II SA/Rz 1437/22

II SA/Rz 1437/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Jerzy Solarski /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 559
art. 18 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przemyślu na uchwałę Rady Gminy Fredropol z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr XLVIII/338/2022 w przedmiocie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Fredropol w 2022 r." I. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 18 marca 2022 r., nr XLVIII/338/2022 (dalej: "uchwała"), Rada Gminy we Fredropolu (dalej: "Rada Gminy") na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2022 r., poz. 559, dalej: "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022, poz. 572, dalej: "ustawa") przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Fredropol w 2022 roku" (dalej: "program").
W skardze na tę uchwałę Prokurator Rejonowy w Przemyślu (dalej: "Prokurator"), zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:
1. art. 11a ust. 2 ustawy, poprzez wskazanie w § 1 pkt 4 i 5, § 2 pkt 9 i § 9 jako jednego z celów i zadań programu działań o charakterze edukacyjno-informacyjnym, w tym "Edukacji mieszkańców Gminy Fredropol w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt" oraz "Propagowania ograniczenia i kontroli rozrodczości zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów" - podczas gdy takie unormowanie pozostaje poza kompetencją zawartą w art. 11a ustawy. Podstawowymi celami programu są: zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt. Z kolei granice realizacji tychże celów określa art. 11 a ust. 2, 3, 3a i 5 ustawy. Wyznacza on zamknięty katalog elementów, jakie winny znaleźć się w programie. W ramach dyspozycji tego unormowania nie mieści się określenie działań, które mają służyć zapewnieniu edukacji mieszkańców gminy we wskazanym zakresie,
2. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez wskazanie w załączniku do zaskarżonej uchwały w § 4 ust. 1 zapisu, że "opiekę nad wolno żyjącymi kotami realizuje się przy współpracy Gminy Fredropol z organizacjami pozarządowymi, których celem działania jest ochrona zwierząt, na podstawie zawartych umów", który to zapis prowadzi do naruszenia celowościowej wykładni art. 11a ustawy poprzez nadanie programowi charakteru ogólnych ram, które wymagają dalszej konkretyzacji i wskazanie odpowiednich podmiotów.
3. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez niewskazanie w załączniku do zaskarżonej uchwały w § 4 ust. 2 konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie,
4. art. 11a ust. 5 ustawy poprzez nie wypełnienie w uchwale delegacji ustawowej i nie wskazanie w załączniku do zaskarżonej uchwały w § 8 ust. 1 i 2, w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 15.000 zł, przeznaczona na realizację programu.
Formułując powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika do ww. uchwały w zakresie § 1 pkt 4 i 5 i § 2 pkt 9, § 9, § 4 ust. 1 i 2, § 8 ust. 1 i 2, jako sprzecznej z prawem i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Uzasadniając zarzuty Prokurator podniósł, że działania o charakterze edukacyjno-informacyjnym w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt oraz propagowanie ograniczenia i kontroli rozrodczości zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów pozostają poza kompetencją zawartą w art. 11a ustawy. Podstawowymi celami programu są: zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt. Z kolei granice realizacji tychże celów określa art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Wyznacza on zamknięty katalog elementów jakie winny znaleźć się w programie. W ramach dyspozycji tego unormowania nie mieszczą się działania, które służyć mają zapewnieniu edukacji mieszkańców w tym zakresie.
Naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy jest niewskazanie w załączniku do zaskarżonej uchwały (w § 4 ust. 2) konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałaby dalszej konkretyzacji. Nie wskazano w jaki sposób odbywać się będzie zakup karmy dla kotów wolno żyjących, istotnym również jest brak wskazania miejsca (miejsc) w jakich dokarmianie tych zwierząt miałoby się odbywać, a także częstotliwości dokarmiania. Regulacja § 4 ust. 2 załącznika do uchwały charakteryzuje się zbytnim poziomem ogólnikowości. Kwestionowany przepis § 4 ust. 2 programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony opiekę nad kotami wolno żyjącymi. Dlatego zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu (terminu i miejsca) realizacji obowiązku dokarmiania wolno żyjących kotów, zasad zakupu karmy oraz zasad wydawania karmy społecznym opiekunom kotów (karmicielom) stanowi istotne naruszenie prawa w postaci art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu załącznika do uchwały. Ponadto w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały nie wskazano nazw podmiotów, którym powierza się realizację działań dotyczących zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opiekę nad zwierzętami bezdomnymi. Rada Gmina w tym punkcie wskazała jedynie na organizacje pozarządowe, których celem działania jest ochrona zwierząt, na podstawie zawartych umów. Wobec powyższego doszło do naruszenia celowościowej wykładni art. 11 a ustawy poprzez nadanie programowi charakteru ogólnych ram, które wymagają dalszej konkretyzacji. Program to konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Niewskazanie czy nieprecyzyjne określenie konkretnych podmiotów realizujących program pozbawia wydany akt prawa miejscowego charakteru wykonawczego i konkretnego, a w konsekwencji uniemożliwia w praktyce skuteczną realizację zadań ustawowych.
Program zawiera także wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Zatem Gmina zobowiązana została nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania, na co zwraca uwagę także powołane przez Prokuratora orzecznictwo sądów administracyjnych. W niniejszej uchwale program w zakresie § 8 ust. 1 i 2 nie wypełnia określonej delegacji ustawowej, pozostając w istotnej sprzeczności z treścią i celem art. 11a ust. 5 ustawy. Rada Gminy nie wskazała w nim bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją, a więc jakie środki powinny zostać przeznaczone przykładowo na usypianie ślepych miotów, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Nie wskazano w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 15.000 zł, przeznaczona na realizację programu. Zbyt ogólnie przeznaczono sumę 2.000 zł na dokarmianie i sterylizację wolno żyjących kotów, 500 zł na działania o charakterze edukacyjno - informacyjnym, 8.000 zł na odławianie na zgłoszenie interwencyjne, transport i umieszczenie w schronisku dla zwierząt, a na pozostałe zadania programu 4.500 zł. Oznacza to, że w istocie rozdział tych środków został pozostawiony do uznania organu wykonawczego gminy, a zakres pozostawionej organowi wykonawczemu gminy swobody w zakresie wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków jest nadmierny. Rada pozostawiła bowiem w tym zakresie całkowitą dowolność organowi wykonawczemu. Wbrew zatem przepisowi art. 11 a ust. 5 ustawy uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a Rada - nie określając konkretnego sposobu wydatkowania środków - nie wypełniła delegacji ustawowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zaskarżona uchwała była szczegółowo kontrolowana przez Wojewodę, który nie stwierdził w niej żadnych uchybień prawnych. Wskazał, że błędne jest stanowisko Prokuratora odnośnie do tego, że nastąpiło naruszenie art. 11a ust. 2 ustawy poprzez wskazanie w § 1 pkt 4 i 5, § 2 pkt 9 i § 9 jako jednego z celów i zadań programu działań o charakterze edukacyjno-informacyjnym. Edukacja i informacja dotycząca ochrony zwierząt, jest zawarta jako jeden z celów tej ustawy i można ją wyprowadzić z wykładani funkcjonalnej art. 1 ust. 1, art. 4, art. 5, art. 6 i art. 8 ustawy. Co więcej edukacja i informacja w tym zakresie są wręcz niezbędne w warunkach społeczeństwa wiejskiego, a w szczególności w celu pokonywania wielu stereotypów i przyzwyczajeń w relacjach człowiek - zwierzę, a to dla polepszenia i poprawy życia zwierząt. Wbrew twierdzeniu Prokuratora art. 11a ustawy nie zawiera zamkniętego katalogu elementów jakie winny znaleźć się w programie; z przepisu jednoznacznie wynika, że katalog programu jest otwarty i może się w nim znaleźć działalność o charterze edukacyjno - informacyjnym dotycząca ochrony zwierząt, bo waśnie ta ustawa jest w tej materii jak najbardziej odpowiednia. Zarzuty Prokuratora odnośnie do wadliwości § 4 ust. 1 i ust. 2 ww. uchwały dotyczącej opieki nad wolno żyjącym kotami wraz z ich dokarmianiem są chybione, gdyż § 4 nie może być rozpatrywany w oderwaniu od § 3 uchwały, gdzie są konkretnie wskazane dwa podmioty: firma świadczącą usługi techniczno-weterynaryjne Arka-vet i lekarz wet. Mariusz Rossowski, które to podmioty mają zapewnić szeroką opiekę nad zwierzętami bezdomnymi, w tym nad kotami. Natomiast § 4 ust. 2 wskazuje konkretne działania dotyczące kotów żyjących na wolności. Takie unormowanie tej materii akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych.
Nietrafny jest również zarzut, że w § 8 ust. 1 i ust. 2 nie wskazano konkretnie na co ma być wydatkowana kwota 15000 zł. W ust. 2 tego paragrafu są dokładnie podane pozycje z podziałem poszczególnych kwot: dokarmianie i sterylizacja wolno żyjących kotów 2000 zł brutto, działanie o charakterze edukacyjno-informacyjnym 500 zł brutto, odławianie na zgłoszenie interwencyjne, transport i umieszczenie w schronisku dla zwierząt 8000 zł brutto, pozostałe zadania związane z realizacją programu 4500 zł. Zapisy te są dostatecznie sprecyzowane i wbrew twierdzeniom Prokuratora nie dają one Wójtowi dowolności w ich wydatkowaniu. Natomiast zapisy uchwał nie powinny prowadzić do skrajnego formalizmu, gdyż wywołują trudności na etapie ich realizacji, powinny mieć charakter norm ogólnych, a nie kazuistycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga jest częściowo zasadna.
I. Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, pomimo że jest aktem o zróżnicowanym charakterze normatywnym, zawierającym normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taka kwalifikacja przedmiotowej uchwały znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych poprzez przyjęcie, że w określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga ona erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, a jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z treści art. 11a ust. 2 ustawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1754/18 oraz powołane tam orzecznictwo).
Upoważnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały dotyczącej programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera art. 11a ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl ustępu 2, program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 ustawy program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
II. Skarga obejmuje niektóre zapisy załącznika do uchwały Rady Gminy, gdyż w ocenie skarżącego Prokuratora, doszło do istnego naruszenia upoważnienia określonego w art. 11a ust. 2 ustawy.
Jako zasadny Sąd uznał zarzut dotyczący zapisu zawartego w § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w brzmieniu: "opiekę nad wolno żyjącymi kotami realizuje się przy współpracy Gminy Fredropol z organizacjami pozarządowymi, których celem działania jest ochrona zwierząt, na podstawie zawartych umów".
Zgodzić należy się ze skargą, że powyższy zapis prowadzi do naruszenia celowościowej wykładni art. 11a ustawy poprzez nadanie Programowi charakteru ogólnych ram, które wymagają dalszej konkretyzacji i wskazania odpowiednich podmiotów. Brak wskazania konkretnych podmiotów, którym Rada powierza realizację tego zadania ma ten skutek, że Program jest pozbawiony charakteru wykonawczego i konkretnego. Stwierdzenia tego nie zmienia stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, gdyż nawiązywanie do określonych podmiotów wskazanych w § 3 załącznika, jest nieuprawnione. W przepisie tym wskazano wprawdzie dwa podmioty: firmę świadczącą usługi techniczno-weterynaryjne Arka-vet i lekarza weterynarii - Mariusza Rossowskiego, jednakże unormowanie to dotyczy "Zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku". Enumeratywnie zadania przypisane tym podmiotom, wskazane w § 3 (punkty od 1 do 10) nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że "opieka nad kotami wolno żyjącymi wraz z ich dokarmianiem", a tej materii dotyczy § 4 załącznika, nie została podmiotom tym powierzona. Zatem Sąd stwierdza, że § 4 ust. 1 załącznika w sposób istotny narusza upoważnienie ustawowe.
Jednocześnie Sąd wskazuje, że powyższy zapis miałby rację bytu w sytuacji odrębnego wskazania w Programie konkretnego podmiotu (podmiotów) realizujących to zadanie. W takim przypadku, mając na uwadze, że oceniana uchwała jest zaliczona - jako program, także do aktów planowania, zapis ten właśnie w tych kategoriach mógłby zostać oceniony. Utworzenie otwartego katalogu organizacji byłoby elementem planowania, a kolejne podmioty spełniające określone w punkcie § 4 ust. 1 kryteria, mogłyby jedynie usprawnić i wspomóc realizację programu, a więc zapewnić wykonanie nałożonego na gminę zadania w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Jednak opisana sytuacja w przypadku tego Programu nie występuje.
W pozostałej części skarga jest nieuzasadniona.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wadliwości § 1 pkt 4 i 5, § 2 pkt 9 i § 9 załącznika dotyczących ujętych w Programie zadań o charakterze edukacyjno-informacyjnym, w tym "Edukacji mieszkańców Gminy Fredropol w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt" oraz "Propagowania ograniczenia i kontroli rozrodczości zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów" wskazać należy, że na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2016 r., poz. 2102), zdanie wstępne art. 11a ust. 2 ustawy uzyskało brzmienie: "program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności" (podkreślenie Sądu).
Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, wprowadzenie otwartego katalogu elementów będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny, pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych. W uzasadnieniu podano również, że "nadpopulacja" zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności.
Mając to na uwadze Sąd stwierdza, że od dnia 6 stycznia 2017 r. rady gminy uzyskały kompetencję do regulacji w uchwałach dotyczących programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi kwestii związanych z edukacją mieszkańców, jako elementu fakultatywnego uchwały. Oznacza to, że skarga niezasadnie kwestionuje upoważnienie ustawowe w tym zakresie.
Nie jest trafny również zarzut dotyczący § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, poprzez niewskazanie konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie.
Kwestionowany przepis ma brzmienie: "Opieka nad wolno żyjącymi kotami, o której mowa w ust. 1 obejmuje: 1) ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; 2) tworzenie i prowadzenie rejestru społecznych opiekunów kotów wolno żyjących; 3) zapewnienie dokarmiania przy udziale społecznych opiekunów kotów wolno żyjących; 4) sterylizację lub kastrację wolno żyjących kotów; 5) podejmowanie interwencji w sprawie kotów wolno żyjących".
Wbrew twierdzeniom skargi nie można uznać powyższej regulacji za niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego z kwalifikacją istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Wskazać w tym miejscu wypada na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. II SA/Bd 1364/16, który Sąd podziela, że ocena uchwały rady gminy stanowionej na podstawie upoważnienia ustawowego musi być ograniczona do jej oceny zgodności z prawem i nie może wkraczać w obszar celowości działania gminy, która ma zagwarantowaną konstytucyjne samodzielność (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Skarżony § 4 ust. 2 zawiera konkretne zakazy i nakazy, które w warunkach tej Gminy są działaniami mającymi na celu realizację zadania.
Natomiast brak wskazania w tym przepisie konkretnych podmiotów może dotyczyć zapisu o społecznych opiekunach kotów wolno żyjących. Z uwagi jednak na to, że od opiekunów takich nie wymaga się specjalnych kwalifikacji, dlatego nałożenie obowiązku tworzenia i prowadzenia rejestru społecznych opiekunów kotów wolno żyjących (§ 4 ust. 2 pkt 2 załącznika), za co z mocy art. 26 u.s.g. odpowiedzialny jest wójt, jest rozwiązaniem wystarczającym i nie stanowi istotnego naruszenia prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, przesądzającego o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu. Ponadto Sąd zauważa, że wyeliminowanie z Programu zaskarżonego przepisu spowodowałoby, że Program zostałby pozbawiony całej regulacji dotyczącej kotów wolno żyjących. Tym samym w Programie nie byłoby w ogóle regulacji zawierającej realizację delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Wobec tego stwierdzenie nieważności również § 4 ust. 2 byłoby nadmiernym środkiem w kontekście celów, jakie ma spełniać Program.
Ostatni zarzut dotyczy § 8 ust. 1 i 2 załącznika. W ocenie Prokuratora regulacja ta narusza istotnie art. 11a ust. 5 ustawy poprzez nie wypełnienie w uchwale delegacji ustawowej i nie wskazanie, w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 15.000 zł, przeznaczona na realizację Programu. Oznacza to, że w istocie rozdział tych środków został pozostawiony do uznania organu wykonawczego gminy, a zakres pozostawionej organowi wykonawczemu gminy swobody w zakresie wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków jest nadmierny.
Zgodnie z § 8 ust. 1 załącznika do uchwały, "Na realizację zadań w 2022 roku Gmina Fredropol przeznaczyła środki w wysokości 15.000,00 zł brutto". W myśl ustępu 2., "Środki, o których mowa w ust.1 będą wydatkowane: - dokarmianie i sterylizacja wolno żyjących kotów 2.000,00 zł brutto - działania o charakterze edukacyjno-informacyjnym 500,00 zł brutto – odławianie na zgłoszenie interwencyjne, transport i umieszczenie w schronisku dla zwierząt 8.000,00zł brutto – pozostałe zadania związane z realizacją programu – 4.500,00".
Sąd argumentacji skargi nie podziela i wskazuje, że określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. W orzecznictwie podnosi się, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu, przy czym określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (zob. wyrok NSA z 29 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, z dnia 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20).
Podzielając te poglądy stwierdzić należy, że w kwestionowanym przepisie nie doszło do naruszenia upoważnienia ustawowego w sposób pozwalający na przypisanie organowi istotnego naruszenia prawa. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że pula środków na realizację Programu jest niewielka – 15.000 zł. Zatem rozdysponowanie małej kwoty na realizację poszczególnych zadań w sposób wskazany w § 8 ust. 2 niewątpliwie odzwierciedla realia Gminy, w jakich zadania określone Programem będą realizowane. Natomiast bardziej uszczegółowiony podział środków pomiędzy te zadania, które – co należy podkreślić – nie są możliwe pod względem ilościowym do precyzyjnego określenia i zaplanowania, mógłby doprowadzić do sytuacji, w której niektóre z objętych programem zadań, na przestrzeni całego roku nie byłyby realizowane. Nie może być bowiem tak, że szczegółowość zapisów uchwały co do wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań uniemożliwiłaby realizację celów ustawowych, a do tego mogłoby dojść w sytuacji nadmiernego uszczegółowienia tych zapisów. Zatem Sąd stwierdza, że na tle niniejszej sprawy i kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, podważana skargą regulacja nie narusza upoważnienia z art. 11a ust. 5 ustawy.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). Natomiast orzeczenie o oddaleniu w pozostałej części skargi (pkt II wyroku), ma oparcie w art. 151 P.p.s.a.