II SA/Rz 1439/21

II SA/Rz 1439/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
III OSK 1213/22 - Wyrok NSA z 2024-02-27
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 170 ust. 3, art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1, art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 170 ust. 1 i 3, art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2021 poz 422
art. 276 ust. 1 i 2, art. 170 ust. 1, art. 184. art. 229 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak sprawy: [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2021 r. znak sprawy: [...] w części orzekającej o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. W. (dalej: "skarżący") jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] wydana w sprawie przedstawienia propozycji pełnienia służby ustalającej warunki pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w zakresie w jakim orzeka o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby.
W podstawie prawnej powyższej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: "k.p.a.") w związku z art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm. – dalej: "p.w.KAS.").
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji J. W. został zatrudniony w administracji celnej dnia [...] grudnia 1994 r. Na dzień 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] - Urząd Celny w [...] – Oddział Celny w [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu [...].
Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 422 ze zm. – zwana dalej "u.KAS."), reformująca administrację skarbową. Z tym dniem pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), albo funkcjonariuszami służby celno-skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Do dnia 31 maja 2017 r. dyrektor izby administracji skarbowej miał złożyć odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przypadku nie otrzymania propozycji pracy lub służby do wyżej wskazanej daty stosunki pracy osób zatrudnionych oraz pełniących służbę w jednostkach KAS wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r. Skarżącemu J. W. do dnia 31 maja 2017 r. nie została przedstawiona propozycja pełnienia służby/zatrudnienia.
Pozwem z dnia [...] września 2017 r. wniesionym do Sądu Rejonowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych J. W. wniósł o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od dnia 1 września 2017 r.
Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] Wydział Pracy stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.
Natomiast Sąd Okręgowy w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt [...] oddalił zażalenie pozwanej Izby Administracji Skarbowej w [...], uznając że sąd pracy nie jest właściwy do rozpoznania sprawy. Stosunek służbowy jest stosunkiem administracyjnym, a decyzje o nawiązaniu, rozwiązaniu i wygaśnięciu tego stosunku są decyzjami administracyjnymi wydanymi w wyniku postępowania administracyjnego. Sąd wyjaśnił, że powód nie otrzymał propozycji, o której mowa w art 165 ust. 7 p.w.KAS., co skutkowało wygaśnięciem jego stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (pomimo, że w sprawie nie została wydana indywidualna, formalna decyzja o zwolnieniu powoda ze służby). Konsekwencją powyższego było uznanie, że wygaśnięcie stosunku służbowego powoda należy traktować jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS.). W myśl art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, która weszła w życie 1 marca 2017 r., w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.
W dalszej kolejności Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania.
Wyrokiem z dnia 13 maja 2019 r. sygn. II SA/Wa 1829/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe postanowienie stwierdzając zasadność rozpoznania pisma J. W. z [...] września 2017 r. zgodnie z właściwością.
Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Dyrektor IAS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby J. W. w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego.
Po rozpatrzeniu zażalenia Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wyjaśnił, że analiza przepisów wskazuje, że w sprawach, w których nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące Krajowej Administracji Skarbowej, tryb administracyjny nie ma zastosowania. Dlatego też nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a. zmierzające do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Wa 171/20, uchylił powyższe postanowienie oraz utrzymane w nim w mocy postanowienie DIAS w [...]. Wyrok stał się prawomocny.
W toku ponownie prowadzonego postępowania DIAS na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS., decyzją administracyjną z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] przedstawił J. W. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W propozycji wskazano, że wyżej wymienione warunki służby będą obowiązywać od dnia 10 maja 2021 r.
Po otrzymaniu w/w propozycji w dniu 21 marca 2021 r. J. W. złożył oświadczenie o przyjęciu przedstawionej mu propozycji. Natomiast pismem z dnia 31 marca 2021 r. zwrócił się do DIAS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił brak przesłanek do obniżenia uposażenia zasadniczego w porównaniu do wysokości kwoty brutto uposażenia zasadniczego, które otrzymywał w służbie w 2017 roku. Zarzucił, że przedstawiona propozycja nie spełnia warunków określonych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS., gdyż nie uwzględnia jego dotychczasowego przebiegu służby, kwalifikacji oraz miejsca zamieszkania. Zwrócił się także o skorygowanie daty obowiązywania nowych warunków pełnienia służby. Jego zdaniem właściwą datą zawartą w propozycji w zakresie obowiązywania nowych warunków służby winna być data 1 września 2017 r. Stąd zawnioskował o zmianę daty przez określenie nowych warunków służby po ich przyjęciu od 1 września 2017 r. Przedstawiona propozycja nie odnosi się do okresu pozostawania poza służbą, tj.; od 1 września 2017 r. do dnia 9 maja 2021 r. W jego ocenie, zgodnie z art. 169 ust. 1 i 2 p.w.KAS. powinien zachować ciągłość służby.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. DIAS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na skutek złożonego przez J. W. pozwu z [...] września 2017 r. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby. W wyniku tego postępowania dnia [...] marca 2021 r. otrzymał on, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS., propozycję pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...].
Organ wyjaśnił, że orzecznictwo w zakresie spraw odnoszących się do prawidłowego interpretowania przepisów tej ustawy podkreśla właściwe zastosowanie art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 p.w.KAS., pozostawiając organom swobodę w zakresie formy kontynuacji lub nie danego stosunku prawnego. W przedmiotowej sprawie w odniesieniu do J. W. nie została wydana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego w związku z nieprzedłożeniem mu propozycji do dnia 31 maja 2017 r. Oznacza to, że terminy oznaczone w art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 p.w.KAS. w tym przypadku nie biegły.
W przypadku, gdy organ, po analizie przebiegu służby funkcjonariusza w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby, zrewiduje swoje dotychczasowe stanowisko i uzna, że wobec funkcjonariusza nie zaszły przesłanki uzasadniające nieprzedstawienie mu propozycji, może przedstawić funkcjonariuszowi zarówno propozycję służby, jak również pracy, jeśli jest to dodatkowo uzasadnione potrzebami urzędu.
W przedmiotowej sprawie organ podjął decyzję o przedstawieniu propozycji pełnienia służby. Jako datę obowiązywania tej propozycji możliwe było jedynie wskazanie daty przyszłej następującej po dniu faktycznego złożenia propozycji, gdyż propozycja ta wywiera skutki na przyszłość, po dniu jej złożenia, zaś dopiero w momencie przyjęcia przez daną osobę wchodzi w pełni w życie, określając warunki pełnienia służby przez daną osobę.
Odnosząc się natomiast do podniesionej kwestii ciągłości służby od 1 września 2017 r. do dnia 31 marca 2021 r. organ zauważył, że propozycja ta nie reguluje okresu sprzed przyjęcia nowych warunków służby w szczególności okresu od dnia 1 września 2017 r. do dnia rozpoczęcia obowiązywania nowej obecnie propozycji. Złożona propozycja jest rodzajem odnowienia przez zgodne oświadczenie woli stosunku prawnego z określoną datą na przyszłość. Jest to swoistego rodzaju alternatywa dla decyzji potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Przedstawiona propozycja nie przywraca danej osoby do służby ze skutkiem wstecznym od 1 września 2017 r., ani też nie może wywierać skutku w postaci ciągłości stosunku służbowego. Powołany we wniosku przepis art. 169 ust. 2 p.w.KAS., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do sytuacji, w których propozycje służby były składane do dnia 31 maja 2017 r. Przepisy wspomnianej ustawy nie przewidują żadnej daty granicznej co do rozpoczęcia obowiązywania nowych, zaproponowanych w jej trybie warunków służby. Inaczej jest w przypadku określenia daty wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu nieotrzymania lub nieprzyjęcia propozycji. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy może to nastąpić najpóźniej z dniem 31 sierpnia 2017 r. Organ stwierdził, że gdyby J. W. nie przyjął przedstawionej mu w dniu [...] marca 2021 r. propozycji to należałoby uznać, że jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Informacja o tym została zawarta w propozycji.
DIAS podkreślił, że nie podlega wątpliwości, że strona od dnia 1 września 2017 r. do 31 marca 2021 r. faktycznie pozostawała poza służbą. Przywrócenie do służby nie może nastąpić z datą wsteczną. Z tej przyczyny w sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie art. 184 u.KAS. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu okres pozostawania poza służbą wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia świadczenia należne funkcjonariuszowi. Oznacza to, że ww. okres pozostawania poza służbą J. W. uznaje się za okres równoważny ze służbą, od którego zależą uprawnienia i świadczenie należne funkcjonariuszowi.
Odpowiadając na zarzut, że propozycja z dnia [...] marca 2021 r. nie stanowi decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie organ wskazując na przebieg postępowania wyjaśnił, że na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS., stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i realizuje żądanie zawarte w pozwie z dnia [...] września 2017 r.
DIAS nie zgodził się z zarzutem, że przedstawiona skarżącemu propozycja pełnienia służby nie uwzględnia warunków określonych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. w zakresie jednostki organizacyjnej komórki organizacyjnej i miejsca pełnienia służby. Przedstawiona propozycja uwzględnia posiadane przez J. W. kwalifikacje i przebieg służby. Warunek miejsca zamieszkania przy składaniu propozycji rozpatrywany był w kontekście aktualnych potrzeb służby, co w przypadku skarżącego przełożyło się na określoną w propozycji komórkę organizacyjną. Zarówno oddział celny w [...], oddział celny w [...], jak i siedziba pierwszego referatu postępowania celnego znajdują się na obszarze właściwości miejscowej byłego Urzędu Celnego w [...].
Organu wyjaśnił także, że wysokość uposażenia zasadniczego wskazanego w propozycji określającej warunki pełnienia służby ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wartość mnożnika uposażenia zasadniczego wskazana w propozycji J. W., uzależniona była od stanowiska służbowego, komórki organizacyjnej określonej funkcjonariuszowi w propozycji, a także od wysokości mnożnika uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy realizujących zadania w tej samej komórce organizacyjnej, na tym samym stanowisku służbowym. Przy określaniu mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego wzięto pod uwagę nie tylko stanowisko służbowe funkcjonariusza, ale także komórkę organizacyjną (w tej sytuacji bez znaczenia jest płeć funkcjonariusza), w której funkcjonariusz pełni służbę, oraz wysokość mnożników uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy realizujących zadania w [...] Referacie Postępowania Podatkowego Urzędu Celno-Skarbowego w [...] na stanowisku [...] Służby Celno-Skarbowej. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że otrzymana propozycja pełnienia służby z dnia [...] marca 2021 r. zawiera obniżone uposażenie brutto w stosunku do wysokości uposażenia brutto otrzymywanego w 2017 r. Przedstawiając stosowne wyliczenia organ podkreślił, że z porównania kwoty otrzymywanego uposażenia netto w roku 2017 (obejmującego również dodatek kontrolerski) wynoszącego 4 701,61 zł i otrzymanego w roku 2021 r. (zgodnie z propozycją) uposażenia netto w kwocie 5 082,78 zł wynika, że uposażenie netto J. W. wzrosło o kwotę 381,17 zł (nie obejmuje dodatku kontrolerskiego). Określony mnożnik kwoty bazowej jest zgodny z przepisami prawa i uwzględnia wymienione przesłanki. Reasumując stwierdzono brak podstaw do uznania, że działania DIAS mają charakter dyskryminujący czy też są przejawem nierównego traktowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył J. W. zaskarżając wydane w sprawie decyzje organów I i II instancji, w części w jakiej orzekają o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby, określając ją na dzień 10 maja 2021 r. Zawnioskował o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił naruszenie art. 169 ust. 2 p.w.KAS.. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacja ta formułuje jakiś inny warunek zachowania ciągłości służby (datę orzekania o ustaleniu nowych warunków służby), poza warunkiem bycia adresatem przyjętej propozycji dalszego pełnienia służby. Jak wskazał, odesłanie do art. 169 ust. 1 cyt. ustawy wskazuje, że ciągłość służby przysługuje ex lege funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby i ją przyjął. Ciągłość służby nie jest warunkowana datą załatwienia przez organ sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji (wynikającą z dochowania lub przekroczenia terminu na wydanie decyzji, określonego w art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy), tym bardziej, że w badanej sprawie uchybienie terminowi załatwienia sprawy wynikało z naruszeń prawa, jakich dopuścił się organ.
Zdaniem Skarżącego powyższy przepis został naruszony także poprzez błędne przyjęcie, że regulacja ta nie stanowi części materialno-prawnej podstawy decyzji wydawanej na podstawie art. 169 ust. 4. Unormowanie to nie tworzy dla organu uznania administracyjnego w zakresie wyboru daty początkowej pełnienia służby na nowym stanowisku innej niż dzień następujący po ostatnim dniu służby na poprzednio zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku służbowym. W ocenie skarżącego wyrażenie "zachowanie ciągłości służby" oznacza prawny nakaz ukształtowania daty objęcia nowego stanowiska wskutek propozycji tak, aby służba na starym i nowym stanowisku nie była przerwana ani jednym dniem pozostawania poza aparatem administracji celno-skarbowej. W innym wypadku organ zatrudniałby osobę spoza aparatu, a więc obowiązany byłby stosować unormowania o naborze do służby, a nie o przekształceniu tego samego stosunku służbowego.
Dalej Skarżący zarzucił naruszenie art. 165 ust. 7 p.w.KAS.. poprzez błędne przyjęcie, że regulacja ta zawiera walor materialnoprawny i uzależnia skutek zachowania ciągłości służby z art. 169 ust. 2 tej ustawy od dochowania terminu załatwienia sprawy wyznaczonego datą maksymalną 31 maja 2017 r. Precyzując ten zarzut, skarżący wskazał, że uchybienie przez organ ww. terminowi na wydanie decyzji nie może prowadzić do skrócenia czasu stosunku służbowego, dla którego ex lege przewidziano ciągłość, a więc nieustanie służby (najpierw realizowanej na poprzednich warunkach, a później na nowych) ani na jeden dzień. Uchybienie terminowi na wydanie decyzji nie może prowadzić do zalegalizowania kolejnego stanu bezprawia administracyjnego w postaci legalnego ustalenia spóźnionej daty (terminu prawa materialnego inkorporowanego w decyzji), od jakiej pełniona jest służba na nowych zasadach wynikających z reformy pionu administracji celnej. Organ pominął, że przyjęcie propozycji służby nie pozbawia funkcjonariusza prawa do kontroli prawidłowości wszystkich elementów nowego stosunku służbowego, w tym daty objęcia nowego stanowiska. Temu zaś służy forma decyzji zaskarżalnej do sądu.
Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 184 u.KAS. poprzez błędne przyjęcie, że w badanej sprawie istnieje jakakolwiek regulacja dająca podstawę do "odpowiedniego" (w tym wprost) stosowania do funkcjonariusza - adresata przyjętej propozycji dalszego pełnienia służby z ww. art. 169 ust. 2 sposobu ustalania czasu pozostawania w służbie, jak gdyby był funkcjonariuszem zwolnionym ze służby, a następnie do niej przywróconym wskutek uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu, a więc z pominięciem ciągłości służby i wyłącznie z zachowaniem ciągłości okresu służby dla niektórych uprawnień - świadczeń ze stosunku służbowego w rozumieniu art. 184 u.KAS. wymagających stażu służby. Skarżący zauważył, że status funkcjonariusza, który spotkał się z propozycją pełnienia służby w KAS na podstawie ww. art. 169 i propozycję tę przyjął, jest statusem gwarantującym ciągłość służby co do samej istoty stosunku służbowego, a więc realnego jej świadczenia (gdy organ zdążył w terminie orzec), jak i fikcji jego ciągłego trwania (gdy uchybił terminowi załatwienia sprawy, jak na tle tej sprawy), co oznacza, że decyzja o przedstawieniu nowych warunków pełnienia służby, co do daty objęcia nowego proponowanego stanowiska, które zostało przyjęte, jest decyzją związaną.
Skarżący zarzucił także naruszenie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS., poprzez błędne przyjęcie, że termin określony datą maksymalną 31 maja 2017 r. był terminem na wydanie decyzji w stosunku do funkcjonariuszy, którzy w ocenie organu na taką propozycję zasługują ze skutkiem pozbawienia prawa ciągłości służby. Uchybienie temu terminowi (na skorzystanie z kompetencji do kontynuacji służby z zatrudnionym funkcjonariuszem i wydanie wymaganej decyzji z oceną przydatności funkcjonariusza do dalszej służby) oznaczało wyłącznie wydanie decyzji z art. 169 ust. 4 po terminie na załatwienie takiej sprawy, a więc naruszenie przepisów o szybkości postępowania z art. 35 § 4 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., nie zaś powstanie przeszkody prawnej dla uwzględnienia prawa funkcjonariusza-adresata propozycji do zachowania ciągłości służby z art. 169 ust. 2 p.w.KAS..
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zawnioskował o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że z literalnego brzmienia przepisu art. 184 u.KAS. wynika, że ma on zastosowanie w przypadku, gdy nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby na mocy decyzji, która następnie została uchylona lub stwierdzono nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby. Zdaniem Organu decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. została zrównana z decyzją o zwolnieniu ze służby, zatem w przypadku jej uchylenia zachodzi sytuacja analogiczna do uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby, co wypełnia normę art. 184 u.KAS. i uprawnia do jego analogicznego zastosowania w tej sytuacji.
Organ zwrócił uwagę, że orzecznictwo sądowoadministracyjne co prawda pozostawia organom swobodę w zakresie formy kontynuacji lub nie danego stosunku prawnego (pod warunkiem prawidłowego zastosowania art. 165 ust. 7 p.w.KAS.), lecz nie odnosi się ono do okresu sprzed przyjęcia "nowych warunków pracy lub służby", w szczególności okresu od dnia 1 września 2017 r. do dnia rozpoczęcia obowiązywania skutków nowej propozycji służby. Z tej też przyczyny przywrócenie do służby odbywa się na zasadach określonych w art. 184 u.KAS., przy czym nie ma on zastosowania z mocy prawa, lecz poprzez jego odpowiednie zastosowanie, w wyniku analogii z uwzględnieniem zaistniałych stanów faktycznych i prawnych.
Organ podkreślił również, że zastosowanie art. 184 ust. 4 u.KAS., zgodnie z którym okres pozostawania poza służbą, z zastrzeżeniem ust. 5, wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi, pozwala na uznanie okresu pozostawania Skarżącego poza służbą za okres równoważny z okresem służby w zakresie wskazanym w tym przepisie.
W ocenie Organu w sprawie nie wystąpiło także naruszenie przepisów art. 169 ust. 2 p.w.KAS. związane z tym, że unormowanie to nie tworzy uznania administracyjnego w zakresie daty początkowej pełnienia służby na nowym stanowisku, lecz zawiera nakaz ukształtowania tej daty tak, aby służba na starym i nowym stanowisku nie była przerwana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jako w pełni zasadna została przez Sąd uwzględniona w całości.
Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
WSA uwzględnił skargę w określonych w jej treści granicach z uwagi na stwierdzone w toku sądowej kontroli uchybienia w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, iż Organ wszechstronnie zebrał i rozpatrzył wymagany przepisami prawa materialnego materiał dowodowy, zachowując przy tym reguły dochodzenia do prawdy obiektywnej określone w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.
Z przesłanych do WSA akt sprawy wynika, że Skarżący pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] - Urząd Celny w [...] - Oddział Celny w [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu [...]. Do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał On propozycji służby, jak również propozycji zatrudnienia. Nie została także wydana wobec niego decyzja administracyjna o wygaśnięciu stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 3 p.w.KAS. Organ nie zaprzecza twierdzeniom Strony skarżącej o nienagannym przebiegu dotychczasowej służby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przytoczonego wyżej wyroku kasacyjnego z dnia 9 czerwca 2020 r., o sygn. akt II SA/Wa 171/21, stwierdzając brak podstaw do zastosowania art. 61a K.p.a. § 1 K.p.a. ocenił, że DIAS zamiast postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, winien był wydać wobec skarżącego decyzję dotyczącą stosunku służbowego skarżącego, a w jej uzasadnieniu wskazać kryteria jakimi się kierował.
Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Skarżącego zobowiązany też został do uwzględnienia poglądów prawnych wyrażonych w uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r. o sygn. I OPS 1/19, LEX, (zob. E.Mazurczak – Jasińska, Obowiązek wydania przez właściwy organ decyzji o zakończeniu stosunku służbowego w przypadku przekształcenia tego stosunku w stosunek pracy. Glosa do uchwały NSA z 1.07.2019 r. I OPS 1/19, PiP, 4/2021, s. 149 i nast.), której teza brzmi: Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.
NSA wyraźnie zaakcentował w uzasadnieniu powyższej uchwały, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodano, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu to, że adresowana do Strony propozycja służby Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] marca 2021 r. oraz decyzja tego Organu o utrzymaniu jej w mocy, są decyzjami wydanymi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Ta regulacja została podana w podstawach prawnych tych rozstrzygnięć. Znajduje potwierdzenie w aktach sprawy uznany przez Organ fakt przyjęcia przez J. W. skierowanej do niego propozycji służby, czego dowodzi oświadczenie Strony skarżącej z dnia [...] marca 2021 r.
W świetle obowiązującego w sprawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast w myśl art. 170 ust. 2 p.w.KAS., pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie według art. 169 ust. 4 p.w.KAS., propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a., co wynika z art. 169 ust. 6 p.w.KAS.
Punktem sporu pomiędzy Skarżącym, a DIAS jest w niniejszej sprawie kwestia ustalenia daty początkowej pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej określonej w kontrolowanych decyzjach na dzień 10 maja 2021 r. i związany z tym problemem zachowania ciągłości służby. Skarga do WSA została bowiem wyraźnie zawężona przez Stronę do tego fragmentu wydanych rozstrzygnięć. Zdaniem Skarżącego decyzje DIAS w granicach zaskarżenia naruszają przepis prawa materialnego w postaci art. 169 ust. 2 p.w.KAS. Otóż regulacja ta stanowi wyraźnie, że funkcjonariusz, o którym mowa w art. 169 ust. 1 tej ustawy zachowuje ciągłość służby. Natomiast przepis odesłania w postaci art. 169 ust. 1 p.w.KAS. potwierdza, iż funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w służbie celno-skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. Według uzasadnienia decyzji DIAS przywołany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 169 ust. 2 p.w.KAS. nie ma zastosowania w sprawie, gdyż odnosi się do sytuacji, w których propozycje służby były składane do dnia 31 maja 2017 r. Organ nie ma wątpliwości, że Strona w okresie od 1 września 2017 r. do 9 maja 2021 r. pozostawała poza służbą. DIAS w odpowiedzi na skargę argumentuje, że z uwagi na literalne brzmienie art. 170 ust. 1 u.KAS., przepis ten nie wymagał wydania decyzji w przypadku nieprzedstawienia propozycji służby funkcjonariuszowi. Podkreślono, że w wyniku orzecznictwa sądów administracyjnych ugruntowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia albo nieprzyjęcia propozycji służby traktuje się jak zwolnienie ze służby, co wiąże się z obowiązkiem wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Wobec tego Dyrektorzy Izb Administracji Skarbowej, którzy nie przedstawili funkcjonariuszowi propozycji służby do dnia 31 maja 2017 r. w wyniku czego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r., zostali zobowiązani do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego. W przypadku uchylenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., która została zrównana z decyzją o zwolnieniu ze służby, zachodzi sytuacja analogiczna do uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby, co wypełnia normę art. 184 u.KAS. i uprawnia do jej analogicznego zastosowania w tej sytuacji. Dlatego art. 184 u.KAS. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku skarżącego, wobec którego Dyrektor odstąpił od wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego i przedłożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Jednocześnie Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. II SAB/Rz 125/19), wywiódł że normy art. 165 ust. 7 i 170 u.p.K.A.S., pozostawiły właściwym organom swobodę w zakresie formy kontynuacji lub nie danego stosunku prawnego.
Przedstawione w decyzji jak i w odpowiedzi na skargę stanowisko Organu nie może zostać przez Sąd zaakceptowane. Działania prawne DIAS godzą bowiem w podstawową właściwość stosunku służbowego, jakim jest trwałość gwarantowana funkcjonariuszom mocą przepisów p.w.KAS. i u.KAS. Słusznie Skarżący wywodzi naruszenie przez DIAS art. 169 ust. 2 p.w.KAS. w związku z art. 184 u.KAS.
W niniejszej sprawie do czasu skierowania do Skarżącego propozycji służby, nie została wydana względem skarżącego decyzja o zwolnieniu go ze służby, w tym decyzja o jakiej mowa w art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do którego odwołuje się Organ w odpowiedzi na skargę, ugruntowało się stanowisko o konieczności uregulowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy poprzez dokonanie wyboru spośród trzech zaprezentowanych wyżej rozwiązań prawnych (np. wyrok NSA z 15 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 1407/21, LEX). DIAS miał więc możliwość wydania decyzji potwierdzającej zwolnienie z mocy prawa, czego nie uczynił. Przyjął natomiast dopuszczalne prawem i bardziej korzystne dla J. W. rozwiązanie w postaci skierowania do niego propozycji służby, skutkującej przekształceniem trwającego stosunku służby w stosunek służby na nowych warunkach.
Sąd podkreśla w tym miejscu, że upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.KAS., absolutnie nie wyłączał możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej (tak m.in.: WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 marca 2018 r., sygn. II SAB/Rz 77/17, LEX, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., o sygn. III SAB/Gd 31/17, LEX, NSA w wyroku z dnia 22 października 2019 r., o sygn. I OSK 2121/18, LEX). W tej sytuacji, jak sam Organ słusznie stwierdza w uzasadnieniu swej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.w.KAS. nie biegł i nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Stawiając tą tezę DIAS oparł się na utrwalonym stanowisku orzecznictwa sądowoadministracyjnego. To nie bowiem upływ kalendarzowego terminu powoduje skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, lecz decyzja wydana na podstawie art. 170 ust. 3 p.w.KAS. potwierdzająca ten skutek. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania DIAS polegającego na selekcji pracowników i funkcjonariuszy prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.KAS., z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 22 października 2019 r., o sygn. I OSK 2096/18, LEX).
Ma zatem rację DIAS pisząc w decyzji, iż termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS., wywołuje właściwy skutek, tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia 31 maja 2017 r. (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 17 października 2019 r., o sygn. I OSK 939/18, LEX, oraz w wyroku z dnia 7 listopada 209 r. o sygn. I OSK 1006/18, LEX). Skoro Organ nie skorzystał ze swojej kompetencji wobec skarżącego, to znaczy że ten termin materialny nie biegł i nie wywołał wobec niego wygaśnięcia stosunku służbowego. Powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, iż drugim koniecznym warunkiem zaistnienia tego skutku był brak złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, co łączy się już ze sferą działania organu i przeprowadzonej w związku z reformą KAS selekcji funkcjonariuszy. To ta okoliczność przesądza, że ustawodawca, jakkolwiek zastosował mechanizm wygaśnięcia stosunku służbowego, który umożliwił powstanie tego skutku w sposób jednorodny i jednoczesny w skali całej służby, jednocześnie nakazał traktowanie tych przypadków wygaśnięcia jak zwolnienia ze służby. Uznanie tego szczególnego przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączyło się jednak z koniecznością zastosowania szeregu instytucji prawnych, w tym też procesowych, związanych z prawem funkcjonariusza do uzyskania rozstrzygnięcia w formie decyzji i zawierającego uzasadnienie przyczyn, dla których nie została mu złożona jakakolwiek propozycja (tak NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2020 r., o sygn. akt I OSK 2876/19, LEX).
W rozpatrywanym przypadku Organ spośród wskazanych w powyższej uchwale NSA rozwiązań prawnych dokonał wyboru polegającego na decyzyjnym zastosowaniu art. 165 ust. 7 p.w.KAS., czyli skierował do Strony pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, która na mocy tej regulacji powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Propozycja została skierowana do osoby pozostającej w służbie, gdyż upływ terminu określonego w ustawie samodzielnie czyli bez wymaganej decyzji administracyjnej o zwolnieniu nie spowodował, że doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego. Istnienie stosunku służby także po dniu 31 sierpnia 2017 r. w przypadku skarżącego potwierdza swymi działaniami prawnymi DIAS, który przed tą datą jak i po niej nie wydał decyzji o zwolnieniu J. W. ze służby. Poza tym, kontrolowane decyzje nie zostały wydane w wyniku zastosowania przepisów o naborze do KAS, tylko w wyniku zastosowania przepisów o przekształceniu stosunków służbowych. Przypomnieć bowiem należy, że propozycja pełnienia służby będąca decyzją administracyjną w myśl art. 165 ust. 7 p.w.KAS., może być skierowana tylko do pracownika lub funkcjonariusza KAS, a więc nie do osoby pozostającej poza służbowymi strukturami tej organizacji. Brak decyzji potwierdzającej zwolnienie ze służby Strony skarżącej w tej konfiguracji czasowej oraz dokonywanych czynności prawnych Organu oraz treści przepisów oznaczał trwanie stosunku służby skarżącego wraz z wszystkimi tego konsekwencjami.
Sąd interpretując powyższe unormowania kierował się postulowaną w doktrynie i orzecznictwie zasadę trwałości (stabilizacji) stosunku służbowego, która w obszarze tej sprawy i dodatkowo wzmocniona treścią art. 169 ust. 2 p.w.KAS. nakazywała uznanie ciągłości służby, czyli trwanie stosunku służbowego po 31 września 2017 r. Z tej przyczyny Organ mógł skierować do skarżącego jako do funkcjonariusza decyzję administracyjną będącą w istocie propozycją kontynuacji służby na nowych warunkach. DIAS miał wyraźną świadomość trwania stosunku służbowego (nie była to więc fikcja prawna według Organu), skoro w uzasadnieniu propozycji służby z dnia [...] marca 2021 r., bardzo wyraźnie pouczył stronę o skutkach niezłożenia oświadczenia o nieprzyjęciu propozycji służby w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Organ słusznie więc założył, że przed skierowaniem do Strony propozycji służby wiązał go z nią stosunek służby. Jest bowiem oczywistym, że tylko istniejący stosunek służbowy ma potencjał do tego, aby wygasnąć.
Według Sądu nie może być mowy o stosowaniu w analizowanym przypadku w drodze analogii art. 184 ust. 1 u.KAS., jak uznał to DIAS w treści zaskarżonej decyzji. Powoływany przez DIAS przepis art. 184 ust. 1 u.KAS. literalnie odnosi się bowiem do sytuacji, w której nastąpiło uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza. Świadczy o tym początkowa treść tego przepisu w postaci zdania : W przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby (...). W odniesieniu do skarżącego nie została wydana decyzja o zwolnieniu, usunięta następnie w jednym z trybów nadzwyczajnych, a tylko w tym przypadku należałoby stosować powyższy przepis u.KAS. Skarżący nie został przywrócony do służby, tylko jako do funkcjonariusza została do niego skierowana propozycja służby, co zostało wyraźnie uregulowane treścią art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Sąd podkreśla w tym miejscu, że Organ działając na podstawie tej regulacji nie może w sposób zupełnie dowolny, bo oderwany od realiów faktycznych i prawnych, normować sytuacji prawnej funkcjonariusza. Dopuszczalność analogii w procesie wykładni prawa powstaje dopiero wówczas gdy istnieje luka w rzeczywistości, którą należy wypełnić poprzez stosowanie przepisów normujących podobną sytuację. Tymczasem DIAS dopuszczając wnioskowanie przez analogie, nie wykazał słowem, że istnieje jakakolwiek luka prawna, czyli że sytuacja skarżącego choćby w określonym fragmencie jego statusu służbowego nie została unormowana przez ustawodawcę. Z chwilą skierowania do J. W. propozycji służby, a już na pewno z chwilą przyjęcia tej propozycji, ta ewentualna niejasność w zakresie statusu służbowego w/w nie miała już jakichkolwiek podstaw.
Poza tym, stosowaniu art. 184 ust. 1 u.KAS. w drodze analogii przeciwstawić należy regułę zakazującą tego wnioskowania jeżeli mogłoby to prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej adresata działania opartego na analogii. Takie pogorszenie nastąpiłoby przy przyjęciu zakładanego przez Organ przerwania ciągłości służby po dniu 31 sierpnia 2017 r., poprzez wyrażoną w decyzji odmowę zastosowania art. 169 ust. 2 p.w.K.A.S. Jak słusznie pisał E. Smoktunowicz w monografii poświęconej problematyce analogii w prawie administracyjnym, nie powinno się uznawać za dopuszczalne stosowania prawa administracyjnego w drodze analogii na niekorzyść jednostki. Nie wynika to z charakteru norm prawa administracyjnego, lecz z powszechnego przekonania, że wszystkie ograniczenia praw jednostki wymagają nie budzącej wątpliwości podstawy prawnej, przekonania będącego elementem naszej kultury narodowej i praktyki państwowej (zob. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970 r., s. 151 i 152. Na ten temat zob. także K. Radzikowski, Analogia prawie podatkowym, PP 2007, nr 4, s. 18-22).
Zwrócić należało uwagę na to, że DIAS w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia założył pomimo niewydania decyzji zwolnieniu ze służby, że skarżący z tej służby został zwolniony i pozostawał poza służbą od dnia 1 września 2017 r. do dnia 9 maja 2021 r. Organ zinterpretował więc sytuację skarżącego w sposób najmniej dla niego korzystny. Uczyniono tak pomimo niewydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, jednocześnie wykluczając wynikającą dla niego wprost z art. 169 ust. 2 p.w.KAS. ciągłość służby, aby następnie zastosować analogie legis. Zaakceptowanie wnioskowania w drodze analogii odebrałoby stronie uprawnienia wypływające dla niego z konsekwencji normy art. 169 ust. 1 i 2 p.w.KAS. przyjmującej założenie ciągłości służby funkcjonariusza, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Tymczasem założenie ciągłości służby jest rozwiązaniem korzystniejszym dla zainteresowanego względem tego, co wynikałoby dla niego na skutek zastosowania wyraźnie preferowanego przez DIAS art. 184 ust. 1 i nast. u.KAS. Chodzi tu w szczególności o przepis art. 184 ust. 3 zd. pierwsze u.KAS., który stanowi : W przypadkach, o których mowa w ust. 1, funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za miesiąc. DIAS dokonując takiej wykładni przepisów p.w.KAS. i u.KAS. w istocie w ramach postępowania dotyczącego skierowanej do strony propozycji służby na nowych warunkach, wyraził swe stanowisko o braku możliwości dochodzenia przez Skarżącego za określony w decyzji czas od 1 września 2017 r. do 9 maja 2021 r. roszczeń z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przysługujących funkcjonariuszom pozostającym w służbie, czyli związanym ze stosunkiem służby (do tych świadczeń należy m.in. dodatek za wieloletnią służbę czy nagroda jubileuszowa, a więc przysporzenia zależne od czasu pozostawania w służbie). Sąd dostrzega, że takie roszczenie przysługuje skarżącemu z mocy art. 252 ust. 1 u.KAS. i może być dochodzone przez sądem właściwym w sprawach prawa praca (zob. art. 276 i art. 277 u.KAS.). Podjęta przez Organ próba zastosowania art. 184 u.KAS. poprzez technikę odesłania, ma więc w istocie minimalizować kilkuletnie nielegalne milczenie DIAS w sprawie ostatecznego unormowania sytuacji służbowej skarżącego, pozbawiając go jednocześnie prawa do obrony stanowiska o pozostawaniu w służbie także po 31 sierpnia 2017 r. i wiążącego się z tym wykazania przez sądem powszechnym niemożności pełnienia służby nie z jego winy. Zauważyć tu należało, że tylko zawiniona przez funkcjonariusza niemożność pełnienia służby, może uzasadniać w świetle art. 229 ust. 1 pkt 3 u.KAS. zawieszenie prawa do uposażenia.
Wobec obowiązywania powyższych unormowań p.w.KAS. przy kierowaniu do skarżącego propozycji służby powinien zostać zastosowany art. 169 ust. 2 tej ustawy, czyli przepis który gwarantuje funkcjonariuszowi ciągłość służby. Innymi słowy funkcjonariusz, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej który złoży w terminie 14 dni od otrzymania decyzji oświadczenie o przyjęciu propozycji zachowuje ciągłość służby, co w niniejszej sprawie miało miejsce. DIAS treścią skontrolowanych decyzji pomimo określenia, iż nowe zaproponowane warunki pełnienia służby po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 10 maja 2021 r., niezgodnie z powyższym przepisem uznał, że strona nie zachowała ciągłości służby i pozostawała poza służbą w okresie od 1 września 2017 r. do 9 maja 2021 r. Słusznie skarga wywodzi, że ciągłość służby nie jest warunkowana datą załatwienia przez organ sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji, a funkcjonariusz nie powinien, zwłaszcza w tych warunkach, odpowiadać za zwłokę DIAS w dokonywaniu oddanych mu przez ustawodawcę możliwości wyboru istniejących rozwiązań prawnych. Powyższa regulacja p.w.KSA. nie formułuje innych warunków zachowania ciągłości służby niż bycie adresatem przyjętej propozycji pełnienia dalszej służby w KAS. Należy zatem podkreślić, że art. 169 ust. 2 p.w.KAS. jest częścią podstawy materialno - prawnej decyzji wydawanej przez organ na podstawie art. 169 ust. 4, czyli przepisu, który stanowi, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Wypada zgodzić się także z tym twierdzeniem Strony, że z uwagi na te regulacje ustawowe Organ kierując propozycję pełnienia służby nie może w sposób swobodny dokonywać wyboru daty początkowej pełnienia służby na nowych warunkach, innej niż dzień następujący po ostatnim dniu służby na poprzednio zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku służbowym. Ustawowe wyrażenie "zachowanie ciągłości służby" świadczy o istnieniu prawnego nakazu wskazania w decyzji daty objęcia nowego stanowiska w taki sposób, aby służba na starym jak i nowym stanowisku nie była przerywana.
Z wyżej wywiedzionych przyczyn termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS., był terminem na wydanie w decyzji w stosunku do funkcjonariuszy, którzy w ocenie organu zasługiwali na złożenie propozycji pełnienia dalszej służby. Wydanie decyzji na podstawie art. 169 ust. 4 p.w.KAS. po terminie w określonym w art. 170 ust. 1 pkt 1 w/w ustaw wraz z niewydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie art. 171 ust. 3 p.w.KAS. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS., oznaczało tylko, tyle że DIAS naruszył przepisy k.p.a. obligujące do załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Nie oznaczało natomiast tego, że Strona na skutek upływu terminu pozostawała poza służbą, tym bardziej że Organ wydał wobec Skarżącego decyzję na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS., czyli na podstawie przepisu adresowanego do osób znajdujących się w strukturach służbowych KAS.
Reasumując, art. 169 ust. 1 i 2 p.w.KAS. stanowi część materialnoprawnej podstawy propozycji służby czyli decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. o przedstawieniu pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Dlatego pominięcie tej regulacji przez DIAS należy ocenić jako postać uchybienia przepisom prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalenia początkowej daty pełnienia służby.
DIAS ponownie rozstrzygając w sprawie Skarżącego zobligowany będzie do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów p.w.KAS. oraz u.KAS. przyjmując, że J. W., który otrzymał propozycję służby, zachował jej ciągłość zgodnie z wyraźną treścią art. 169 ust. 2 u.w.KAS. Innymi słowy, z uwagi na skierowanie do Strony propozycji z naruszeniem terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.KAS., DIAS powinien na nowo określić datę początkową pełnienia służby na nowych warunkach i datę zakończenia pełnienia służby na warunkach dotychczasowych, tak aby służba na starym i nowym stanowisku nie była przerywana. Tylko w ten sposób ukształtowana sytuacja służbowa skarżącego będzie odpowiadać normie art. 60 Konstytucji RP i wywodzonej z niej podstawowej właściwości stosunku służbowego jakim jest jego trwałość.
Ujawnione motywy zadecydowały o uwzględnieniu skargi w określonym w jej treści zakresie na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na ich brak.