II SA/Rz 1436/16

II SA/Rz 1436/16 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2017-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2160/17 - Wyrok NSA z 2019-07-03
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art 37. art 40
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nakazu wykonania robót budowlanych -skargę oddala-
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. B. reprezentowanej przez radcę prawnego G. W. (dalej w skrócie: "skarżąca) jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "WINB", "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2016 roku, nr [...], którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], nakazującą A. B. oraz M. K. wykonanie w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr 958 obr. [...] przy ul. K. [...] w P. robót budowlanych polegających na: wymianie zniszczonych elementów konstrukcji dachu, wykonaniu dodatkowych podpór do krokwi, wykonaniu ścianki kolankowej i szczytowej zamykających przestrzeń strychową, uzupełnieniu pokrycia dachu - blachą płaską, wykonaniu obróbek blacharskich, rozebraniu pozostawionych fragmentów murów oraz wieńców wraz z wycięciem odkrytego zbrojenia, wykonaniu prac wykończeniowych, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi w terminie do dnia 30 września 2016 r. Jednocześnie nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie po wykonaniu w/w robót.
Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
PINB dla Miasta [...] prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego na działce nr 958 obr. [...], położonej w P.
Ustalił, że na ww. działce znajduje się: budynek gospodarczy, parterowy murowany (częściowo rozebrany) ze stropem żelbetowym, z dachem drewnianym jednospadowym. Właścicielami działki są A.B. w 1/10 części udziału oraz M.K. w 9/10. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1969 roku, jednak nie udokumentowano legalności jego budowy. WINB decyzją z dnia [...] października 2014 roku, nr [...] uchylił decyzję PINB wraz z poprzedzającym je postanowieniem z dnia [...] marca 2012 roku, nr [...] z uwagi na nietrafne założenie, że sprawa podlega załatwieniu w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1994 roku. Zaleceniem organu odwoławczego było jednoznaczne ustalenie, czy w dacie budowy obiektu gospodarczego wymagane było pozwolenie na budowę, oraz przyjęcie prawidłowej procedury w trybie art. 37 i 40 ustawy - Prawo budowlane
z 1974 roku. PINB rozpatrując ponownie sprawę postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. znak [...]na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku nakazał M.K. i A.B. wykonanie ekspertyzy stanu technicznego budynku gospodarczego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [..] nakazał A.B. oraz M.K. wykonanie w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr 958 robót budowlanych polegających na: wymianie zniszczonych elementów konstrukcji dachu, wykonaniu dodatkowych podpór do Krowi, wykonaniu ścianki kolankowej i szczytowej zamykających przestrzeń strychową, uzupełnieniu pokrycia dachu - blachą płaską, wykonaniu obróbek blacharskich, rozebraniu pozostawionych fragmentów murów oraz wieńców wraz z wycięciem odkrytego zbrojenia, wykonaniu prac wykończeniowych, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi w terminie do dnia 30 września 2016 roku, jednocześnie nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie po wykonaniu robót. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że konieczność wykonania robot wynika z przedłożonej ekspertyzy technicznej.
Od decyzji tej odwołanie wniósł M.K. zarzucając naruszenie art.10 Kpa, które upatrywał w uniemożliwieniu mu zapoznania się z przedłożoną przez A. B. ekspertyzą techniczną spornego obiektu. Nie mógł wypowiedzieć się, co do zakresu robót budowlanych określonych ekspertyzą, a co do których wykonania został zobowiązany, jak również oceny, czy przedłożona ekspertyza została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje.
Powołaną na wstępie decyzją WINB uchylił w całości decyzję PINB
i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ przyjął, że do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, których budowę zakończono przed dniem 1 stycznia 1995 roku, na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo budowlane
z 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z 1974r. z późn. zm.). Ustawa z 1974 roku wyraża zasadę ogólną - legalizacji samowoli budowlanej. Rozbiórce określonej w art. 37 ust. 1 podlegają jedynie te obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie
z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, dla których stwierdzono wystąpienie okoliczności przewidzianych w pkt. 1 i 2 ustępu 1 art. 37. Stosownie do powołanego przepisu obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie który zgodnie
z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Przez wybudowanie obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami należy rozumieć podjęcie takiej aktywności bez pozwolenia na budowę, jeżeli w dacie jego budowy przepisy nakładały na inwestora obowiązek jego uzyskania. Zgodnie
z obowiązującym w dacie budowy budynku gospodarczego rozporządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 1961 roku
w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką, użytkowanie, obiektów budowlanych budownictwa powszechnego, jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z obowiązku uzyskania tego pozwolenia były zwolnione podrzędne budynki gospodarcze o pow. nie przekraczającej 12 m2 i nie wyższe niż 3m., położone poza granicami administracyjnymi miast i osiedli. Budynek stanowiący przedmiot postępowania ma powierzchnię 29 m2, a więc nie podlegał zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ekspertyza stanu technicznego budynku gospodarczego zalegająca w aktach sprawy świadczy, że budynek posiada fundamenty, jest trwale związany z gruntem i w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane stanowi "budynek stały", i tym samym zaliczany jest do obiektów budowlanych.
Według Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 roku sygn. II OPS 2/13, przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa
w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane
w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że
w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego.
Zdaniem WINB organ I instancji rozstrzygając sprawę naruszył zasady postępowania określone w art. 7 i 77 Kpa, które zobowiązują do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. PINB nie dokonał żadnych wyjaśnień co do przeznaczenia terenu od daty budowy budynku. Do akt sprawy został dołączony wyłącznie fragment kserokopii graficznej i tekstu MPZP.
Uzasadnienie decyzji PINB narusza art. 107 § 3 Kpa, gdyż w ogóle nie zawiera wyjaśnienia przyjętej podstawy prawnej w aspekcie wykluczenia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku. PINB nie dokonał oceny stanu faktycznego w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych. Nakaz wykonania robót budowlanych, w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem winien uwzględniać obecnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, WINB wskazał, że organ
I instancji powinien dokonać oceny zgodności budowy budynku gospodarczego
z przepisami o planowaniu przestrzennym z dnia orzekania, z uwzględnieniem przeznaczenia terenu, na którym powstał, od daty budowy. Ponadto organ I instancji winien dokonać oceny stanu faktycznego w oparciu o przepisy techniczno-budowlane obowiązujące obecnie i w zależności od dokonanych ustaleń podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Czynności te należy przeprowadzić z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa.
Z decyzją WINB nie zgodziła się A.B. i zaskarżyła ją do tutejszego Sądu. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 7, art. 77 § 2 i art. 80 Kpa, poprzez błędne ustalenie, że nie ma dokumentów świadczących o tym, że w sprawie nie zachodzą przeszkody do legalizacji budynku, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 roku;
- art. 37 ust. 1 i art. 40 prawa budowlanego z 1974 roku poprzez ich błędną wykładnię, w efekcie czego błędnie przyjęto, iż w sprawie nie ma podstaw do legalizacji budynku na działce nr 958.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż nie narusza ona prawa, co przesądza o konieczności oddalenia skargi.
Odnotować na wstępie należy, że przedmiotem sądowej kontroli jest kasacyjna decyzja WINB, wydana w trybie art. 138 § 2 Kpa. Badając zgodność kwestionowanej decyzji z przepisami prawa sąd weryfikuje jedynie, czy
w sprawie wystąpiły podstawy do wydania decyzji w oparciu o powołany przepis. Dla porządku i jasności dalszego wywodu Sąd przypomina, że organ drugiej instancji może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wówczas, gdy decyzja ta została wydana
z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, chodzi o tak poważną wadliwość postępowania w zakresie ustaleń istotnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, że jej konwalidacja na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, prowadziłaby w gruncie rzeczy do tego, że okoliczności kluczowe z perspektywy hipotez norm stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji, byłyby ustalane wyłącznie przez organ odwoławczy, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Nie można bowiem mówić o ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ II instancji, w sytuacji gdy organ I instancji, z uwagi na nieustalenie kluczowych dla rozstrzygnięcia faktów, nie wydał i nie mógł wydać merytorycznie adekwatnego rozstrzygnięcia w sprawie. Podstawy decyzji kasacyjnej powinny być przez organ II instancji ujawnione i umotywowane w jej uzasadnianiu. Treść takiej decyzji powinna być ukształtowana w taki sposób, aby można było odtworzyć dokonany przez organ odwoławczy proces oceny rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, a w szczególności kryterium normatywne, przez pryzmat którego określono, jakie okoliczności są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i dlaczego przyjęto, że nie zostały one ustalone w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji.
W sprawie bezsporne jest, że budynek gospodarczy na działce nr 958 obr. [...] położonej w P. przy ul. K. [...] został wybudowany w 1969 roku. Sąd podziela stanowisko organów, że z uwagi na treść art. 103 ust. 2 upb, w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 37 ust. 1 tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy zostanie ustalone, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Na czas wybudowania budynku gospodarczego na działce nr 958, obowiązywało rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką, użytkowanie, obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. 1961 r. nr 38 poz. 197 z późn. zm.). Stosownie do treści jego § 4 ust. 1 pkt 5 nie wymagała pozwolenia na budowę budowa podrzędnych budynków gospodarczych o pow. nie przekraczającej 12 m2 i nie wyższych niż 3m, położonych poza granicami administracyjnymi miast i osiedli. Już z uwagi na fakt, że objęty postępowaniem budek gospodarczy ma powierzchnię 29m2, zasadnie można stwierdzić, iż jego budowa nie była objęta zwolnieniem z uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Okoliczność ta przesądza, że jego legalizacja uzależniona jest od negatywnej weryfikacji przesłanek z art. 37 ustawy z 1974 roku.
Wydanie przez organ I instancji decyzji administracyjnej w oparciu
o art. 40 ustawy z 1974 roku determinuje wniosek, że przyjęto, iż zaszły podstawy do legalizacji wybudowanego budynku. Tym samym należało stwierdzić, iż stosownie do wymogu zadekretowanego w powołanym art. 40, organ I instancji ustalił, iż nie zaszły przyczyny dyskwalifikujące postępowanie legalizacyjne, wymienione w art. 37 ustawy z 1974 roku. Prawidłowość takiej konkluzji uzależniona jest od wykazania
w uzasadnieniu decyzji, że budynek gospodarczy wybudowany na działce 958:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę; 2) nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, publ. LEX nr 1404021, przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji,
z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Lektura decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że organ ten w ogóle nie dokonał analizy dopuszczalności legalizacji budynku gospodarczego na działce 958, przez pryzmat art. 37 ustawy z 1974 roku. Sam fakt dołączenia do materiału dowodowego fragmentu kserokopii graficznej i tekstu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w żaden sposób nie wskazuje, że organ rozstrzygnął, czy budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami
o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę. Organ I instancji
w ogóle tego dowodu nie ocenił i nie odniósł się do kwestii przeznaczenia działki
nr 958. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany nie tylko zebrać materiał dowodowy, ale także dokonać jego wszechstronnej oceny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W tym zakresie, decyzja organu I instancji, jak słusznie przyjął WINB, zawiera istotne uchybienia, przez co narusza art. 107 § 3 Kpa.
Wydając nakaz w trybie art. 40 ustawy z 1974 roku, organ powinien oprzeć się o aktualne przepisy techniczno-budowlane, tak aby budynek odpowiadał obecnie obowiązującym wymogom. Tymczasem organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu,
w ogóle nie wskazał podstawy prawnej nakazanych robót budowlanych, dlatego też weryfikacja tego, czy ich realizacja doprowadzi do zgodności budynku z przepisami prawa, jest niemożliwa.
Podsumowując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zasadnie WINB zarzucił organowi I instancji niewyjaśnienie okoliczności istotnych w sprawie, przy czym zakres tego uchybienia wykluczał jego konwalidację na etapie rozpoznania odwołania. Wbrew twierdzeniom skargi, organ I instancji nie poczynił ustaleń i nie doszedł do konkluzji, które umożliwiałyby legalizację budynku wybudowanego na działce 958. Eksponowane w skardze tezy, nie są wykluczone, ale ich procesowe potwierdzenie wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji.
Z tych przyczyn, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.