II SA/Rz 1439/24

II SA/Rz 1439/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący/
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 §1 pkt.1 lit c, art. 200, art. 205 §1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 52, art. 3 pkt 11,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 16 września 2024 r. nr OA.7721.18.23.2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 16 września 2024 r. nr OA.7721.18.23.2024 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania gminy [...] (dalej: Skarżąca), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB lub organ I instancji) z 29 lipca 2024 r. nr [...] nakazującej Skarżącej, jako inwestorowi, dokonać rozbiórki, samowolnie wybudowanej drogi, zlokalizowanej na działkach nr [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Z treści zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadził w dniu 28 marca 2023 r. czynności kontrolne, podczas których ustalił, że w miejscowości [...] istnieje droga o nawierzchni asfaltowej, wykonana od budynku mieszkalnego oznaczonego numerem porządkowym [...], biegnąca wzdłuż cieku wodnego do przepustu wykonanego na cieku, o długości około 71.90 m i szerokości od 2,50 m do 2,60 m, wykonana częściowo na działkach nr [...], które stanowią własność B. F., K. G. i R. W.. Nawierzchnia asfaltowa na ww. działkach została wykonana przez Gminę [...] w latach 2008 - 2013 "w dobrej wierze, na wniosek mieszkańców, w oparciu o zajeżdżony w terenie ślad drogowy" z założeniem, że ślad ten mieści się w istniejącym pasie drogowym na działce gminnej nr [...] w [...]. Gmina nie dysponuje dokumentacją zezwalającą na wykonanie asfaltu na w/w działkach.
PINB w oparciu o mapy pozyskane ze strony geoportal powiatu [...] stwierdził, że droga biegnie przez działki nr [...] stanowiące własność prywatną, obok działki stanowiącej własność Gminy tj. działki nr [...] będącej działką drogową.
Z uwagi na wykonanie przedmiotowej drogi bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ I instancji wdrożył tryb legalizacyjny z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm. – dalej: P.b.).
Postanowieniem z 28 sierpnia 2023 r. nr [...], organ I instancji, wstrzymał budowę drogi na działkach nr [...] położonych w [...], gmina [...], której inwestorem jest Gmina [...] i poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego oraz zasadach jej obliczania.
27 września 2023 r. Gmina wniosła wniosek o zalegalizowanie ww. drogi.
Postanowieniem z 17 października 2023 r. nr [...], zobowiązał Gminę jako inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 29 lutego 2024r. dokumentów, w tym:
- projektu technicznego obiektu,
- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania ww. nieruchomościami,
- dodatkowych egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami. Termin ten przedłużono do 30 czerwca 2024 r.
Pomimo upływu wyznaczonego terminu, inwestor nie przedłożył ww. dokumentów, wobec czego PINB opisaną na wstępie decyzją z 29 lipca 2024 r. nakazał Gminie [...] - jako inwestorowi dokonać rozbiórkę przedmiotowej drogi, ponieważ została wybudowana samowolnie, bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych.
W odwołaniu od ww. decyzji Inwestor zarzucił, że decyzja została wydana bez jednoznacznego określenia czasu, w jakim należy dokonać rozbiórki drogi. Podniósł, że biorąc pod uwagę lokalizację działek nr [...] w [...], na których została zrealizowana droga oraz fakt, że jest ona wykorzystywana przez mieszkańców [...], w tym również właścicieli ww. działek, nie jest możliwe jednoczesne wykonanie rozbiórki bez zapewnienia i urządzenia alternatywnego dojazdu. Gmina wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem w rozstrzygnięciu czasu do wykonania koniecznych czynności związanych z przygotowaniem i wykonaniem nowego dojazdu oraz rozbiórki przedmiotowej drogi.
Opisaną na wstępie decyzją z 16 września 2024 r. PWINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: K.p.a.), utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że prowadzone postępowanie dotyczy drogi, która w rozumieniu przepisów zawartych w art. 3 pkt 1 P.b. jest obiektem budowlanym, a zatem nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Za bezsporny uznał fakt, że na budowę ww. obiektu budowlanego nie uzyskano, wymaganego art. 28 ust. 1 P.b. pozwolenia na budowę, a więc realizacja przedmiotowej drogi nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Za właściwe uznał zatem wdrożenie trybu postępowania przewidzianego w art. 48 P.b., który ma zastosowanie do obiektów budowlanych, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, umożliwiając tym samym właścicielowi zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej.
PWINB wskazał, że zgodnie z art. 49e P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, wycofania wniosku o legalizację, nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych, niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie, kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Organ podniósł, że regulacja zawarta w ww. przepisie P.b. ma charakter związany, bowiem orzekający w sprawie organ w przypadku zaistnienia zdarzenia wskazanego w hipotezie tego przepisu, to jest niespełnienia obowiązków, o których mowa w art. 49e wskazanej ustawy, nie ma możliwości innego rozstrzygnięcia niż nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Skoro inwestor nie wykonał obowiązku określonego w postanowieniu PINB z 17 października 2023 r. i nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych, organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej drogi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:
- przepisów prawa materialnego tj. art. 52 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie, przejawiające się w wyborze adresata decyzji o rozbiórce - Skarżącej (gminy), w sytuacji, gdy Skarżąca nie była i nie jest właścicielem nieruchomości;
- przepisów prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 6 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z przepisami prawa zarówno materialnego jak i procesowego;
- art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;
- art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów Państwa;
- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów;
- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na jakich dowodach organ oparł postanowienie.
Gmina podkreśliła, że wskazanie jej jako adresata nakazu rozbiórki przedmiotowej drogi było błędne gdyż, mimo że była ona inwestorem tego obiektu budowlanego, na wniosek mieszkańców gminy, to nie jest właścicielem gruntów, na których posadowiona została droga i nie dysponuje tytułem prawnym umożliwiającym wykonanie czynności nakazanych w treści decyzji. Wskazała, że obecnie jako właściciele drogi w ewidencji widnieją jedynie: B. F., K. G. i R. W. Zaznaczyła, że w czasie toczącego się postępowania wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowych nieruchomości w części, na których przebiega droga, a zatem do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia zasadnym byłoby zawieszenie przedmiotowego postępowania, gdyż ma ono znaczenie prejudycjalne w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego z dnia 16 września 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z 29 lipca 2024 r. nakazującą Skarżącej, jako inwestorowi, dokonać rozbiórki, samowolnie wybudowanej drogi, zlokalizowanej na działkach nr [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...].
W skardze na przedmiotową decyzję Skarżąca podkreśliła, odwołując się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych, że wydanie przedmiotowej decyzji w stosunku do inwestora było nieprawidłowe, gdyż inwestor (Skarżąca) nie dysponuje tytułem do nieruchomości lub obiektu, który to tytuł upoważniałby go do wykonania czynności nakazanych w treści decyzji. Skarżąca podkreśliła, że tytuł do nieruchomości mają jedynie B. F., K. G. i R. W., wobec czego nakazanie Skarżącej, aby to właśnie ona dokonała rozbiórki jest niezasadne, niewykonalne i nie ma podstaw prawnych.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skargi zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż z uzasadnienia decyzji nie wynika jakimi kryteriami kierował się organ nadzoru budowlanego, wydając decyzję w stosunku do gminy, będącej niewątpliwie inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej, jednakże jednocześnie podmiotem pozbawionym prawa do dysponowania gruntem, który w całości należy do osób prywatnych. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem aby organ nadzoru budowlanego – wobec świadomości, że inwestor nie jest właścicielem nieruchomości, wymienionych w treści decyzji – badał i oceniał kwestię możliwości wykonania decyzji przez inwestora. Nie sposób zatem stwierdzić jakie okoliczności, zdaniem organu, przemawiały za stwierdzeniem, że mimo iż Skarżąca nie jest właścicielem terenu to ma możliwość wykonania obowiązku wynikającego z decyzji.
Zgodnie z art. 52 ust 1 Pb. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis art. 52 P.b. należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu tj. aby nakaz został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Prawidłowość wyboru adresata decyzji powinna być zatem oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Zasadą jest, że nakazy i zakazy nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Za ugruntowany uznać należy pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 51 ustawy, jest inwestor, chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne, np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób. Dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego, a w dalszej kolejności na kolejne podmioty (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2024 r. II SA/Gd 602/24, wyroki NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3190/18 oraz z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 273/20).
W orzecznictwie podkreśla się również, że to organ nadzoru budowlanego decyduje, w okolicznościach konkretnej sprawy, czy zobowiązanym do nakazu rozbiórki ma być inwestor, czy ewentualnie właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego. Należy jednak podkreślić, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego sprawy (wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2023 r. II SA/Łd 953/22).
Ponieważ prawidłowość rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego jest ściśle związana z wykazanymi w przeprowadzonym postępowaniu konkretnymi okolicznościami stanu faktycznego danej sprawy, to zdaniem Sądu okoliczności te muszą wynikać z uzasadnienia decyzji, bądź przynajmniej z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. W przeciwnym razie decyzja nie poddaje się kontroli. Nie można bowiem stwierdzić jakimi kryteriami kierował się organ, z jakich względów wywiódł i w jaki sposób ocenił, możliwość wykonania zaskarżonej decyzji przez jej adresata.
W sprawie bezspornym jest, że Gmina [...] nie jest właścicielem działek, na których urządzona została droga, stanowiąca samowolę budowlaną, podlegającą rozbiórce. Gmina twierdzi również, że nie dysponuje innym prawem do przedmiotowego terenu, a jedynie wniosła do sądu powszechnego wniosek o stwierdzenie zasiedzenia tych części wymienionych wyżej nieruchomości, na których przebiega droga.
W toku ponownie prowadzonego postępowania zadaniem organu będzie rozważenie, czy okoliczność ta ma znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Sam bowiem brak tytułu własności nie wyklucza możliwości wykonania rozbiórki przez Inwestora, a jedynie wymaga wykazania, że inwestor dysponuje innym tytułem prawnym do przedmiotowego gruntu. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika jednak aby organ w ogóle analizował możliwość wykonania przedmiotowej decyzji przez inwestora, a z akt postępowania nie wynika aby gmina dysponowała innym tytułem do wykonania robót rozbiórkowych na terenach, których właścicielem nie jest. Ponieważ okoliczności takie, nie wynikają z akt przedmiotowego postępowania, postępowanie to wymaga uzupełnienia. Nie jest bowiem możliwe oddalenie zarzutów Skarżącej, w sytuacji gdy okoliczności przemawiające za możliwością wykonania zaskarżonej decyzji przez zobowiązanego nie wynikają z materiałów zgormadzonych w aktach sprawy. Sąd nie może bowiem czynić własnych ustaleń w sprawie.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy oceni i wykaże, że wykonanie przedmiotowej decyzji w stanie faktycznym sprawy nie jest niemożliwe.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06 - Lex nr 339391; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07 - Lex nr 468723, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1468/10; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 51/11 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - art. 3 pkt 11 P.b. - uznaje również tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wybór adresata decyzji z art. 52 P.b., uzależniony jest od możliwości realizacji przez dany podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc od kwestii możliwości wykonania decyzji w okolicznościach danej sprawy, która nie została wyjaśniona w przedmiotowej sprawie.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy ustali czy Skarżącej przysługuje prawo do dysponowania przedmiotowym gruntem, wynikające chociażby z istniejącego stosunku zobowiązaniowego. Wobec braku stosownych danych w aktach sprawy, nie jest możliwa kontrola zaskarżonej decyzji w tym zakresie.
Wobec powyższego, uznając że zarzut naruszenia art. 7 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. zasługuje nieuwzględnienie, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §1 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują uiszczony wpis od skargi.