II SA/Rz 1417/21

II SA/Rz 1417/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-12-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maciej Kobak /przewodniczący/
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 618/22 - Wyrok NSA z 2024-09-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...].
Uzasadnienie
II SA/Rz 1417/21
UZASADNIENIE
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia W. K. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad matką A. K.
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] , po rozpoznaniu wniosku skarżącego z 13 sierpnia 2019 r., Wójt Gminy [...] odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 111 z późn. zm., dalej: u.ś.r.). Na skutek odwołania, SKO postanowieniem z [...] października 2019r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W dniu 13 listopada 2019 r. skarżący ponownie zwrócił się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. K. Organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku odwołania Kolegium decyzją z [...] stycznia 2020r. uchyliło decyzję Wójta z [...] grudnia 2019r. i umorzyło postępowanie w całości z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, rozstrzygającą w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
WSA w Rzeszowie wyrokiem z 15 lipca 2020r., sygn. II SA/Rz 363/20 uchyliło ww. decyzję Kolegium, jak również decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., postanowienie SKO z [...] października 2019r. oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2232/20 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 363/20 i oddalił skargę.
Naczelny Sąd uznał za trafne stanowisko Kolegium, iż postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, bowiem sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta. Zatem decyzję organu I instancji należało uchylić i postepowanie umorzyć. Natomiast panaceum na wyeliminowanie z obrotu prawnego, być może wadliwej ostatecznej decyzji Wójta z [...] września 2019r. z uwagi na oparciu negatywnego rozstrzygnięcia na art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może być rozstrzyganie poza granicami sprawy. Środkami do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, która nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego z powodu upływu terminu do wniesienia skargi, mogą być tryby nadzwyczajne, jak na przykład postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa albo postępowanie w trybie art. 154 § 1 k.p.a.
W dalszej kolejności, w dniu 30 kwietnia 202lr. W. K. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. K.
Organ I instancji dwukrotnie (w dniu 13 i 31 maja 2021 r.) wzywał stronę do doprecyzowania żądania zawartego w ww. wniosku z dnia 28 kwietnia 2021 r., poprzez wskazanie czy żądanie dotyczy wzruszenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] w sprawie odmowy świadczenia pielęgnacyjnego, czy zamiarem wnioskodawcy jest ponowne złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W pismach z dnia 21 maja i 10 czerwca 2021r. strona jednoznacznie stwierdziła, że jest to nowy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na istotną zmianę okolicznościach faktycznych w sprawie (nastąpiła radykalna zmiana potrzeb osoby wymagającej opieki oraz zmiana zakresu sprawowanej opieki w związku z pogorszeniem stanu zdrowia).
W tej sytuacji organ I instancji postanowieniem z [...] czerwca 2021r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wójt uznał, że postępowanie - na skutek wniosku z dnia 28 kwietnia 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - nie może być wszczęte (art. 61a k.p.a.), gdyż wniosek ten odnosi się do sprawy już załatwionej prawomocną decyzją organu z dnia 13 września 2019r. o odmowie świadczenia pielęgnacyjnego. Zmiana okoliczności, na które powołuje się strona, pozostaje bez wpływu na weryfikację nowego wniosku. Stan kondycji zdrowotnej osoby niepełnosprawnej nie stanowi samoistnej przesłanki warunkującej uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, a decydujące znaczenie ma orzeczona niepełnosprawność w określonym przez ustawodawcę stopniu, co w kontekście niniejszej sprawy pozostaje bez zmian. Matka wnioskodawcy w dalszym ciągu pozostaje w niepełnosprawności orzeczonej w stopniu znacznym i stan ten nie uległ żadnej zmianie.
Na to postanowienie zażalenie złożył W. K. Zarzucił, że organ dwukrotne wzywał go o wyjaśnienie treści wniosku, aby wydłużyć postępowanie. Ocenił, że przywoływanie spraw toczących się od sierpnia 2019 roku jest bezpodstawne, gdyż obecna sprawa i złożony wniosek dotyczą nowych faktów i okoliczności. W uzupełnieniu zażalenia z dnia 29 czerwca 2021 r., podkreślił że rzekoma tożsamość spraw, na którą wskazywał organ nie zachodzi co powoduje, że zaskarżone postanowienie winno być uchylone, a sprawa powinna być rozpoznana merytorycznie.
SKO opisanym na wstępie postanowieniem z [...] lipca 2021r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a.
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie doszło do tożsamości spraw. W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie, tj. decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Okoliczność ta jest bezsporna, bowiem pomimo, iż wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 363/20 WSA w Rzeszowie uchylił m. in. wspomnianą decyzję, to na skutek skargi kasacyjnej Kolegium, NSA wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2232/20, uchylił wspomniany wyrok WSA i oddalił skargę strony, a tym samym decyzja ta nadał pozostaje w obrocie prawnym.
W ocenie Kolegium, kolejny wniosek z dnia 28 kwietnia 2021 r. dotyczy: tej samej strony (wnioskodawcy) – W. K., tego samego przedmiotu (ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę), tego samego stanu prawnego (przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zdaniem Kolegium nawet znaczne pogorszenie stanu zdrowia osoby wymagającej opieki (matki) nie stanowi zmiany stanu faktycznego sprawy na potrzeby przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pogorszenie stanu zdrowia tej osoby pozostaje bowiem bez wpływu na ocenę niepełnosprawności osoby, wymagającej opieki, która w dacie wydania decyzji pierwotnej legitymowała się znacznym - stopniem niepełnosprawności. Oznacza to, że wszczęcie postępowania na skutek wniosku skarżącego z dnia 28 kwietnia 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest niedopuszczalne. Zachodzi więc inna uzasadniona przyczyna, o której mowa wart. 61a § 1 k.p.a., uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania.
W. K. wniósł skargę na powyższe postanowienie Kolegium z [...] lipca 2021r. wnosząc o jego uchylenie w całości wraz z postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Skarżący zarzucił Kolegium naruszenie prawa poprzez uznanie, że istotna zmiana okoliczności faktycznych polegająca na radykalnej zmianie potrzeb osoby wymagającej opieki oraz zmianie zakresu sprawowanej opieki w związku z pogorszeniem stanu zdrowia matki nie stanowi zmiany stanu faktycznego sprawy.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym poprzez odmowę wszczęcia postępowania, pomimo prawidłowo złożonego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z istotną zmianą okoliczności faktycznych w sprawie.
Skarżący upatrywał naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji również w dwukrotnym bezpodstawnym wzywaniu wnioskodawcy do złożenia oświadczenia w sprawie prawidłowo i poprawnie złożonego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, celem wydłużenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego 10 lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Skarga okazała się zasadna. Po porównaniu wniosku z 28 kwietnia 2021r. z zapadłą wcześniej ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] września 2019r. Sąd doszedł do przekonania, że sprawy te nie są tożsame rodzajowo. W konsekwencji organy – odmawiając wszczęcia postępowania naruszyły art. 61a § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanka innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania nie została w żaden sposób dookreślona. Należy jednak przez nią rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Okoliczność taka będzie zatem miała miejsce na przykład wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym oraz gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1228/08 - dostępny w CBOSA).
Prowadzenie postępowania w sprawie, w której zapadło już rozstrzygniecie, prowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą dającą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (tzw. res iudicata). O naruszeniu res iudicata decyduje jednak istnienie tożsamości obu spraw. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, tożsamość ta będzie istniała jedynie wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 969 – 970 wraz z powołanym tam orzecznictwem).
Mając na uwadze przedstawione powyżej rozumienie tożsamości sprawy Sąd nie podzielił stanowiska organów o tożsamości sprawy objętej wnioskiem skarżącego z dnia 28 kwietnia 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. K. ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z [...] września 2019r.
Faktem jest, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] września 2019r. funkcjonuje nadal w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna w wyniku opisanej powyżej decyzji Kolegium z [...] stycznia 2020r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2021r., sygn. I OSK 2232/20.
Niemniej jednak należy zauważyć, że choć obecnie (wnioskiem z 28 kwietnia 2021r.) Skarżący zwrócił się o przyznanie tożsamego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – to jednak żądanie to dotyczy innego okresu świadczeniowego.
Skarżący wywodzi uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tej samej okoliczności faktycznej, co we wniosku z dnia 13 sierpnia 2019r. (sprawowanie opieki nad matką), ale w ocenie Sądu o pełnej tożsamości przedmiotowej obu tych spraw nie może być mowy. Należy bowiem zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne ma charakter okresowy, zatem nie można mówić o tożsamości przedmiotowej w sprawie, skoro obecny wiosek dotyczy innego okresu świadczeniowego. Takie też stanowisko wyraził WSA w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z 30 stycznia 2018r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 947/17, jak również WSA w Poznaniu w wyroku z 15 stycznia 2020 r., IV SA/Po 951/19, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), które Sąd rozpoznający niniejsza sprawę podziela.
Zatem w ocenie Sądu należało przyjąć, że przedmiot spraw zainicjowanych kolejno wnioskami z 13 sierpnia 2019r. i 28 kwietnia 2021r. różni się ze względu na odmienne okresy świadczeniowe a zatem brak jest pełnej tożsamości przedmiotu ww. spraw.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter okresowy a początkowy moment przyznania uprawnienia wyznacza data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Z tego względu należy uznać, że nie zachodzi tożsamość ww. spraw, bowiem różnić się one będą momentem początkowym, od którego wnioskowane świadczenie może zostać przyznane.
W ocenie Sądu pomiędzy ww. sprawami nie będzie zachodzić tożsamość również ze względu na odmienną podstawę prawną rozstrzygnięcia. Negatywna dla skarżącego ostateczna decyzja z [...] września 2019r. została oparta na art. 17 ust. 1b u.ś.r. gdyż w orzeczeniu Lekarza Orzecznika ZUS z 27 stycznia 1998r. wskazano, że nie można ustalić daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji A. K. Niemniej obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, co znalazło również wyraz w wyroku NSA z 20 stycznia 2021r., sygn. I OSK 2232/20 nie budzi wątpliwości, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zatem moment powstania niepełnosprawności nie ma wpływu na realizację uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy negatywnego w stosunku do Skarżącego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym sprawa zainicjowana wnioskiem Skarżącego z 28 kwietnia 2021r. podlegać będzie rozpoznaniu w ramach innej podstawy prawnej – tj. z wykluczeniem przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który stanowił podstawę negatywnej dla Skarżącego ostatecznej decyzji z [...] września 2019r.
W prowadzonym ponownie postępowaniu w sprawie z wniosku z 28 kwietnia 2021r. organy zobowiązane będą uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną co do braku tożsamości ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] września 2019r.
W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniem organu I instancji z [...] czerwca 2021r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, gdyż Skarżący by z nich zwolniony z mocy prawa na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.