II SA/Rz 1416/21

II SA/Rz 1416/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-01-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Maria Mikolik
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 815/22 - Wyrok NSA z 2023-01-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. G. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
W dniu 29 kwietnia 2021 r. KG (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem – HG.
Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Organ I instancji podał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], HG został na stałe zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemniej jak wynika ze wskazanego orzeczenia, niepełnosprawność istnieje od 44 roku życia. Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez niego 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.".
Ponadto organ I instancji wskazał, że ojciec HG żyje, nie został pozbawiony praw rodzicielskich i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z matką skarżący i jego niepełnosprawny brat nie utrzymują kontaktu od 12 lat. Powyższe oznacza, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż obowiązek alimentacyjny rodziców niepełnosprawnego wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącego, będącego bratem osoby wymagającej opieki. Krąg osób zobowiązanych do alimentacji określa art. 129 § 1 i art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1359) – dalej: "K.r.o.". W ocenie organu I instancji, w pierwszej kolejności do alimentacji zobowiązani są rodzice niepełnosprawnego i dopiero w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności, uniemożliwiających sprawowanie opieki, obowiązek ten mógłby objąć brata, a tego rodzaju sytuacja nie zachodzi w opisywanej sprawie.
Niezależnie od powyższego Wójt podniósł, że skarżący pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy ustalony decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], do dnia 31 października 2021 r. Wprawdzie skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.", ze skutkiem od dnia 31 marca 2021 r., jednakże żądanie to sformułował "dopiero na końcowym etapie postępowania". Wskazana regulacja nie umożliwia uchylenia decyzji ze skutkiem wstecznym, wobec czego uznać należało, że wobec skarżącego zaistniał negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Ponadto przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewiduje wprost możliwość dokonania wyboru jednego ze świadczeń przez podmiot do tego uprawniony a nie przez organ. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka określona art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Z kolei wykładnia systemowa i celowościowa art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.s.r. prowadzi do konkluzji, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie będącej rodzeństwem osoby niepełnosprawnej w sytuacji, gdy rodzice niepełnosprawnego żyją ale z przyczyn obiektywnych nie są w stanie sprawować nad nim opieki.
Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...].
Kolegium podało, że w świetle wskazanego przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego, niespełnienie przesłanki daty powstania niepełnosprawności, wskazanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może być wyłączną podstawą do odmowy przyznania skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego. Niemniej zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że względem skarżącego zachodzi negatywna przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., a zatem decyzję organu I instancji uznać należało za odpowiadającą prawu co do rozstrzygnięcia. W sprawie nie zachodzą bowiem okoliczności prawne, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego brata przez obowiązkiem alimentacyjnym rodziców niepełnosprawnego. Organ odwoławczy zastrzegł przy tym, że żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu, czy tez prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KG wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec brata;
2. art. 17 ust. la pkt 2 u.ś.r. poprzez dokonanie błędnej jego wykładni, polegającej na literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącemu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma matkę i ojca nie legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów nie sprawują nad nim opieki;
3. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że skoro wymagający opieki ma matkę i ojca, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Tym samy organ odgórnie przesądził o braku spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając okoliczności niemożności faktycznej sprawowania opieki przez ww. osobę.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.ś.r.
Zgodnie z art. 17
1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
1b. 23 Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
(...)
Zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to:
a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych
W sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zwrócił się brat wymagającego opieki. Nie jest kwestionowane, że wymagający opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także to, że skarżący w związku z opieką nad bratem nie podejmuje się zatrudnienia.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że za prawidłowe uznał stanowisko Kolegium kwestionujące możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że daty powstania niepełnosprawności u podopiecznego skarżącego w 44 roku jego życia. W tym zakresie organ słusznie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym Trybunał uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zdaniem TK, obowiązująca regulacja prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Trybunału, stosowanie kontrolowanego przepisu jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Wchodzą one w życie zasadniczo z dniem ogłoszenia (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W oparciu o powyższe przepisy przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Skoro bowiem sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, po wejściu w życie takiego orzeczenia nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) 5.12.2017r., I OSK 1079/17, wyrok NSA z 11.07.2017 r. I OSK 1600/16].
Zdaniem kolegium, w rozpatrywanej sprawie została natomiast spełniona przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia, a wynikająca z art. 17 ust. la pkt 1 ustawy, zgodnie z którym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a nie spokrewnionym w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (w tym wyjaśnień pełnomocnika strony z dnia 21 maja 2021 r.) HG ma obydwojga rodziców, tj. ojca - MG, który nie został pozbawiony praw rodzicielskich i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast z matką synowie nie utrzymują kontaktu od około 12 lat. Okoliczności te są w sprawie bezsporne i nie były kwestionowane przez organ I instancji.
NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 915/20, LEX nr 3091232), wskazał, iż ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dalszym krewnym, gdy rodzice osoby niepełnosprawnej nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy rodzice są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r.
Pominięcie osób zobowiązanych do alimentacji z powodów niewskazanych wprost w ustawie nie jest działaniem właściwym i nie stanowi o dokonaniu wykładni celowościowej lub funkcjonalnej przepisów u.ś.r. Organy nie są natomiast władne do oceny stanu zdrowia stron i dokonywania własnej oceny w przedmiocie tego, czy stan zdrowia osób zobowiązanych do alimentacji wypełnia hipotezę do uznania ich za osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności (lak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 września 2020 r., II SA/Rz 706/20, LEX nr 3075603).
Kolegium tytułem uzupełnienia wskazało na podjętą na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt 1 OPS 5/13, ONSAiWSA 2014 nr 3 poz. 36), w której Sąd stwierdził, że przy wykładni przepisów powyższej ustawy "niedopuszczalne jest sądowe uzupełnienie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie mogą być samodzielnym źródłem roszczeń" oraz iż "Nie można natomiast, powołując się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać przepisom ustawy znaczenia sprzecznego z jej brzmieniem", gdyż prowadziłoby to do wypełniania "obowiązujących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wymienionej woli ustawodawcy".
W powyższej uchwale NSA podkreślił, że żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, nie wynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia.
Argumentacja powyższa – zdaniem Kolegium - dodatkowo przemawia za słusznością podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.
Sąd nie podziela tego stanowiska.
Istota sporu sprowadza się do oceny, czy w zaistniałych okolicznościach organ słusznie – odwołując się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a u.ś.r. – odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – na którym także oparta została argumentacja skargi – że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. np. wyroki NSA: z 05.11.2015 r., I OSK 1062/14; z 13.11.2015 r., I OSK 1286/14; z 12.05.2017 r., I OSK 328/16; z 21.06.2017 r., I OSK 829/17 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wykładnia językowa oznaczająca wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica bez względu na jego stan zdrowia, utratę sił i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
Nie można zgodzić się z takim zapatrywaniem, że w sytuacji gdy oboje rodzice, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nim (tu bratem) opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje rodzice posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Wyniki wykładni językowej pomijają także cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia. Wykładnia językowa nie dostrzega także kontekstu systemowego, który nakazuje uwzględnienie wartości konstytucyjnych, o których mowa była powyżej. Wyniki wykładni językowej art. 17 ust. 1a pkt 1 – 3 u.ś.r. prowadzą w szczególności do wykluczenia z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji gdy rodzice tej osoby żyją, nie zostali pozbawieni praw rodzicielskich (są dorośli), nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, choć sprawowanie opieki przez nich jest obiektywnie niemożliwe.
Mając zatem na uwadze dyrektywę zgodności norm prawnych regulujących świadczenie pielęgnacyjne z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a także uwzględniając konieczność poszanowania konstytucyjnych zasad ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie, że obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej rodziców, nie stanowi przeszkody do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., a niemożność sprawowania opieki nad dzieckiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym. Powyższe stanowisko uwzględnia cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę ma świadomość istnienia także odmiennej linii orzeczniczej, która odwołuje się przede wszystkim do wyników wykładni językowej art. 17 ust. 1a pkt 1 - 3 u.ś.r. (vide: wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 915/20 i przywołane tam orzecznictwo, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd nie podziela tego stanowiska.
W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy w istotnej jego części nie został ustalony w sposób pełny. Ale z dokumentów zalegających w aktach sprawy wynika, że rodzice skarżącego są osobami w podeszłym wieku. MG – matka urodziła się w 1946 r., zaś ojciec MG w 1947 r. Na datę orzekania przez organy, ukończyli odpowiednio 75 i 74 lata (karta 8 akt organu I instancji), nieznany jest ich stan zdrowia.
Ojciec nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o matce nie ma żadnych informacji w tym zakresie. Nieznany jest też zakres opieki, której wymaga podopieczny skarżącego. Okoliczności te należy ustalić w toku wywiadu środowiskowego, a czego organy zaniechały z obraza art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 23 ust. 4aa u.ś.r.
Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że wniosek o braku możliwości sprawowania opieki przez matkę MG nad niepełnosprawnym synem można sformułować także przez odwołanie się do treści art. 16 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 1 u.ś.r. Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że z mocy ustawy obowiązuje domniemanie niezdolności do samodzielnej egzystencji osób, które ukończyły 75 lat. Zgodnie z ww. przepisami osobom, które ukończyły 75 lat przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, który jest przyznawany w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Ustawodawca przyjmuje zatem fikcję prawną, że po przekroczeniu określonej granicy wiekowej (75 lat) określone osoby są uznawane za niezdolne do samodzielnej egzystencji. Jeżeli zatem tego rodzaju podmioty są prawnie uznawane za niezdolne do samodzielnej egzystencji, to nie można uznać, że same są zdolne do podjęcia efektywnej i realnej opieki nad osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto trzeba uwzględnić, że zgodnie z art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (u.e.r.) w przypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych orzeka się niezdolność do samodzielnej egzystencji. Z zestawienia przepisów art. 16 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 1 u.ś.r. i w zw. z art. 13 ust. 5 u.e.r. wynika zatem, że osoba niezdolna do samodzielnej ze względu na wiek (ukończenie 75 lat) wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych.
Niezbadanie w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego kwestii obiektywnej niemożności sprawowania opieki przez rodziców osoby niepełnosprawnej nie zostało dostrzeżone przez organy i zostało przez Sąd uznane za wadę uniemożliwiającą potwierdzenie legalności wydanej decyzji. Kwestia obiektywnej niemożności sprawowania opieki nie ma charakteru nieistotnego z punktu widzenia prawidłowo zrekonstruowanej normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.
Końcowo Sąd zauważa, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu jest rezygnacja z przysługującego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Z tych względów Sąd uznał, że w sprawie naruszone zostało prawo materialne poprzez błędną jego wykładnię (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), co miało wpływ na wynik sprawy, jak też, że doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) przez brak ustalenia, a w konsekwencji rozważenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego uchylono decyzje organów obydwu instancji, czego podstawę stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.