II SA/RZ 1440/22

II SA/Rz 1440/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Ewa Partyka
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przemyślu na uchwałę Rady Gminy w Medyce z dnia 25 marca 2022 r. nr LXI/359/2022 w przedmiocie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Medyka" w 2022 r. - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 1440/22
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Przemyślu jest uchwała nr LXI/359/2022 Rady Gminy w Medyce z dnia 25 marca 2022 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Medyka w 2022 roku (Dz. Urz. Woj. Podk. z 2022r., poz. 1835) w części dotyczącej załącznika nr 1 do ww. uchwały w zakresie § 2 ust. 2, § 3, § 6 pkt 4.
Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 572 ze zm.):
- poprzez niewskazanie w załączniku do zaskarżonej uchwały w § 2 ust. 2 konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie,
- poprzez wskazanie w § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały jako jednego z zadań programu działań o charakterze edukacyjnym, podczas gdy takie unormowanie pozostaje poza kompetencją zawartą w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Podstawowymi celami programu są: zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt, zaś granice realizacji tychże celów określa art. 11a ust. 2, 3, 3a i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Wyznacza on zamknięty katalog elementów jakie winny znaleźć się w programie. W ramach dyspozycji tego unormowania nie mieści się określenie działań, które mają służyć zapewnieniu edukacji mieszkańców gminy we wskazanym zakresie,
- poprzez nie wskazanie w załączniku do zaskarżonej uchwały w § 6 pkt 4 podmiotów, którym powierza się realizację działań dotyczących zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opiekę nad zwierzętami bezdomnymi.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika nr 1 do ww. uchwały w zakresie § 2 ust. 2, § 3, § 6 pkt 4, jako sprzecznej z prawem, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że z istotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia w § 2 ust. 2, poprzez niewskazanie konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie. Prokurator zarzucił, że nie wskazano, w jaki sposób odbywać się będzie zakup karmy dla kotów wolnożyjących, istotnym również jest brak wskazania miejsca (miejsc) w jakich dokarmianie tych zwierząt miałoby się odbywać, a także częstotliwości dokarmiania. Zatem regulacja § 2 ust. 2 załącznika od uchwały w istocie charakteryzuje się zbytnim poziomem ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem, w jakich miejscach miałoby odbywać się dokarmianie kotów wolno żyjących, nie ustalono przy tym częstotliwości dokarmiania kotów – terminów, czy też cykliczności dostarczania pożywienia w wyznaczone miejsca, nie wyznaczono również zasad zakupu karmy. Treść programu opieki nad zwierzętami powinna być, jasna, precyzyjna i konkretna. Zdaniem Prokuratora zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, stanowi istotne naruszenie prawa w postaci art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu załącznika do uchwały.
Prokurator ocenił, że do istotnego naruszenie prawa, a to art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt doszło również poprzez wskazanie w § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały jako jednego z zadań programu działań o charakterze edukacyjnym, m.in. poprzez zachęcanie nauczycieli w szkołach z terenu gminy Medyka do włączenia do treści programowych związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz ich prawidłową opieką, jak i też prowadzenie działań edukacyjnych wśród mieszkańców gminy w zakresie opieki nad zwierzętami i humanitarnego traktowania zwierząt. Prokurator argumentował, że powyższe unormowania pozostają poza kompetencją zawartą w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Podstawowymi celami programu są: zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie [pic]bezdomności zwierząt. Z kolei granice realizacji tychże celów określa art. 1a ust. 2. 3, 3a i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Wyznacza on zamknięty katalog elementów, jakie winny znaleźć się w programie. W ramach dyspozycji tego unormowania nie mieści się określenie działań, które mają służyć zapewnieniu edukacji mieszkańców gminy we wskazanym zakresie.
Dokonując analizy zaskarżonej uchwały Prokurator zarzucił, że w § 6 pkt 4 załącznika do uchwały nie wskazano podmiotów, którym powierza się realizację działań dotyczących zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opiekę nad zwierzętami bezdomnymi. Rada Gmina w tym punkcie wskazała jedynie na organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony praw zwierząt, poprzez podpisanie stosownych porozumień o współpracy wzajemnej. Wobec braku podania nazw tych organizacji dochodzi do naruszenia celowościowej wykładni art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, poprzez nadanie programowi charakteru ogólnych ram, które wymagają dalszej konkretyzacji w przyszłości. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania oraz nie wskaże się konkretnych środków finansowych i sposobu ich wydatkowania na poszczególne zadnia wskazane w programie. Nie realizuje wykonawczego charakteru programu tym bardziej nieokreślenie w programie konkretnego podmiotu, któremu powierzono realizację konkretnych, wyszczególnionych zadań, objętych programem. Ustalenie w programie w sposób skonkretyzowany wykonawców programu, podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w programie, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy. Ponadto spełnia wymóg powszechnej dostępności programu i walor informacyjny dla adresatów uchwały, tj. mieszkańców danej gminy, którzy mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Niewskazanie czy nieprecyzyjne określenie konkretnych podmiotów realizujących program pozbawia wydany akt prawa miejscowego charakteru wykonawczego i konkretnego, a konsekwencji uniemożliwia w praktyce skuteczną realizację zadań ustawowych, znajdujących konkretyzację w programie. Prokurator podniósł, że organizacja pozarządowa bez skonkretyzowania o jaki podmiot chodzi, nie pozwala na zweryfikowanie czy odpowiada on wymaganiom stawianym schronisku dla zwierząt. Ponadto zgodzić się należy, że konkretne określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Medyce wniosła o jej oddalenie.
W ocenie Gminy Medyka skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ stanął na stanowisku, że przepisy uchwały odnośnie opieki nad kotami wolno żyjącymi są czytelne i precyzyjne oraz wypełniają delegację ustawową. Ponadto Powiatowy Lekarz Weterynarii w Przemyślu w piśmie z dnia 10 lutego 2022r. wydał pozytywną opinię nt. "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Medyka w 2022 roku". Wojewoda Podkarpacki również nie miał zastrzeżeń co do uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Zatem podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, których Sąd po rozpoznaniu skargi Prokuratora nie stwierdził względem zaskarżonej uchwały.
Zaskarżona uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego i została podjęta na podstawie upoważnienia, zawartego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.
Zgodnie z art. 11a ust. 2 ww. ustawy, program obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Zgodnie z art. 11a ust. 3 i 3a, program może również obejmować plan znakowania zwierząt w gminie oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.
Stosownie do art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
Ponadto art. 11a ust. 5 ww. ustawy wymaga, aby program zawierał wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
Po dokonaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że odpowiada ona prawem. W szczególności reguluje sposób realizacji zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 pkt 1-8. Określa również w § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały wysokość środków finansowych na realizację programu oraz przedstawia sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. W § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały przyporządkowano konkretne kwoty do konkretnych celów programu. Zatem przepis dotyczący sposobu finansowania programu spełnia wymogi, wynikające z art. 11a ust. 5 ww. ustawy, na tle wykładni tego przepisu, przyjętej w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak: wyroki NSA z 29 sierpnia 2020 r., II OSK 997/20; z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, dost. baza CBOSA).
Nie zasadne okazały się zarzuty Prokuratora, dotyczące niezgodności z prawem poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały. Sąd nie podzielił zarzutów Prokuratora względem § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem, opieka nad wolno żyjącymi kotami odbywać się będzie poprzez ustalenie miejsca, w którym przebywają koty wolno żyjące, zapewnienie karmy, wody oraz zapewnienie schronienia w szczególności w okresie zimowym. Karmę dostarczać będzie Urząd Gminy w Medyce poprzez osoby wyznaczone przez Wójta Gminy Medyka. Prokurator zarzucał, że w przepisie tym nie wskazano konkretnych działań w celu realizacji zadań polegających na opiece nad kotami oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie. Nie określono miejsca dokarmiania zwierząt, częstotliwości dokarmiania, czy też sposobu zakupu karmy. Sąd ocenił te zarzuty jako bezzasadne.
Należy wskazać, że ww. przepis § 2 ust. 2 określa podmiot odpowiedzialny za zadanie opieki nad wolno żyjącymi kotami w postaci osób wyznaczonych przez Wójta Gminy. Zostały również określone konkretne formy opieki (tj. ustalenie miejsca przebywania zwierząt, zapewnienie karmy, wody i schronienia w szczególności w okresie zimowym). Należy natomiast uwzględnić, że opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ma charakter o tyle specyficzny, że nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje tego jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z 18 marca 2021 r., II SA/Kr 92/21, LEX nr 3209333). Nie jest przy tym niezbędne wskazanie konkretnych sposobów, częstotliwości czy miejsc dokarmiania wolnożyjących kotów, albowiem wkraczałoby to w obszar celowości, nie pokrywając się z sądowym kryterium zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 września 2017 r., II SA/Go 700/17, CBOSA).
Sąd nie podzielił również zarzutu względem § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, który zawiera postanowienia, dotyczące potrzeby edukacji mieszkańców Gminy w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt. Zdaniem Prokuratora takie unormowanie pozostaje poza kompetencją zawartą w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, który to przepis wyznacza zamknięty katalog elementów, jakie winny znaleźć się w programie. Sąd nie podziela takiego stanowiska Prokuratora. Należy bowiem wskazać, że ustawodawca w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, określając obligatoryjne elementy programy posłużył się sformułowaniem "w szczególności". Tym samym ustawodawca wprowadził katalog otwarty elementów składających się na treść programu. Oznacza to, że elementy wskazane w pkt 1-8 ww. przepisu mają charakter obligatoryjny i stanowią niezbędne obszary, co do uregulowania których lokalny prawodawca jest zobowiązany. Natomiast pozostałe elementy, wprowadzone do programu a niewymienione w analizowanym przepisie mają charakter fakultatywny. Zatem uregulowanie dodatkowych kwestii, ponad to, co przewiduje art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., nie stanowi naruszenia prawa, jeżeli mieści się w ramach celu, jakim jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi. Należy uwzględnić, że w § 3 Programu Rada Gminy przewidziała działalność edukacyjną mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt poprzez:
1) zachęcanie nauczycieli w szkołach z terenu Gminy Medyka do włączenia do treści programowych związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz ich prawidłową opieką,
2) prowadzenie działań edukacyjnych wśród mieszkańców gminy w zakresie opieki nad zwierzętami i humanitarnego traktowania zwierząt.
Z całą pewnością tego rodzaju działania wpisują się w realizację celów dotyczących opieki nad zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych w wyrokach: WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., II SA/Gd 681/18, NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, WSA w Bydgoszczy z 17 września 2019 r., II SA/Bd 628/19, WSA w Poznaniu z 23 października 2019 r., IV SA/Po 646/19 i z 4 grudnia 2019 r., IV SA/Po 673/19, LEX nr 2761313 i WSA w Warszawie z 12 marca 2020 r., IV SA/Wa 2602/19, dost. baza CBOSA.
Prokurator zarzucał również istotne naruszenie prawa w § 6 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, że do realizacji Programu ograniczenia bezdomności zwierząt domowych gmina może udzielać organizacjom społecznym, pomocy w różnych formach, a w szczególności z organizacjami pozarządowymi działającymi na rzecz ochrony praw zwierząt, poprzez podpisanie stosownych porozumień o współpracy wzajemnej. Prokurator zarzucał, że nie wskazano podmiotów, którym powierza się realizację działań dotyczących zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opiekę nad zwierzętami bezdomnymi. Zdaniem Prokuratora, wobec braku podana nazw tych organizacji dochodzi do naruszenia celowościowej wykładni art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Sąd powyższego stanowiska nie podziela, bowiem dla oceny legalnościowej zaskarżonej uchwały kluczowe znaczenie ma fakt, że Rada Gminy określiła w sposób precyzyjny podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych obligatoryjnych zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 ustawy o ochronie zwierząt. W zaskarżonej uchwale wskazano kolejno w § 2 i w § 4 jaki podmiot (z określeniem nazwy i adresu) będzie zapewniał opiekę bezdomnym zwierzętom w schronisku, kto będzie zajmował się opieką nad kotami wolnożyjącymi, kto będzie zajmował się odławianiem bezdomnych zwierząt, sterylizacją lub kastracją odłowionych zwierząt, usypianiem ślepych miotów, zapewnianiem miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych. Wskazano także w jakich sposób odbywać się będzie poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W uchwale wskazano również realizatora programu. Określono więc w sposób precyzyjny realizatorów wszystkich obligatoryjnych zadań, wymienionych w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 ustawy o ochronie zwierząt. Z tego powodu nie zachodzą podstawy do uznania, że zaskarżona uchwała narusza prawo w zakresie dotyczącym określenia podmiotów realizujących zadania Programu. Odnośnie § 6 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały Sąd ocenił, że przepis ten, o możliwości podpisywania stosownych porozumień o współpracy wzajemnej z organizacjami pozarządowymi, nie narusza prawa. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 571), organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 [w tym ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego], we współpracy z organizacjami pozarządowymi, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów.
Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.