ponieważ oceniana uchwała jest zaliczona - jako program, także do aktów planowania. Treść programu stanowią zatem także plany i prognozy i właśnie w tych kategoriach należy odczytywać § 3 ust. 2 pkt 4 programu. Utworzenie więc otwartego katalogu organizacji jest elementem planowania, a kolejne podmioty - poza imiennie wskazanymi realizatorami Programu (§ 3 ust. 2 pkt 1 – 3 ) - spełniające określone w punkcie 4 kryteria, mogą jedynie usprawnić i wspomóc realizację Programu, a więc zapewnić wykonanie nałożonego na gminę zadania w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Po drugie, kwestionowany jest zapis § 5 załącznika, gdyż zdaniem Prokuratora Rada Gminy nie określiła, w jaki sposób będzie odbywać się odławianie bezdomnych zwierząt, nie wskazała, czy wyłapywanie ma charakter stały, czy okresowy, a także nie wskazała terminu wyłapywania, co pozostaje w sprzeczności z art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt.
§ 5 załącznika ma brzmienie: "Wszystkie wyłapane bezdomne zwierzęta na terenie Gminy Krasiczyn umieszczane będą w schronisku dla bezdomnych zwierząt w Nienadowej, które prowadzone jest przez Agnieszkę Narożnowską Usługi Techniczno-Weterynaryjne "ARKA-Vet" w Przemyślu".
Przywołane rozporządzenie w § 2 wskazuje, że wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności o treści uchwały. Natomiast § 3 rozporządzenia dotyczy sposobu i terminu informowania o planowanym wyłapywaniu zwierząt. Sąd stwierdza, że przepisy te nie zostały naruszone, gdyż – po pierwsze, zapis § 5 załącznika dotyczy wskazania miejsca, w którym umieszczane będą wyłapane zwierzęta bezdomne i po drugie – skoro w uchwale nie wskazano na okresowy charakter wyłapywania to jest oczywiste, że wyłapywanie ma charakter stały i uzależnione jest od aktualnych potrzeb. Innymi słowy – skoro w § 5 programu nie wprowadzono żadnego ograniczenia czasowego co do umieszczania wyłapanych zwierząt we wskazanym schronisku, to tym samym nie wprowadzono okresowego ich wyłapywania. Zatem o istotnym naruszeniu wymienionych w zarzucie przepisów nie może być mowy.
Po trzecie, zgodnie ze skargą, zapis § 7 ust. 2 narusza art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy przez to, że nie wskazuje konkretnych podmiotów, które realizują odłów bezdomnych zwierząt.
W myśl § 7, odławianiem bezdomnych zwierząt z terenu gminy zajmują się:
1. Agnieszka Narożnowska Usługi Techniczno-Weterynaryjne "ARKA-Vet" ul. Sybiraków 34/1, 37-700 Przemyśl, po uprzednim zgłoszeniu przez upoważnionego pracownika Urzędu Gminy Krasiczyn,
2. Organizacje pozarządowe, które posiadają przeszkolone osoby do odławiania zwierząt domowych a także wyposażone w odpowiedni sprzęt. Odłowione zwierzęta pozostają pod opieką organizacji lub przekazywane są do schroniska o którym mowa w § 2 ust.1 pkt 5.
Wbrew zarzutowi, w ustępie 1. Rada Gminy wskazała konkretny podmiot odławiający bezdomne zwierzęta i zapisem tym precyzyjnie zrealizowała upoważnienie ustawowe. Natomiast w ustępie 2 dodatkowo wskazała na organizacje pozarządowe spełniające szczegółowo określone kryteria, które również będą mogły wykonywać to zadanie. Ponownie wskazać należy, że uchwała (załącznik) ma również cechy planowania oraz prognozowania i właśnie w tych kategoriach należy odczytywać § 7 pkt 2 Programu. Utworzenie otwartego katalogu organizacji jest niewątpliwie elementem planowania, natomiast udział kolejnych podmiotów spełniające określone w punkcie 2 kryteria, może jedynie usprawnić wykonanie nałożonego na gminę zadania w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Po czwarte, zdaniem Prokuratora, doszło do naruszenia art. 4 pkt 21 ustawy poprzez nieuprawnione rozszerzenie definicji "kotów wolno żyjących" zamieszczonej w § 6 ust. 1 załącznika do uchwały.
Zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach wolno żyjących (dzikich)" - rozumie się przez to zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. Natomiast w § 6 ust. 1 zapisano: "Koty wolno żyjące bytują głównie na terenie gminy w nielicznej zabudowie wielorodzinnej i są elementem ekosystemu a obecność ich zapobiega rozprzestrzenianiu się gryzoni (myszy, szczury). Pojedyncze przypadki tych zwierząt pojawiają się również na pozostałym terenie gminy, które chętnie przygarniane są przez mieszkańców, głównie rolników". Sąd stwierdza, że proste zestawienia obu tych przepisów w żadnym wypadku nie wskazuje na rozszerzenie definicji ustawowej. Kwestionowany zapis wskazuje bowiem miejsca, w których bytują koty wolno żyjące. Wobec tego Sąd stwierdza, że skoro ustawa nie normuje tej materii, to wskazane miejsc bytowania "zwierząt wolno żyjących" (kotów) na terenie Gminy Krasiczyn nie stanowi rozszerzenia definicji zawartej w ustawie.
Po piąte, wg skargi doszło do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez niewskazanie w § 6 ust. 2 załącznika konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie.
Stosownie do § 6 ust. 2 załącznika, "sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi polega w szczególności na: 1/. zakazie wyłapywania, wywożenia lub utrudniania bytowania w danym miejscu, 2/. dokarmianiu w miejscu gromadzenia w okresie jesienno-zimowym, 3/. zapewnieniu opieki kotom rannym i chorym w schronisku albo w miejscu świadczenia usług weterynaryjnych, 4/. edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania kotów wolno żyjących".
Wbrew twierdzeniom skargi nie można uznać powyższej regulacji za niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego. Wskazać w tym miejscu wypada na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. II SA/Bd 1364/16, który Sąd podziela, że ocena uchwały rady gminy stanowionej na podstawie upoważnienia ustawowego musi być ograniczona do jej oceny zgodności z prawem i nie może wkraczać w obszar celowości działania gminy, która ma zagwarantowaną konstytucyjnie samodzielność (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Skarżony § 6 ust. 2 zawiera konkretne zakazy i nakazy, które w warunkach tej Gminy są działaniami mającymi na celu realizację zadania. Natomiast brak wskazania w tym przepisie konkretnych podmiotów realizujących to zadanie było zbędne, skoro w § 3 ust. 2 załącznika wskazano realizatorów całego Programu, w tym również realizatorów zadania polegającego na opiece nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianiu. Wobec tego powtarzanie tego samego zapisu w § 6 załącznika było zbyteczne.
Po szóste, Prokurator zarzuca naruszenie art. 11a ust. 2 ustawy poprzez niewskazanie w załączniku do zaskarżonej uchwały, w § 6 pkt 4 podmiotów, którym powierza się realizację działań dotyczących zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opiekę nad zwierzętami bezdomnymi. Sąd stwierdza, że w załączniku do uchwały nie ma takiej jednostki redakcyjnej a ponieważ w uzasadnieniu skargi nie rozwinięto tego zarzutu, dlatego nie jest możliwa jego ocena. Można jedynie powtórzyć, że w § 3 ust. 2 załącznika wskazano realizatorów całego programu.
Po siódme, skarga naruszenie art. 11a ust. 2 ustawy upatruje w tym, że w § 13 załącznika, jako jedno z zadań programu wskazano działania o charakterze edukacyjnym, podczas gdy takie unormowanie pozostaje poza kompetencją zawartą w art. 11a ustawy. Podstawowymi celami programu są: zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt, zaś granice realizacji tychże celów określa art. 11a ust. 2, 3, 3a i 5 ustawy. Wyznacza on zamknięty katalog elementów, jakie winny znaleźć się w programie. W ramach dyspozycji tego unormowania nie mieści się określenie działań, które mają służyć zapewnieniu edukacji mieszkańców gminy we wskazanym zakresie.
Zarzut ten jest chybiony. Otóż wskazać należy, że na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2016 r., poz. 2102), zdanie wstępne art. 11a ust. 2 ustawy uzyskało brzmienie: "program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności" (podkreślenie Sądu). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, wprowadzenie otwartego katalogu elementów będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny, pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych. W uzasadnieniu podano również, że "nadpopulacja" zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności.
Mając to na uwadze Sąd stwierdza, że od dnia 6 stycznia 2017 r. rady gminy uzyskały kompetencję do regulacji w uchwałach dotyczących programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi kwestii związanych z edukacją mieszkańców, jako elementu fakultatywnego uchwały. Zatem § 13 załącznika w brzmieniu: "Gmina Krasiczyn w ramach Programu, przy współpracy z organizacjami pozarządowymi prowadzić będzie działania edukacyjne w szkołach oraz wśród mieszkańców gminy na zebraniach wiejskich w zakresie opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania i utrzymywania oraz potrzeby adopcji zwierząt bezdomnych", nie narusza upoważnienia ustawowego. Niezależnie od tego Sąd stwierdza, że regulacja ta jest dostatecznie precyzyjna, skoro wskazuje miejsca, w których edukacja będzie prowadzona. Natomiast podmioty realizujące to fakultatywne zadanie zostały wskazane w § 3 ust. 2 załącznika.
Po ósme, Prokurator zarzuca naruszanie art. 11a ust. 5 ustawy poprzez niewypełnienie w uchwale delegacji ustawowej i niewskazanie w załączniku, w § 14, w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 31.400,00 zł, przeznaczona na realizację programu. Uzasadnienie tego zarzutu jest obszerne i bazuje na ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.
Sądowi znane są poglądy orzecznictwa w tym zakresie, które oddaje m.in. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. II OSK 366/20. W wyroku tym NSA stwierdził, że określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu.
W ocenianym zapisie zawartym w § 14 załącznika, Rada Gminy przyjęła: "Program będzie realizowany ze środków finansowych budżetu Gminy Krasiczyn. W 2022 roku gmina zapewniła w budżecie kwotę 31.400,00 zł, z tego adopcja bezdomnych zwierząt prowadzona przez Gminę Krasiczyn: 1.400,00 zł, pozostałe zadania: 30.000,00 zł".
Wydzielenie z ogólnej puli środków przeznaczonych na realizację programu kwoty 1.400 zł na adopcję zwierząt bezdomnych oraz przeznaczenie pozostałej kwoty na realizację pozostałych zadań, jest de facto podziałem środków, aczkolwiek nie do końca odpowiadającym poglądom orzecznictwa wypracowanym na kanwie art. 11a ust. 5 ustawy. Niemniej jednak w rozpatrywanym przypadku dalszy, bardziej szczegółowy podział środków zabezpieczonych na realizację pozostałych zadań, byłby zdaniem Sądu niecelowy, co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, kwota 30.000 zł, jest niewielka, jeśli się weźmie pod uwagę zakres zadań realizowanych w ramach programu (opłaty za usługi weterynaryjne, opłaty za schronisko, za odławianie zwierząt, dokarmianie kotów czy wydatki na edukację). Zatem podział środków pomiędzy te zadania, które – co należy podkreślić – nie są możliwe pod względem ilościowym do precyzyjnego określenia i zaplanowania mógłby doprowadzić do sytuacji, w której niektóre z objętych programem zadań, na przestrzeni całego roku nie byłyby realizowane. Po drugie, widmo inflacji i rzeczywista inflacja, jaka na przestrzeni 2022 roku wystąpiła, w przypadku bardziej szczegółowego podziału środków, mogłaby uniemożliwić wykonanie części zadań objętych programem, względnie wymuszać wielokrotne zmiany uchwały w zakresie postanowień zawartych w § 14 załącznika. Takie natomiast działanie byłoby oczywiście nieracjonalne. Wobec tego Sąd stwierdza, że w opisanych warunkach oraz mając również na uwadze występujące na przestrzeni 2022 roku ograniczenia wynikające z pandemii COVID -19, zasadnym było pozostawienie realizatorowi Programu, którym jest przede wszystkim Wójt, kwoty 30.000 zł z przeznaczeniem na wykonanie pozostałych zadań (za wyjątkiem kwoty zabezpieczonej na adopcję zwierząt bezdomnych). Nie może być bowiem tak, że szczegółowość zapisów uchwały co do wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań uniemożliwiła realizację celów ustawowych, a do tego mogłoby dojść w sytuacji nadmiernego uszczegółowienia tych zapisów. Zatem na tle niniejszej sprawy i kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań uznać należało, że spełniono wymóg ustawowej określoności.
Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżone przez Prokuratora przepisy załącznika do uchwały nie naruszają w istotnym stopniu upoważnienia ustawowego określonego w art. 11a ust. 2 ustawy.
Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.