II SA/Rz 1433/22

II SA/Rz 1433/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
III OSK 2249/23 - Wyrok NSA z 2024-12-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie pokontrolne w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 146 § 1, art. 3 § 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1070
art. 12 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1645
art. 2 pkt 1 i 4, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1
Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 699
art. 2 pkt 9, art. 3 ust. 1 pkt 7, art. 66 ust. 4
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 2021
art. 3 ust. 3 pkt 23, pkt 52, art. 52
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 12 września 2022 r. nr WI.7023.209.2022.MGU w przedmiocie klasyfikacji odpadów i przeciwdziałania marnowaniu żywności I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w części dotyczącej pkt 1 – 3 i 6 - 7; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1433/22
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. z/s w [...] jest - wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.) - zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej: PWIOŚ) z 12 września 2022 r. nr WI.7023.209.2022.MGU, którym organ ten zarządził:
1. Klasyfikować niesprzedaną żywności pochodzenia zwierzęcego wycofaną ze sprzedaży jako marnowaną żywność zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz.U. z 2020 r., poz. 1645, dalej: u.p.m.ż.),
2. W sprawozdaniu o marnowanej żywności uwzględniać masę produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi kat. III zgodnie z art. 2 i art. 8 u.p.m.ż.,
3. Prawidłowo obliczać opłatę za marnowanie żywności, poprzez ujmowanie masy produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi - Kategorii III jako marnowanej żywności zgodnie z art. 8. u.p.m.ż.,
4. Przekazywać opłatę za marnowanie żywności w częściach równych wszystkim organizacjom z którymi Spółka zawarła umowy na nieodpłatne przekazywanie żywności zgodnie z art. 5 ust. 7 u.p.m.ż.
5. Wnosić należne opłaty za marnowanie żywności w ustawowym terminie zgodnie z art. 5 ust. 7 u.p.m.ż.
6. Prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję wytwarzanych odpadów zgodnie z art. 66 i 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej: u.o.),
7. Właściwie klasyfikować wytwarzane odpady, poprzez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju zgodnie z art. 4. u.o.,
8. Sporządzać Karty Przekazania Odpadów pomiędzy Miejscami Prowadzenia Działalności Spółki zgodnie z art. 69 ust. 1 u.o.,
9. Wpisy do Kart Urządzeń chłodniczych dokonywać w terminie o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2065), tj. w terminie 15 dni roboczych od dnia wykonania czynności i środków, o których mowa w art. 14 ust. 3 pkt 4 i 5 tej ustawy.
Jako termin realizacji każdego z punktów zarządzenia wskazano: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia, z poleceniem ciągłego przestrzegania.
Organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 3 października 2022 r.
W uzasadnieniu zarządzenia PWIOŚ wyjaśnił, że nieprawidłowości ustalono w trakcie kontroli udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], przeprowadzonej w okresie od 3 do 23 sierpnia 2022 r. w A. Sp. z o.o. ul. [...], [...] - [...], ul. [...], [...].
- ad. 1, 2. Przepis art. 2. u.p.m.ż. zawiera definicję legalną pojęcia "marnowanie żywności", które oznacza wycofywanie z etapu dystrybucji żywności która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem (WE) nr 178/2002", w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady
Zgodnie ze wskazaną wyżej definicją, żywność która została wprowadzona na rynek a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej, została zmarnowana i jej masa powinna być uwzględniana w masie zmarnowanej żywności. Spółka nie klasyfikowała jako marnowanej żywności produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi - Kategoria III i nie uwzględniała ich masy w sprawozdaniu o marnowaniu żywności,
- ad. 3. W sprawozdaniach o marnowanej żywności za lata 2020 i 2021 Spółka nie ujęła masy produktów (produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi - Kategoria III) jako marnowanej żywności. W związku z powyższym roczne sprawozdania o marnowanej żywności sporządzone zostały nieprawidłowo. Fakt ten stanowi naruszenie art. 8 u.p.m.ż., który stanowi, że sprzedawca żywności składa wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa w którym prowadzi on działalność w zakresie sprzedaży żywności, pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności zawierające dane o całkowitej masie marnowanej żywności w danym roku oraz wysokości należnej opłaty wraz ze wskazaniem wysokości opłaty która zostanie wpłacona do funduszu, w terminie do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku którego dotyczy sprawozdanie. Zgodnie z art. 8 ust. ust. 2, Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej składa organowi o którym mowa w art. 20, pisemne roczne zbiorcze sprawozdanie o marnowanej żywności zawierające dane o całkowitej masie marnowanej żywności przez sprzedawców żywności w danym roku oraz całkowitej wysokości należnej opłaty w wysokości opłaty wpłaconej do wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wraz z wykazem sprzedawców żywności którzy złożyli sprawozdanie o którym mowa w ust. 1, w terminie do dnia 30 czerwca roku kalendarzowego następującego po roku którego dotyczy sprawozdanie,
- ad. 4. Kontrolowana Spółka nie podzieliła opłaty za marnowanie żywności (opłata dotyczyła sklepów które nie miały podpisanej umowy o nieodpłatne przekazanie żywności) pomiędzy organizacje pozarządowe, z którymi miała podpisane umowy na nieodpłatne przekazanie żywności i wpłaciła ją na konto WFOŚiGW w [...].
Tymczasem zgodnie z art. 5 ust. 7 u.p.m.ż., jeżeli sprzedawca żywności zawarł umowę z więcej niż jedną organizacją pozarządową, opłatę za marnowanie żywności dzieli między wszystkie organizacje proporcjonalnie do ilości odebranej przez nie żywności. W przypadku gdy sprzedawca żywności nie przekazał żywności żadnej z organizacji pozarządowych, przekazuje opłatę w częściach równych wszystkim organizacjom z którymi zawarł umowę. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 8 ww. ustawy, w przypadku niezawarcia umowy, sprzedawca żywności wnosi należną opłatę na rachunek bankowy Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (WFOŚiGW) na terenie województwa w którym znajduje się siedziba sprzedawcy żywności.
Z przepisów prawa wynika, że nie wszystkie placówki muszą być objęte umową, jednak jeżeli dochodzi do marnowania żywności w tych placówkach, to sprzedawca żywności obowiązany jest do wniesienia stosownej opłaty. Tym samym, jeżeli sprzedawca żywności zawarł przynajmniej jedną umowę z organizacją pozarządową, to powinien przekazać opłatę na rachunek bankowy tej organizacji. Jeżeli natomiast sprzedawca żywności zawarł więcej umów, to powinien podzielić opłatę na organizacje pozarządowe. Nieprawidłowe jest przekazanie opłaty na konto WFOŚiGW w przypadku, gdy sprzedawca żywności zawarł umowy, nawet gdy umowy te nie odnoszą się do wszystkich jednostek handlu detalicznego danego sprzedawcy żywności.
- ad. 5. Zgodnie z art. 5 ust. 7 u.p.m.ż., sprzedawca żywności ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek bankowy organizacji pozarządowej z którą zawarł umowę o której mowa w art. 3 ust. 1 tej ustawy, do dnia 30 kwietnia roku kalendarzowego następującego po roku, którego opłata dotyczy (...). Kontrolowana Spółka wniosła opłatę za marnowanie żywności na rachunek bankowy organizacji pozarządowej po ustawowo określonym terminie,
- ad. 6. W Spółce w latach 2021 i 2022 r. nie była prowadzona ewidencja wytwarzanych odpadów na kartach ewidencji odpadów. Stanowi to naruszenie obowiązku określonego w art. 66 i 67 u.o. Spółka nie podlega zwolnieniu wynikającemu z art. 71 tej ustawy. Ze względu na ilość wytwarzanych rocznie odpadów ewidencja powinna być prowadzona na kartach ewidencji odpadów i kartach przekazania odpadów. Ewidencja ilościowo - jakościowa powinna być prowadzona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, z zastosowaniem dokumentów określonych w art. 67 ust. 1 u.o. Przedsiębiorca nie podlega zwolnieniom z prowadzenia ewidencji odpadów określonym w art. 66 ust. 4 ww. ustawy, w związku z tym, zgodnie z art. 67 tej ustawy, powinien prowadzić ewidencję odpadów z zastosowaniem zarówno kart przekazania odpadów, jak również kart ewidencji odpadów dla każdego rodzaju wytworzonych odpadów. Dokumenty ewidencji odpadów sporządza się za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO).
- ad. 7. W trakcie kontroli ustalono, że kontrolowany kwalifikuje produkty takie jak: nieprzydatna do spożycia żywność oraz produkty takie jak: zabrudzone i mokre folie po wędlinach, zatłuszczony papier, owoce, warzywa, opakowania z tworzyw sztucznych, kartony, folie, szkło jako odpady komunalne. Świadczy to o niewłaściwym kwalifikowaniu odpadów nieprzydatnych do spożycia (niesprzedana żywność inna niż pochodzenia zwierzęcego) powstających podczas działalności handlowej kontrolowanego sklepu, jako odpadów komunalnych.
Przepis art. 4 ust. 1 u.o. stanowi, że odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, uwzględniając:
źródło ich powstawania;
2) właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określone w rozporządzeniu (UE) nr 1357/2014 i w rozporządzeniu (UE) 2017/997, oraz przepisy wydane na podstawie art. 3 ust. 5;
3) składniki odpadów, dla których przekroczenie wartości granicznych stężeń substancji niebezpiecznych może powodować, że odpady są odpadami niebezpiecznymi.
Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, składniki odpadów o których mowa w ust. 1 pkt 3, określa załącznik nr 4 do ustawy. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, Minister właściwy do spraw klimatu określi, w drodze rozporządzenia, katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, kierując się źródłem powstawania odpadów oraz właściwościami odpadów.
W myśl art. 66 ust. 1 oraz art. 67 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, a także do prowadzenia w rejestrze podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) ewidencji na kartach ewidencji odpadów (KEO) i kartach przekazania odpadów (KPO) dla tych odpadów.
- ad. 8. Z dokumentów o nazwie: Przesunięcie międzymagazynowe na minus: PMM nr [....] z 27.07.2022 r., PMM nr [....] z 12.07.2022 r. oraz protokołu przyjęcia informacji wynika, że odpady papieru, tektury, tworzyw sztucznych, wskazane na ww. protokołach jako belka folii, belka makulatury przekazywane były do: Magazynu Przyjmującego: [...] - Magazyn Regionalny [...] ul. [...], [...]. Odpady przekazywane były na dokumencie Przesunięcie międzymagazynowe na minus, nie były sporządzane dokumenty Karty Przekazania Odpadów, co potwierdziła analiza BDO z poziomu dostępu dla Jednostek Administracji Publicznej JAP-BDO stan na 4.08.2022 r.
Zgodnie z art. 69 ust. 1 u.o., Kartę przekazania odpadów sporządza posiadacz odpadów, który przekazuje odpady do następnego posiadacza odpadów albo do prowadzonych przez siebie miejsc zbierania odpadów lub miejsc przetwarzania odpadów, przed rozpoczęciem ich transportu.
- ad. 9. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o substancjach zubożających warstwę ozonową (...), wpisy danych do Kart Urządzeń są dokonywane w terminie 15 dni roboczych od dnia wykonania czynności i środków, o których mowa w art. 14 ust. 3 pkt 4 i 5. Czynności te dotyczą instalowania, konserwacji lub serwisowania i kontroli szczelności, naprawy oraz naprawy nieszczelności i likwidacji urządzenia.
Podczas kontroli ustalono, że dla eksploatowanych urządzeń: układ chłodniczy Plus model: Bitzer Plus, numer seryjny [...] oraz układ chłodniczy Minus 1 model: Bitzer 1, numer seryjny [...] w okresie objętym kontrolą tj. w latach 2021 - 2022 w Kartach Urządzeń dokonywane były wpisy kontroli szczelności oraz konserwacji lub serwisowania po terminie ustawowym.
Analiza Karty Urządzenia dla urządzenia: układ chłodniczy Plus model: Bitzer Plus, numer seryjny [...] wykazała, że w okresie objętym kontrolą, czynność polegająca na kontroli szczelności wykonanej 19 lipca 2021 r. r. oraz 31 maja 2022 r. zostały do niej wpisana odpowiednio 24 sierpnia 2021 r. oraz 2 sierpnia 2022 r., z naruszeniem wymaganego terminu. Konserwacja i serwisowanie w ww. urządzeniu chłodniczym została wykonana 11 lipca 2022 r. i wpisana do Karty Urządzenia 9 sierpnia 2022 r., po ustawowym terminie.
Analiza Karty Urządzenia dla urządzenia: układ chłodniczy Minus 1 model: Bitzer 1 numer seryjny [...], wykazała, że w okresie objętym kontrolą, czynność polegająca na kontroli szczelności wykonanej 21 lipca 2021 r. oraz 31 maja 2022 r. zostały do niej wpisane odpowiednio 24 sierpnia 2021 r. oraz 1 sierpnia 2022 r. r., z naruszeniem wymaganego terminu.
Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargą A. Sp. z o.o. objęła pkt 1, 2, 3, 6 i 7 zarządzenia pokontrolnego PWIOŚ z 12 września 2022 r., wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu zarzuciła naruszenie:
- art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. poprzez dokonanie błędnej wykładni ustawowej definicji marnowania żywności i przyjęcie, że marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności niespełniającej wymagań prawa żywnościowego, a w konsekwencji uznanie, że Spółka zobowiązana jest kwalifikować produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategoria 3 jako żywność zmarnowaną,
- art. 8 ust. 1 u.p.m.ż. poprzez niewłaściwe uznanie, iż do całkowitej masy marnowanej żywności należy zaliczać żywność niespełniającą wymagań prawa żywnościowego i wykazywać ją w sprawozdaniach o marnowaniu, poprzez uznanie, że Spółka zobowiązana jest do wykazywania w sprawozdaniach o marnowanej żywności produktów pochodzenia zwierzęcego kategoria 3,
- art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. poprzez błędną wykładnię ustawowej definicji odpadów komunalnych i w konsekwencji uznanie, że odpady powstające w kontrolowanej jednostce są niewłaściwie klasyfikowane jako odpady komunalne.
W ocenie skarżącej, stanowisko organu, iż produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategoria 3 należy kwalifikować jako marnowaną żywność a w konsekwencji ujmować jej ilość w sprawozdaniach o marnowaniu żywności stoi w sprzeczności z legalną definicją "marnowania żywności" zawartą w u.p.m.ż. Jak wynika z literalnego brzmienia art. 2 pkt 1 tej ustawy, marnowanie żywności odnosi się do wycofywania z etapu dystrybucji żywności wyłącznie spełniającej wymogi prawa żywnościowego zarówno krajowego, jak i unijnego. Ponadto w u.p.m.ż. została określona definicja żywności, tj. żywność - środki spożywcze w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 (z jego treści wynika, że żywność lub środek spożywczy oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub których spożycia przez ludzi można się spodziewać). Przepis art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wskazuje, że środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu. Oznacza to, że po upływie określonych terminów żywność /środki spożywcze muszą zostać wycofane z obrotu jako produkty "przeterminowane". Takie określenie wymagań, wprost wynikających z przepisów prawa, oznacza w ocenie Spółki, że niedopuszczalne jest wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, której termin trwałości lub termin przydatności do spożycia upłynął. Oznacza to, że taka żywność nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Definicja wskazana w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. jednoznacznie określa, że marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności która spełnia wymogi prawa żywnościowego (z powodu zbliżającego się terminu ważności lub daty minimalnej trwałości). Ustawodawca nie objął zakresem definicji żywności która przekroczyła te terminy, jest żywnością nie nadającą się do spożycia przez ludzi. Żywność, której termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości upłynął nie może być przedmiotem obrotu, a przedsiębiorca ma obowiązek wynikający z przepisów prawa wycofać takie produkty, żywność z etapu dystrybucji, gdyż nie spełniają one w momencie wycofywania wymogów prawa żywnościowego. W przypadku takich definicji należy je interpretować ściśle, a pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Legalna definicja marnowania żywności wprost odnosi się do odpadu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego kat III, a nie z odpadem. Odnosząc się do kwestii przeterminowanej żywności pochodzenia zwierzęcego kwalifikowanej przez Spółkę do kategorii 3 i niestosowania do tych produktów u.o., należy wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 9 u.o. - przepisów ustawy nie stosuje się do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, w tym produktów przetworzonych, objętych rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009, z wyjątkiem tych, które są odpadami przewidzianymi do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni, zgodnie z tym rozporządzeniem.
Jak wynika z powyższej definicji, dla oceny czy do produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 stosuje się przepisy u.o. czy też nie decydujące jest przewidywane miejsce ich wykorzystania. W przepisie tym nie uregulowano w sposób precyzyjny i jednoznaczny, na jakiej podstawie i w którym momencie należy podjąć decyzję, czy produkty pochodzenia zwierzęcego powinny być zaklasyfikowane tylko jako ppz, czy także dodatkowo jako odpad. Przepis art. 2 pkt 9 u.o. zawiera niedookreślone pojęcia, gdyż odwołuje się do tego, co jest przewidywane. Wobec tego decydujące znaczenie dla klasyfikacji produktu ubocznego jako odpadu ma pewien stan świadomości, planowania, przewidywania - przy czym przepis nie precyzuje o czyją świadomości chodzi i na którym etapie obrotu powinna być podjęta decyzja w tym zakresie. Na etapie przekazywania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego przez jego wytwórców nie jest przesądzone, gdzie ostatecznie zostanie zagospodarowany ten produkt.
W przedmiotowej sprawie, Spółka przekazuje produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 podmiotowi z którym została zawarta umowa dotycząca odbierania przez m.in. produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, na podstawie dokumentu handlowego, co zostało stwierdzone w protokole kontroli nr [...]. Oznacza to, że produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 objęte przedmiotową umową nie są odpadami przeznaczonymi do składowania na składowiskach odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni.
Ze wskazanych wyżej względów prawidłowe jest w ocenie Spółki jej postępowanie w zakresie nieklasyfikowania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi - kategoria III do marnowanej żywności, a w konsekwencji nieuwzględnianie masy tych produktów w sprawozdaniu o marnowanej żywności oraz nieujmowanie masy produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego kategorii III przy obliczaniu opłaty za marnowanie żywności.
W tej sytuacji wydanie przez PWIOŚ zarządzenia pokontrolnego w zakresie pkt 1, 2, 3 stoi w sprzeczności z treścią legalnej definicji marnowania żywności zawartej w u.p.w.ż, naruszając jej przepis art. 2 pkt 1 z uwagi na niewłaściwą i sprzeczną z obowiązującymi przepisami, wykładnię definicji marnowania żywności. Zdaniem skarżącej Spółki na podstawie obowiązujących przepisów brak jest możliwości kwalifikowania żywności pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 jako żywności marnowanej, gdyż nie spełniają one ustawowej definicji. Z tej racji wydane przez organ zarządzenie pokontrolne narusza przepis art. 8 ust. 1 u.p.m.ż. Pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności o którym mowa w tym przepisie dotyczy tylko i wyłącznie żywności zmarnowanej - czyli takiej, która w momencie wycofywania z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego. Produkty pochodzenia zwierzęcego kategoria 3 nie spełniają tych wymogów, zatem nieuprawnione jest stanowisko organu, że należy je wliczać do całkowitej masy zmarnowanej żywności i wykazywać w sprawozdaniu o marnowanej żywności oraz obliczać na tej podstawie opłatę za marnowaną żywność.
Odnośnie pkt 6 i 7 zarządzenia pokontrolnego Spółka wskazała, że zostało wydane z pomięciem treści art. 3 ust. 1 pkt 7 i art. 66 ust. 4 pkt 1 lit. a) u.o. poprzez ich niezastosowanie przez organ w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z ustawową definicją odpadów komunalnych, są to odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:
gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz
ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych,
- przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości.
Mając na uwadze treść wskazanej powyżej definicji, należy wyróżnić następujące cechy definicyjne odpadów komunalnych: mogą pochodzić od jakiegokolwiek wytwórcy odpadów innego niż gospodarstwo domowe, a więc także w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, powinny wykazywać podobieństwo (nie identyczność) ze względu na swój charakter lub skład do odpadów pochodzących z gospodarstw domowych, przy czym ustawowe brzmienie definicji odpadów komunalnych w żadnym momencie nie donosi się do ilościowego kryterium wytwarzanych odpadów. Ponadto katalog odpadów określony w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2022 r. w sprawie katalogu odpadów, zgodnie z którym odpady klasyfikuje się przez zaliczenie ich do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju, nie definiuje pojęcia odpadów komunalnych, lecz ma jedynie charakter porządkujący. W przypadku katalogu odpadów wynika to z samej konstytucyjnej istoty rozporządzenia, które jako akt wykonawczy do ustawy (a więc konkretyzujący, a nie modyfikujący lub uzupełniający) nie może uzupełniać ani zmieniać ustawowej definicji odpadów komunalnych. Przypisanie odpadowi określonego kodu nie może być rozstrzygające dla możliwości uznania tego odpadu za odpad komunalny.
W ocenie Spółki niewątpliwe jest, że w gospodarstwach domowych powstają odpady typu: niedające się do spożycia m.in. nienadające się do jedzenia owoce i warzywa. Tego samego rodzaju odpady powstają w kontrolowanej placówce handlowej i ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, a w związku z tym mogą być klasyfikowane jako odpad komunalny (odpady żywności przeterminowanej lub nieprzydatnej do spożycia inna niż pochodzenia zwierzęcego). Obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów nie dotyczy wytwórców odpadów komunalnych, zatem Spółka jako wytwórca odpadów komunalnych nie ma obowiązku prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji oraz prowadzenia w rejestrze BDO ewidencji na kartach ewidencji odpadów (KEO) i kartach przekazania odpadów (KPO).
W odpowiedzi na skargę PWIOŚ podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżone przez A. Sp. z o.o. w [....] w części, tj. pkt 1 – 3 oraz 6-7 zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego PWIOŚ w Rzeszowie z 12 września 2022 r. nr WI.7023.209.2022.MGU wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.) w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności i przestrzegania przepisów o odpadach.
W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowi akt z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Zarządzenie pokontrolne bez wątpienia ma bowiem charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Skoro przepisy tej ustawy uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2008 r. II OSK 107/08, postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r. II OSK 216/08 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do art. 146 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 uchyla ten akt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
Wstępnie należy wskazać, że skarga na przedmiotowe zarządzenie pokontrolne została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a.
Adresatem kontrolowanego zarządzenia uczyniono Prezesa skarżącej Spółki po myśli art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenie to, mimo iż jest adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 20 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 751/11).
Sąd na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku 18 maja 2023 r. oddalił wniosek pełnomocnika PWIOŚ z 20 kwietnia 2023 r. o zmianę terminu rozpoznania sprawy (we wniosku tym wskazano, że umocowana do działania w imieniu organu radca prawny K.L. nie może w dniu 18 maja 2023 r. wziąć udziału w rozprawie sądowej z powodu konieczności uczestnictwa we wcześniej zaplanowanym wyjeździe, podobnie jak inny radca prawny także świadczący pracę w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska).
Zgodnie z art. 99 P.p.s.a., Sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, taka ważna przyczyna nie została przez organ wykazana; w piśmie z 20 kwietnia 2023 r. ogólnikowo bowiem wskazano na brak możliwości udziału pełnomocnika organu w rozprawie sądowej, nie precyzując nawet, w związku z jakim wyjazdem – podobnie jak drugi z radców prawnych zatrudniony w Inspektoracie – nie może wziąć udziału w rozprawie. Jak już wskazano wyżej, Sąd rozstrzygając sprawę działa w zakresie wyznaczonym art. 134 P.p.s.a., a pełnomocnik organu – jeżeli nie wynikało to z zarządzenia pokontrolnego – mógł szczegółowo przedstawić stanowisko reprezentowanego podmiotu w odpowiedzi na skargę (co zresztą zostało uczynione), bądź powołać dodatkową argumentację w kolejnym piśmie procesowym (co nie zostało dokonane).
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia wskazać należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać: 1) zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 1). Zadania kontrolne, jak stanowi art. 9 ust. 1 ww. ustawy, wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska zwani "inspektorami". Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli ustawa określa w art. 9 ust. 2 i 3. Z art. 11 wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Adresat zarządzenia pokontrolnego jest obligowany podjąć działania wynikające z niego, a przede wszystkim - jak stanowi to art. 12 ust. 2 - ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformować wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zatem zarządzenie pokontrolne o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest władczym aktem organu administracji publicznej nakładającym na adresata określone obowiązki.
Z punktu widzenia kontroli zarządzenia istotne jest to, że Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W przeciwnym razie przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (wyrok NSA z 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1091/21). Szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno bowiem być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył (wyrok NSA z 31 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 935/21 ).
Niedopuszczalne jest, by w protokole kontroli i zarządzeniu pokontrolnym określenie naruszeń przepisów prawa nastąpiło przez podanie nazwy aktu prawnego, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego aktu.
Wydanym w kontrolowanej sprawie zarządzeniem pokontrolnym z 12 września 2022 r. PWIOŚ - po przeprowadzeniu w okresie od 3 do 23 sierpnia 2022 r. kontroli w A. Sp. z o.o., [...], ul. [...] w R. - zarządził:
1. Klasyfikować niesprzedaną żywności pochodzenia zwierzęcego wycofaną ze sprzedaży jako marnowaną żywność zgodnie z art. 2 u.p.m.ż.,
2. W sprawozdaniu o marnowanej żywności uwzględniać masę produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi kat. III zgodnie z art. 2 i art. 8 u.p.m.ż.,
3. Prawidłowo obliczać opłatę za marnowanie żywności, poprzez ujmowanie masy produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi - kategorii III jako marnowanej żywności zgodnie z art. 8. u.p.m.ż.,
4. Przekazywać opłatę za marnowanie żywności w częściach równych wszystkim organizacjom z którymi Spółka zawarła umowy na nieodpłatne przekazywanie żywności zgodnie z art. 5 ust. 7 u.p.m.ż.
5. Wnosić należne opłaty za marnowanie żywności w ustawowym terminie zgodnie z art. 5 ust. 7 u.p.m.ż.
6. Prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję wytwarzanych odpadów zgodnie z art. 66 i 67 u.o.,
7. Właściwie klasyfikować wytwarzane odpady, poprzez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju zgodnie z art. 4. u.o.,
8. Sporządzać Karty Przekazania Odpadów pomiędzy Miejscami Prowadzenia Działalności Spółki zgodnie z art. 69 ust. 1 u.o.,
9. Wpisy do Kart Urządzeń chłodniczych dokonywać w terminie o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych.
Zarządzenie pokontrolne zostało zaskarżone w zakresie pkt 1-3, 6, 7, a spór w sprawie generalnie sprowadza się do kwalifikacji przeterminowanej żywności w stosunku do której upłynął termin przydatności bądź minimalnej trwałości (I) oraz kwalifikacji wytwarzanych odpadów (II).
I. Zdaniem PWIOŚ, Spółka w sprawozdaniu o marnowanej żywności podała nieprawidłową masę, poprzez objęcie nią jedynie żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego i została wycofana z etapu dystrybucji oraz przekazana do utylizacji, natomiast nie objęła nią żywności, której upłynął termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości.
Spółka nie zgadzając się z tym stanowiskiem wskazała, że żywność w stosunku, do której upłynął termin przydatności lub minimalnej trwałości nie może być przedmiotem obrotu, a przedsiębiorca ma obowiązek wynikający z przepisów prawa wycofać takie produkty z etapu dystrybucji, przy czym takie wycofanie nie jest równoznaczne z marnowaniem żywności o jakim mowa w art. 2 pkt 1 u.z.m.ż. Wyjaśniła, że kwalifikuje żywność jako produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 i przekazuje ją podmiotowi, z którym zawarła umowę na odbiór produktów pochodzenia zwierzęcego. Oznacza to jednocześnie, że nie stosuje się do nich u.o (art. 2 pkt 9 u.o.).
Rozstrzygnięcie zaistniałego sporu leży zatem we właściwej interpretacji ustawowej definicji marnowania żywności.
Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., pod podjęciem marnowania żywności należy rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.
W definicji tej nie ma mowy o żywności, której termin przydatności lub minimalnej trwałości upłynął. Tymczasem wg PWIOŚ, również ta żywność powinna zostać tak zakwalifikowana.
Sąd nie zgadza się z argumentacją organu z tej przyczyny, że zasadą jest, że nie można domniemywać obowiązków, które nie wynikają wprost z treści przepisów, a z którymi wiążą się określone sankcje ustawowe. Skoro ustawodawca stworzył definicję marnowanej żywności z którą powiązał obowiązek sprawozdawczości, odpłatności i wreszcie sankcje za ich niedopełnienie, to nie ma żadnych podstaw do rozciągania tej definicji na sytuacje w niej nieopisane, choćby przemawiał za tym – jak twierdzi organ - cel ustawy.
Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe założenia interpretacyjne, należy zwrócić uwagę, że w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. ustawodawca użył czasownika "spełniać" w formie czasu teraźniejszego. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznej, nie budzącej żadnych wątpliwości konkluzji, że marnowaniem w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, jak dokonuje tego organ. Organ w istocie drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerza zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Biorąc pod uwagę charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji), taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny.
Na prawo żywnościowe, do którego to pojęcia odsyła definicja legalna marnowania żywności, składają się zarówno przepisy prawa krajowego (w tym zwłaszcza ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia; Dz.U. z 2020 r., poz. 2021 ze zm.; dalej jako: u.b.ż.ż.) jak i europejskiego (w tym zwłaszcza rozporządzenie nr 178/2002, do którego odwołuje się definicja legalna). Legalna definicja prawa żywnościowego została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 23 u.b.ż.ż. przez odesłanie do art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002. W świetle tej definicji prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. W świetle art. 2 pkt 4 u.p.m.ż., przez żywność należy rozumieć żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002 (substancje i produkty przeznaczone do spożycia i których spożycia przez ludzi można się spodziewać).
Zgodnie z art. 52 u.b.ż.ż., środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Istnieje zatem obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu "przeterminowanego", tzn. po upływie zarówno terminu minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Art. 3 ust. 3 pkt 52 u.b.ż.ż. definiując wprowadzanie żywności do obrotu odsyła do art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, zrównując to pojęcie z "wprowadzeniem na rynek", którym jest posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.
Słusznie zwrócił uwagę PWIOŚ, że taka wykładnia art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. może prowadzić do sytuacji, w której rozwiązania zawarte w ustawie przestaną spełniać swoją rolę. Jest to jednak problem wadliwej legislacji, której skutki nie mogą być przerzucane na przedsiębiorców. Niewątpliwie ustawodawcy przyświecał nader słuszny cel stworzenia mechanizmów zapobiegających zjawisku marnowania żywności, rodzącemu daleko idące negatywne skutki społeczne, gospodarcze i środowiskowe. Niestety tych dobrych intencji ustawodawca nie był w stanie przełożyć na dobre przepisy. Definicja marnowania żywności w aktualnym brzmieniu nie pozwala na skuteczne wyciąganie konsekwencji prawnych wobec przedsiębiorców, którzy nie podejmują właściwych, realnych działań celem przeciwdziałania zjawisku marnowania żywności. Choć intencją ustawodawcy było to, aby zagospodarować żywność w taki sposób, żeby uniknąć jej marnowania, czemu miało służyć jej przekazywanie organizacjom pozarządowym i obciążenia finansowe niejako wymuszające podejmowanie zawczasu stosownych działań, to sposób sformułowania definicji marnowania żywności nie pozwala na osiągnięcie tego celu. W świetle obowiązujących przepisów, dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być swobodnie dystrybuowana przez przedsiębiorcę. Z kolei w momencie, kiedy żywność przestaje spełniać te wymogi, musi zostać wycofana z dystrybucji, ale działanie takie nie może być w żaden sposób zakwalifikowane jako marnowanie żywności, skoro jest nim tylko i wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która jeszcze w dystrybucji może pozostawać. Są to jednak oczywiście spostrzeżenia natury de lege ferenda, które służą jedynie zobrazowaniu stopnia skomplikowania problematyki i nie mają bezpośredniego przełożenia na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy.
Z punktu widzenia interesów przedsiębiorcy trudno byłoby uzasadnić obowiązek usuwania z obrotu towarów którym grozi przekroczenie terminu przydatności do spożycia, skoro istnieje szansa, że towar ten znajdzie nabywcę przed upływem terminu.
Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne w pkt 1 zostało wydane z naruszeniem art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Błąd ten doprowadził organ do naruszenia również art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 tej ustawy dotyczących ustania opłaty za marnowanie żywności oraz rocznego sprawozdania o marnowanej żywności, co przekładało się na wadliwość pkt 2 i 3 zaskarżonego zarządzenia.
II. Odnosząc się z kolei do nałożonego na skarżącą Spółkę obowiązku prawidłowego klasyfikowania i ewidencjonowania odpadów, to również w tym przypadku stwierdzić należy, że jej argumentacja skutecznie podważyła jego istnienie.
Zgodnie z art. 2 pkt 9 u.o, ustawy nie stosuje się do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, w tym produktów przetworzonych, objętych rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009, z wyjątkiem tych, które są odpadami przewidzianymi do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni, zgodnie z tym rozporządzeniem.
Produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego stanowią materiał kategorii 3 w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego o Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE, seria L, 2009 r., Nr 300, s. 1, ze zm.). Należy przypomnieć, że do kategorii 3 prawodawca unijny zaliczył m.in. produkty pochodzenia zwierzęcego lub środki spożywcze zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które już nie nadają się do spożycia przez ludzi z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych podczas produkcji lub wad w pakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt (art. 10 lit. f rozporządzenia nr 1069/2009).
W przedmiotowej sprawie Spółka wskazała, że na podstawie dokumentu handlowego przekazuje produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 podmiotowi z którym zawarła umowę na odbieranie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, co zostało zresztą stwierdzone w protokole kontroli. Zgodzić się należy w związku z tym ze stroną skarżącą, że produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 objęte przedmiotową umową nie są odpadami przeznaczonymi do składowania na składowiskach odpadów albo do przekształcenia termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni – nie mają zatem do nich zastosowania przepisy u.o. i wynikające z nich obowiązki, w tym nałożony przez organ obowiązek sprawozdawczości i odpowiedniej kwalifikacji. Tym samym obowiązki określone w pkt 6 i 7 zarządzenia pokontrolnego także nie znajdują prawnego uzasadnienia.
Ponadto logicznie skarżąca Spółka podnopsła, że zgodnie z ustawową definicją odpadów komunalnych (art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o.), za odpady komunalne uważa się odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:
a) gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz
b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych - przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet, jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości.
Mając na uwadze treść definicji odpadów komunalnych można wskazać następujące cechy definicyjne tego rodzaju odpadu: pochodzenie od jakiegokolwiek wytwórcy odpadów innego niż gospodarstwo domowe, a więc także w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, podobieństwo pod względem charakteru lub składu do odpadów pochodzących z gospodarstw domowych - przy czym podobieństwo nie oznacza identyczności i zgodnie z ustawą nie musi dotyczyć ilości wytwarzanych odpadów, odpady które ze względu nie na ilość ale wyłącznie ze względu na swój charakter lub skład są podobne (nie muszą być identyczne) do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, można kwalifikować do odpadów komunalnych.
W gospodarstwach domowych powstają odpady typu: niedająca się do spożycia żywność, opakowania z papieru i tektury. Tego samego rodzaju odpady powstają w kontrolowanej placówce handlowej.
Zgodnie z art. 66 ust. 4 u.o., obowiązek ewidencji odpadów nie dotyczy wytwórców odpadów komunalnych, do czego zmierza obowiązek nałożony przez PWIOŚ w pkt 6 i 7.
Definiując pojęcie odpadu komunalnego organ ten stworzył własną definicję wskazując, że są nim wyłącznie odpady powstające w gospodarstwie domowym bądź poza nim, ale związane ze zwyczajnym bytowaniem człowieka w gospodarstwie domowym. Tymczasem akcent w ustawowej definicji odpadu komunalnego został położony na charakter odpadu – zbliżony do odpadu gospodarstwa domowego, a nie na charakter – rodzaj wytwórcy odpadu, który nie musi być zbliżony charakterem do gospodarstwa domowego.
Ponadto definicja z art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. in fine zawiera wyłączenia z definicji odpadów komunalnych ze względu na źródło powstania, przy czym odpady sklepowe nie mieszczą się w tym katalogu wyłączeń.
Reasumując, argumentacja powołana przez PWIOŚ na uzasadnienie obowiązków nałożonych na skarżącą Spółkę w zakresie pkt 1 – 3 oraz 6 - 7 zarządzenia pokontrolnego z 12 września 2022 r. jest niewystarczająca, co czyni jego zapisy w tym zakresie jako pozbawione podstawy prawnej, a przez to bezzasadne.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w części dotyczącej pkt 1 – 3 i 6 - 7 (pkt I sentencji wyroku).
O należnych skarżącej Spółce kosztach postępowania (obejmujących opłacony od skargi wpis sądowy w kwocie 200 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).