II SA/Rz 1414/21

II SA/Rz 1414/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Maciej Kobak
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 994/22 - Wyrok NSA z 2025-01-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 61 ust. 1, art. 66 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...] w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...] w [....] kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (skarżąca) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] uchylająca w części decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego i orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymująca w mocy w pozostałej części zaskarżoną decyzję.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – nakazał skarżącej usunięcie nieprawidłowości, dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...], usytuowanego na terenie działki nr 977 obr. [...] przy ul. [...] w [...], wykazanych w protokole z kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu, ekspertyzie technicznej budynku (oraz aneksie do ekspertyzy) sporządzonej przez mgr inż. T. C. oraz ekspertyzie technicznej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej sporządzonej przez mgr inż. K. R., poprzez:
1) wymianę uszkodzonych drewnianych belek stropowych i drewnianego deskowania stropu w obrębie kuchni lokalu mieszkalnego nr [...], z zastosowaniem nowych belek (o przekroju 20x15 cm, rozmieszczonych w osiach co ok. 1,10 m), wypełnienia z wełny mineralnej (o grubości 15 cm) oraz podsufitki z desek (o grubości 24 mm),
2) wymianę spróchniałych i zawilgoconych elementów drewnianych oraz oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne wsporników stalowych zewnętrznej galerii komunikacyjnej,
3) przemurowanie fragmentu północnej ściany szczytowej budynku przy podłożu gruntowym na wysokości ok. 1 m i szerokości ok. 2 m (na głębokość 1/2 cegły) oraz uzupełnienie fragmentu w/w ściany poniżej małego okna klatki schodowej (na głębokość 1 cegły),
4) zabezpieczenie instalacji wodociągowych w nieogrzewanych lokalach mieszkalnych (tj. w lokalu nr [...] oraz w lokalu powyżej na I piętrze, w południowo-zachodniej części budynku) przed wpływem niskich temperatur, poprzez opróżnienie instalacji z wody i zaizolowanie odsłoniętych części pionu wodociągowego wraz z wodomierzem za pomocą izolacji z pianki polietylenowej oraz mat filcowych,
5) skucie odparzonych fragmentów tynku z elewacji od strony podwórza,
6) oczyszczenie cegieł i stopek belek stalowych sklepień ceglanych stropu w poziomie I piętra od strony lokalu mieszkalnego nr [...],
- zgodnie z ekspertyzą techniczną przedmiotowego budynku, opracowaną w dniu 15 września 2020 r. (oraz aneksem do w/w ekspertyzy opracowanym w dniu 28 stycznia 2021 r.) przez mgr inż. T. C. oraz ekspertyzą techniczną instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej w przedmiotowym budynku, opracowaną w dniu 28 grudnia 2020 r. przez mgr inż. K. R., stanowiącymi załączniki do decyzji - w terminie do dnia 31 lipca 2021 r. Jednocześnie, w związku ze stanem technicznym drewnianego stropu w obrębie kuchni lokalu mieszkalnego nr [...], oraz galerii komunikacyjnej w poziomie I piętra - zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, organ zakazał użytkowania w/w części budynku, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] w poziomie parteru (z wejściem przez pomieszczenie kuchenne z uszkodzonym stropem), lokalu mieszkalnego zlokalizowanego w poziomie I piętra w południowo-zachodniej części budynku (z wejściem w okolicach uszkodzonego stropu) oraz galerii komunikacyjnej w poziomie I piętra (stanowiącej dojście do w/w lokalu) - do czasu wykonania obowiązków określonych w punktach 1 i 2 decyzji. Organ zobowiązał również skarżącą do trwałego wygrodzenia w/w części obiektu (galerii) oraz umieszczenia informacji o stanie zagrożenia i zakazie użytkowania. Jednocześnie na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji o zakazie użytkowania organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 3 lutego 2020 r. pracownicy inspektoratu dokonali kontroli w sprawie stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr [...], usytuowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. Budynek stanowi własność skarżącej i pozostaje w zarządzie [...] (zarządca). Jest to obiekt dwukondygnacyjny, bez podpiwniczenia, z poddaszem mieszkalnym. Obiekt usytuowany jest w wewnętrznym podwórzu budynku [...], w sąsiedztwie muru oporowego przy granicy z działką nr 983. Budynek wykonany jest w technologii tradycyjnej jako murowany z cegły pełnej, dach o konstrukcji drewnianej, stropy wykonano częściowo jako drewniane, a częściowo jako odcinkowe sklepienia ceglane na belkach stalowych; od strony frontowej zlokalizowane są drewniane galerie komunikacyjne w poziomie I piętra. Budynek wyposażony jest w instalacje: wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną i gazową. W budynku znajdują się 4 lokale mieszkalne, w tym przedmiotowy lokal nr [...] w poziomie parteru, 2 lokale w poziomie I piętra (pierwszy z wejściem z galerii komunikacyjnej, a drugi z wejściem z klatki schodowej) oraz 1 lokal na całości poddasza. Podczas kontroli ustalono, że lokal nr [...] oraz lokal zlokalizowany powyżej (z wejściem z galerii, stanowiący własność M. O.) są nieużytkowane. Lokal mieszkalny nr [...], z wejściem z podwórza poprzez murowaną przybudówkę, stanowi własność O. H. Podczas kontroli ustalono, że w skład przedmiotowego lokalu mieszkalnego (poza w/w przybudówką) wchodzi: kuchnia, 2 pokoje, korytarz i łazienka. Podczas kontroli stwierdzono następujący stan techniczny pomieszczeń przedmiotowego lokalu:
1) pomieszczenie kuchenne: strop nad w/w pomieszczeniem (drewniany na belkach utwierdzonych w podłużnych, zewnętrznych ścianach budynku) w całości zawilgocony i spróchniały; jedna ze środkowych belek stropowych oderwana i zawalona do wewnątrz pomieszczenia z jednostronnym utwierdzeniem w ścianie od strony działki nr 978; strop pozbawiony dolnej warstwy desek - również zawalonych do wewnątrz pomieszczenia; uszkodzona belka stropowa opiera się na uszkodzonych elementach sufitu podwieszanego i meblach kuchennych; w uszkodzonych elementach sufitu widoczne luźne przewody elektryczne i lampy oświetleniowe; ściany w obrębie stropu ze śladami zacieków; po lewej stronie drzwi do kuchni, na ścianie zewnętrznej widoczny licznik instalacji wodociągowej obok którego znajduje się pion kanalizacyjny (częściowo wykuty ze ściany); według oświadczenia obecnych w trakcie kontroli awaria w/w pionu instalacji wodociągowej stanowiła przyczynę uszkodzeń w przedmiotowym lokalu; ponadto wewnątrz pomieszczenia zlokalizowana kuchnia gazowa 4-palnikowa, poprzednio podłączona do butli gazowej;
2) pokój przy pomieszczeniu kuchennym: pomieszczenie z zainstalowanym sufitem podwieszanym ze znacznym zaciekiem rozchodzącym się od strony ściany przy kuchni; ściany pomieszczenia częściowo zawilgocone i zagrzybione; w narożu przy kuchni ślad wilgoci na panelach podłogowych;
3) korytarz: pomieszczenie z sufitem podwieszanym; ściany i sufit zawilgocone i zagrzybione; podłoga pokryta panelami bez widocznych uszkodzeń; ściana od strony działki nr 978 niewidoczna (zastawiona meblami);
4) pokój przy klatce schodowej: pomieszczenie z sufitem podwieszanym; ściany pomieszczenia ze śladami wilgoci, pleśni i zagrzybieniami z miejscowymi ubytkami tynku; sufit z nieznacznymi zaciekami; podłoga pokryta panelami bez widocznych nieprawidłowości;
5) łazienka: pomieszczenie z sufitem podwieszanym z płyt regipsowych na ruszcie aluminiowym; ściany pokryte płytkami ceramicznymi; w/w płyty regipsowe w większej części sufitu zawalone do wewnątrz pomieszczenia - powyżej widoczny ceglany strop odcinkowy na belkach stalowych (sięgający do ściany korytarza) bez śladów zacieków i zawilgocenia; w uszkodzonym suficie pozostawiona rura wentylacyjna oraz przewody instalacji elektrycznej; w ścianie w okolicach klatki schodowej widoczne uzupełnienie betonu (prawdopodobnie ślad naprawy po uszkodzeniu drugiego pionu instalacji wodociągowej); przy ścianach łazienki (powyżej sufitu) widoczne rury instalacji gazowej biegnące w kierunku kuchni - instalacja gazowa niepodłączona do instalacji budynku (zakończona na klatce schodowej);
6) przybudówka przy wejściu do lokalu: złożona z dwóch części murowanych z dachami jednospadowymi drewnianymi na wspornikach stalowych pokrytymi blachą; większe pomieszczenie przedzielone ścianką działową; zewnętrzną ścianę stanowi ściana muru oporowego wykonana z wyraźnym nachyleniem; w/w ściana z odparzeniami tynku i zaciekami; ściany przybudówki zawilgocone i zagrzybione ze śladami pleśni (widocznymi również od zewnątrz); drewniane pokrycie spróchniałe z korozją stalowych wsporników.
W trakcie kontroli zarządca budynku przedłożył kserokopie dokumentów dotyczących awarii instalacji wodociągowej w budynku przy ul. [...] w [...], w tym m. in.:
1) protokół z dnia 3 kwietnia 2017 r. spisany na okoliczność awarii instalacji wodociągowej w budynku, zaistniałej w dniu 31 marca 2017 r., w którym stwierdzono, że w niezamieszkałym lokalu na I piętrze pod wpływem zwiększonego ciśnienia rozszczelnieniu uległ trójnik w łazience przed wodomierzem, zalewając łazienkę, przedpokój i kuchnię oraz mieszkanie na parterze (poprzez przeciekanie wody przez strop). W treści protokołu odnotowano fakt usunięcia awarii oraz sprawdzenia stanu technicznego instalacji przez instalatorów;
2) protokół z dnia 4 kwietnia 2017 r. z odbioru próby szczelności instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej w budynku, podpisany przez osobę posiadającą uprawnienia w zakresie instalacji i urządzeń sanitarnych, w którym stwierdzono brak widocznych przecieków;
3) pisma zarządcy z dnia 7, 16 i 19 sierpnia 2017 r. oraz 10 października 2017 r., do właściciela lokalu nr [...], dotyczące konieczności udostępnienia przedmiotowego lokalu, w celu dokonania oględzin przez rzeczoznawców budowlanych;
4) pismo radcy prawnego M. K. z dnia 12 grudnia 2017 r. do [...] S. A. dotyczące postępowania likwidacyjnego, wraz z ekspertyzą techniczną z lipca 2017 r. dotyczącą ustalenia przyczyn awarii i uszkodzenia zaworu odcinającego instalację wody zimnej w mieszkaniu na I piętrze.
Organ I instancji wyjaśnił, że ustalony w trakcie kontroli stan faktyczny obiektu dał podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku, o czym poinformowano strony postępowania zawiadomieniem z dnia 10 lutego 2020 r. W związku z tym, że wykazane wyżej nieprawidłowości (dotyczące w szczególności stropu nad parterem) wzbudziły wątpliwości organu co do stanu technicznego przedmiotowego budynku, postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 r. organ zobowiązał skarżącą do wykonania ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku (w tym wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej). Wymagana ekspertyza oraz jej późniejsze uzupełnienia przedłożone zostały organowi przy pismach zarządcy z dnia 23 września 2020 r. (data wpływu), 31 grudnia 2020 r. (data wpływu) oraz 30 marca 2021 r. (data wpływu). W ekspertyzie technicznej budynku sporządzonej we wrześniu 2020 r. stwierdzono, że w/w obiekt znajduje się w średnim stanie technicznym, za wyjątkiem stropów nad parterem, znajdujących się w złym stanie technicznym, stwarzającym zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia i środowiska. Z treści ekspertyzy wynika, że w złym stanie technicznym (częściowo) znajduje się również galeria balkonowa w poziomie pierwszego piętra. Do przyczyn powstałych nieprawidłowości zaliczono brak remontów kapitalnych w okresie użytkowania budynku (za wyjątkiem prac modernizacyjnych i naprawczych w niewielkim zakresie oraz wymiany instalacji), a także awarię instalacji wodociągowej zaistniałej w marcu 2017 r. We wnioskach końcowych zalecono wykonanie prac remontowych w budynku, a w trybie pilnym prace naprawcze stropów międzykondygnacyjnych. W ramach w/w robót zalecono: wymianę skorodowanych belek drewnianych oraz elementów stropu, deski i podsufitkę; oczyszczenie cegieł i stopek belek stalowych sklepień ceglanych łukowych, a także docelowo wymianę całkowitą stropów nad parterem na nowe ognioodporne. Ponadto w przedłożonej ekspertyzie zalecono: osuszenie i oczyszczenie z pleśni i zagrzybienia ścian przyziemia, a w miejscach największej korozji przemurowanie murów nową cegłą; skucie odparzonych tynków wraz z ich uzupełnieniem; wymianę skorodowanych elementów konstrukcji drewnianej i ścieli balkonowej oraz oczyszczenie z korozji i zabezpieczenie antykorozyjne stalowych elementów galerii balkonowej w poziomie piętra; wykonanie zaleceń wynikających z ostatniego przeglądu kominiarskiego, a także wykonanie pionowej izolacji przeciwwodnej ścian fundamentowych od strony podwórza oraz dostosowanie budynku do obowiązujących wymagań w zakresie ochrony cieplnej poprzez docieplenie przegród. W aneksie do w/w ekspertyzy, sporządzonym w styczniu 2021 r. sprecyzowano zalecenia dotyczące naprawy stropów, ścian zewnętrznych oraz przewodów kominowych. Zalecono: wymianę zniszczonych elementów stropu w pomieszczeniu kuchennym lokalu nr [...] na parterze; rozebranie istniejącej podsufitki, stelaży sufitów podwieszanych oraz desek powały w pozostałych pomieszczeniach w/w lokalu; usunięcie zasypki z przestrzeni międzybelkowej z wypełnieniem nową warstwą wełny mineralnej; wykonaniem nowej podsufitki z desek od spodu uzupełnionych płytami gipsowo-kartonowymi na stelażu aluminiowym; przemurowanie fragmentu północnej ściany szczytowej budynku przy podłożu gruntowym na wysokości ok. 1 m i szerokości ok. 2 m (na głębokość 1/2 cegły) oraz uzupełnienie fragmentu w/w ściany poniżej małego okna klatki schodowej (na głębokość 1 cegły). Do w/w aneksu dołączono aktualny protokół z przeglądu kominiarskiego (obejmujący budynki nr [...] i [...]), niezawierający zaleceń w zakresie przedmiotowego obiektu. Natomiast w ekspertyzie technicznej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej w przedmiotowym budynku, sporządzonej w grudniu 2020 r. stwierdzono, że w/w instalacje znajdują się w dostatecznym stanie technicznym, wymagającym przeprowadzenia niezbędnych prac naprawczych w celu ich dalszej, bezproblemowej eksploatacji. Do przyczyn powstałych nieprawidłowości w budynku zaliczono dwie awarie instalacji zimnej wody zaistniałe w 2017 r. Pierwsza awaria nastąpiła w obrębie lokalu mieszkalnego na I piętrze (w południowo-zachodniej części budynku, nad kuchnią lokalu nr [...]). Do przyczyn powstałej awarii zaliczono: nieogrzewanie pomieszczeń lokalu, słabą izolację przegród zewnętrznych, oraz niedostateczną izolację głównego pionu wody zimnej stanowiącego część wspólną, co doprowadziło do pęknięcia zaworu kulowego, a następnie do niekontrolowanego wypływu wody z instalacji i zalania pomieszczeń lokalu na parterze. Druga awaria nastąpiła w lokalu nr [...] na I piętrze (przy klatce schodowej). Przyczyną awarii było niewłaściwe wykonanie połączeń przewodów, co spowodowało wypływ wody z instalacji i zawilgocenie ściany wewnętrznej. Wadliwe połączenie zostało wymienione. We wnioskach końcowych zalecono zabezpieczenie instalacji wodociągowych w pomieszczeniach mieszkalnych tymczasowo nieużytkowanych przed wpływem niskich temperatur, poprzez opróżnienie instalacji z wody i zaizolowanie odsłoniętych części pionu wodociągowego wraz z wodomierzem za pomocą izolacji z pianki polietylenowej oraz mat filcowych. Ponadto zalecono wykonanie dodatkowego przymocowania oraz zastosowanie grubszej otuliny przewodów wodociągowych przechodzących przez pomieszczenia piwniczne budynku nr [...].
Organ I instancji podał, że ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, wprowadziła w art. 1 zmiany w u.p.b. Przepisy tej ustawy obowiązują od dnia 19 września 2020 r. Jednakże art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 3 lutego 2020 r., organ uznał, że do przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe.
Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 61 u.p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 - m. in. nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7, w tym zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji.
Organ I instancji uznał, że przedstawiony wyżej stan techniczny obiektu stanowi podstawy do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b., w myśl którego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia (...) 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym (...) - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku, oraz art. 66 ust. 2 u.p.b., w myśl którego, w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.
W związku z tym, że stan techniczny drewnianego stropu w obrębie kuchni lokalu mieszkalnego nr [...] oraz stan techniczny galerii komunikacyjnej w poziomie I piętra przedmiotowego budynku może stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, organ I instancji zakazał użytkowania części w/w budynku, w tym dwóch lokali mieszkalnych (pomimo ich nieużytkowania w chwili obecnej) - do czasu wykonania obowiązków określonych w punktach 1 i 2 decyzji. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji o zakazie użytkowania nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Mając na uwadze fakt, że wymienione w sentencji decyzji elementy budynku (stropy, ściany zewnętrzne, galeria komunikacyjna i piony instalacyjne), stanowią części wspólne przedmiotowego budynku, w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (u.w.l.), obowiązek wynikający z niniejszej decyzji nałożono na właściciela w/w obiektu, tj. skarżącą.
W związku z tym, że przepis art. 66 u.p.b. nie może stanowić podstawy formułowania nakazów dostosowywania budynków już istniejących do obowiązujących aktualnie przepisów techniczno- budowlanych, jak również wykonywania prac, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie, organ I instancji nie uwzględnił w przedmiotowej decyzji zaleceń dotyczących: docelowej wymiany stropów nad parterem na nowe ognioodporne, wykonania pionowej izolacji przeciwwodnej ścian fundamentowych od strony podwórza oraz dostosowania budynku do obowiązujących wymagań w zakresie ochrony cieplnej poprzez docieplenie przegród. Działania związane z realizacją w/w zaleceń powinny zostać podjęte przez skarżącą. Organ nie uwzględnił również zaleceń dotyczących wykonania dodatkowego przymocowania oraz zastosowania grubszej otuliny przewodów wodociągowych w pomieszczeniach piwnicznych budynku nr [...], jak również usunięcia nieprawidłowości (wykazanych przez tut. organ w trakcie kontroli) dotyczących przybudówki przed wejściem do lokalu nr [...]. W/w zalecenia nie dotyczą bezpośrednio budynku nr [...], lecz związane są z utrzymaniem we właściwym stanie technicznym sąsiednich budynków. Ponadto organ nie uwzględnił zaleceń dotyczących: osuszenia i oczyszczenia z pleśni i zagrzybienia ścian przyziemia oraz rozebrania istniejącej podsufitki, stelaży sufitów podwieszanych oraz desek powały w pozostałych pomieszczeniach lokalu mieszkalnego nr [...] w poziomie parteru. W/w zalecenia związane są z utrzymaniem we właściwym stanie technicznym lokalu mieszkalnego nr [...] i powinny zostać wykonane przez właściciela tego lokalu.
W związku z tym, że przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, organ I instancji stwierdził, że roboty związane z realizacją nałożonego obowiązku (od strony zewnętrznej budynku), należy prowadzić zgodnie z decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...], pozwalającą na wykonanie prac remontowo-konserwatorskich przy budynkach przy ul. [...] i [...] w [...]. Pozostała część obowiązku wynikającego z niniejszej decyzji tut. organu dotyczy wewnętrznej części budynku nr [...] i nie wymaga uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 u.p.b. w zw. z art. 3 ust. 2 u.w.l. poprzez błędne uznanie, że uszkodzone drewniane belki stropowe i drewniane stropy w obrębie kuchni lokalu mieszkalnego nr [...] oraz instalacja wodociągowa w lokalu mieszkalnym nr [...] oraz cegły i stopy belek stalowych sklepień ceglanych stropu w poziomie I piętra od strony lokalu mieszkalnego nr [...] stanowią nieruchomość wspólną, a w konsekwencji powyższego błędne skierowanie w tej części decyzji do skarżącej wobec wskazania, w samej treści decyzji, na przynależność tych rzeczy do odrębnego lokalu mieszkalnego nr [...], co prowadzi do wniosku, że adresatem decyzji powinien być właściciel lokalu nr [...] zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a.;
- art. 66 ust. 1 u.p.b. poprzez błędne uznanie, że stan fragmentów tynku z elewacji od strony podwórza (pkt 5) oraz stan fragmentu północnej ściany szczytowej budynku przy podłożu gruntowym na wysokości 1 m i szerokości 2 m oraz fragmentu w/w ściany poniżej małego okna klatki schodowej (na głębokość 1 cegły) (pkt 3) stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia mieszkańców oraz bezpieczeństwa mienia budynku nr [...];
- art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym braku ustalenia podmiotu będącego właścicielem nieruchomości stanowiącego odrębny lokal nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...], a tym samym nie zapewniono wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu;
- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w tym niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ uznał za stronę postępowania wyłącznie skarżącego wobec braku próby podjęcia ustaleń właścicieli nieruchomości jako stron postępowania, w tym wskazanego w decyzji właściciela lokalu mieszkalnego nr [...].
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i jednocześnie w tym zakresie wyznaczył termin wykonania obowiązku do dnia 30 września 2021 r., natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.b., do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. W myśl art. 81 ust. 4 u.p.b. organy, o których mowa przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności stanowią podstawę do wydania decyzji, oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.
Dalej organ odwoławczy podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że do przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 66 ust. 1 u.p.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 66 u.p.b. znajduje się w rozdziale zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych" i służy usunięciu nieprawidłowości powstałych bądź wynikłych w trakcie użytkowania obiektu. Poprzez przepis art. 66 ustawodawca precyzuje ustawowy obowiązek właściciela lub zarządcy wynikający z art. 61 u.p.b., co do zasad prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego i określa sytuacje, które obligują organ nadzoru budowlanego do interwencji administracyjnej. Do wydania decyzji, której podstawą jest art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. niezbędne jest udowodnienie faktu zaistnienia stanu obiektu, o jakim mowa w tym przepisie. W tym celu organ powiatowy nadzoru budowlanego zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające tak, aby ustalony stan nie budził żadnych wątpliwości, znajdując przy tym odniesienie do konkretnie wskazanych norm techniczno- budowlanych. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, art. 66 ust. 1 u.p.b. dotyczy takich stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany ze względu na jego niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do takiego stanu, że znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. W przepisie tym chodzi zatem o skutki wynikające z użytkowania obiektu, a które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości, a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Przepis art. 66 ust. 1 u.p.b. umożliwia sprawne i szybkie usunięcie zagrożenia, doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu. Nie pozwala zatem, na wykonywanie prac, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę. Ocena w tym zakresie musi być poprzedzona staranną analizą stanu faktycznego.
Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję oparł się na przedłożonej ekspertyzie (wraz z aneksem) stanu technicznego elementów konstrukcyjnych w ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. T. C. oraz ekspertyzie dotyczącej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, sporządzonej przez mgr inż. K. R. W opracowanych ekspertyzach został stwierdzony szereg nieprawidłowości, dotyczących stanu technicznego zarówno poszczególnych lokali mieszkalnych, tj. lokalu nr [...] oraz lokalu powyżej na I piętrze, a także pozostałej części budynku, tj. fundamentów i ścian piwnic, ścian konstrukcyjnych, stropów międzykondygnacyjnych, elewacji oraz zewnętrznej galerii komunikacyjnej, a także stanu instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej. Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję oparł się na ww. ekspertyzach, niemniej jednak nie objął zakresem rozstrzygnięcia wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie wyjaśnił w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że przepis art. 66 u.p.b. nie może stanowić podstawy formułowania nakazów dostosowywania budynków już istniejących do obowiązujących aktualnie przepisów techniczno- budowlanych, jak również wykonywania prac, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie.
Organ odwoławczy uznał zarówno ekspertyzę sporządzoną przez mgr inż. T. C. dotyczącą stanu technicznego elementów konstrukcyjnych, jak i ekspertyzę dotyczącą instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej sporządzoną przez mgr inż. K. R. za miarodajne i wiarygodne, a obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją organu I instancji w oparciu o zalecenia powyższych ekspertyz za uzasadniony. Podzielając stanowisko organu I instancji co do trafności rozstrzygnięcia, organ odwoławczy zmienił sentencję zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, wskazując nowy termin wykonania zakresu robót objętego sentencją zaskarżonej decyzji do dnia 30 września 2021 r. Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie decyzji nie zwalnia skarżącej od dalszego monitorowania obiektu, w celu wyeliminowania w całości nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku. Organ wyjaśnił również, że treść art. 66 u.p.b. nie ogranicza możliwości wydania nawet kilku rozstrzygnięć dotyczących danego obiektu, gdy jest to uzasadnione ze względu na ustalony stan faktyczny.
Organ odwoławczy po przeanalizowaniu zarzutów zawartych w odwołaniu nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia i zmiany adresata nałożonego obowiązku, który jak podała skarżąca jest kwestią sporu, gdyż takie uprawnienie nie wynika z żadnego przepisu prawa. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w trybie art. 66 ust. 1 u.p.b. nie bada bowiem przyczyn powstałych nieprawidłowości, ale je koryguje aby utrzymywać obiekt w należytym stanie technicznym. Nakazane zaskarżoną decyzją czynności dotyczą części wspólnych obiektu. Bez znaczenia dla określenia adresata obowiązku jest kwestia czyje działania doprowadziły do nieodpowiedniego stanu technicznego. Organ może nałożyć obowiązek wyłącznie na właściciela albo zarządcę, a nie podmiot którego działanie było przyczyną nieprawidłowości w obiekcie budowlanym. Natomiast skarżąca może dochodzić swoich praw z tytułu poniesionych szkód na drodze cywilnoprawnej z powództwa cywilnego.
W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t. j.:
I. art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym braku ustalenia podmiotu będącego właścicielem nieruchomości stanowiącego odrębny lokal nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] nr [...], a tym samym nie zapewniono wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu.
II. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji, w szczególności poprzez brak merytorycznego odniesienia się i ustosunkowania do wniosku skarżącej o wezwanie do udziału w sprawie w charakterze strony właściciela odrębnego lokalu nr [...], który do chwili obecnej nie został rozpoznany.
III. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], zamiast zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzję i przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie ww. norm:
IV. art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 u.p.b. w zw. z art. 3 ust. 2 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali przez poprzez błędne uznanie, że uszkodzone drewniane belki stropowe i drewniane stropy w obrębie kuchni lokalu mieszkalnego nr [...] oraz instalacja wodociągowa w lokalu mieszkalnym nr [...] oraz cegły i stopy belek stalowych sklepień ceglanych stropu w poziomie I piętra od strony lokalu mieszkalnego nr [...] stanowią nieruchomość wspólną, a w konsekwencji powyższego błędne skierowanie w tej części decyzji (pkt 1, 4 i 6) do skarżącej wobec wskazania, w samej treści decyzji, na przynależność tych rzeczy do odrębnego lokalu mieszkalnego nr [...], co prowadzi do wniosku, że adresatem decyzji powinien być właściciel lokalu nr [...] zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a.:
V. art. 66 ust. 1 u.p.b. poprzez błędne uznanie, że stan fragmentów tynku z elewacji od strony podwórza (pkt 5) oraz stan fragmentu północnej ściany szczytowej budynku przy podłożu gruntowym na wysokości 1 m i szerokości 2 m oraz fragmentu w/w ściany poniżej małego okna klatki schodowej (na głębokość 1 cegły) (pkt 3) stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia mieszkańców oraz bezpieczeństwa mienia budynku nr [...].
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o umorzenie postępowania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia adresata obowiązków wskazanych w pkt od 1 - 6 decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2021 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, a mianowicie czy powinna nim być w całości skarżąca, która zarządza budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] nr [...], czy też właścicielka lokalu mieszkalnego nr [...], której organy obu instancji nie uznały za stronę postępowania. Według skarżącej, organy nadzoru budowlanego w sposób nieprawidłowy ustaliły adresata obowiązków co do pkt 1, 4 i 6, które zostały bezpodstawnie zostały nałożone na skarżącą. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten wyraźnie wskazał na przynależność do lokalu mieszkalnego nr [...], uszkodzonych drewnianych belek stropowych i drewniany strop w obrębie kuchni lokalu mieszkalnego nr [...] oraz instalacji wodociągowej w lokalu mieszkalnym nr [...] oraz cegieł i stopu belek stalowych sklepień ceglanych stropu w poziomie I piętra od strony lokalu mieszkalnego nr [...]. Przedmiotowe elementy architektoniczne usytuowane są wewnątrz mieszkania nr [...] i wykorzystywane są do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w tym lokalu. Skarżąca podniosła, że części budynku, które służą wyłącznie do użytku konkretnego właściciela wyodrębnionego lokalu, na podstawie art. 3 ust. 2 u.w.l. nie mogą być kwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną. Z powyższego wynika, że obowiązki wynikające z odpowiedniego użytkowania i utrzymywania w należytym stanie technicznym lokalu mieszkalnego nr [...] co do pkt 1, 4 i 6 ciążą niewątpliwie na właścicielce tego lokalu mieszkalnego. Skarżąca nie jest odpowiedzialna za użytkowanie tego lokalu, gdyż zgodnie z art. 13 ust. 1 u.w.l. to właściciel ponosi wydatki związane z utrzymaniem jego lokalu, jest on też obowiązany utrzymywać swój lokal w należytym stanie, tzn. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywaniem go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Pozostali właściciele lokali będący jednocześnie członkami wspólnoty mieszkaniowej nie mogą odpowiadać za zaniedbania innego właściciela na terenie jego mieszkania. Już sama konieczność przeprowadzenia oględzin lokalu nr [...] wskazuje, że zaniedbania powodujące konieczność wydania decyzji przez organ o tak daleko idących skutkach świadczą, że przyczyna leży w częściach należących do tej wyodrębnionej części budynku, nie należącej do wspólnoty mieszkaniowej.
Skarżąca wskazała, że obowiązek utrzymania w należytym stanie technicznym określonego lokalu mieszkalnego będącego własnością jednego z członków wspólnoty mieszkaniowej, obciąża właściciela tego lokalu. Przesłanką zastosowania art. 66 u.p.b. jest zaś to, aby nakazane roboty dotyczyły całego obiektu budowlanego i wykazanie, że mają one na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego obowiązane były wykazać, że w okolicznościach niniejszej sprawy, istnieje związek pomiędzy stanem technicznym lokalu i budynku. Wymaga to bezsprzecznie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami zakreślonymi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w wyniku którego organ winien uzyskać materiał dowodowy potwierdzający istotne dla rozstrzygnięcia, okoliczności faktyczne. Dla prawidłowego załatwienia sprawy organ I instancji powinien zatem dokonać ustalenia, co do tego, czy roboty orzeczone na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. mają wpływ na stan techniczny całego budynku. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie koniecznych ustaleń i dowodów nie przeprowadzono. Tym samym nie zostało wykazane, że nałożone obowiązki co do pkt 1, 4 i 6 mają na celu utrzymanie budynku jako całości. Braki w tym zakresie przemawiają za uchyleniem decyzji obu instancji jako naruszających ww. przepisy.
Skarżąca zakwestionowała również ustalenia w zakresie uznania, że stan fragmentów tynku z elewacji od strony podwórza oraz stan fragmentu północnej ściany szczytowej budynku przy podłożu gruntowym na wysokości 1 m i szerokości 2 m oraz fragmentu w/w ściany poniżej małego okna klatki schodowej (na głębokość 1 cegły) stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia mieszkańców budynku nr [...] oraz w konsekwencji zakwestionowała wydanie nakazu usunięcia tych nieprawidłowości we wskazanym terminie. Skarżąca zauważyła, że jedną z przesłanek zastosowania art. 66 u.p.b. jest stwierdzenie przez właściwy organ, że dany obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Do przyjęcia, że przesłanka ta wystąpiła, nie jest konieczne stwierdzenie, że określone zagrożenie już występuje i ma charakter bezpośredni. Wystarczające jest ustalenie potencjalnego zagrożenia, oczywiście na tyle prawdopodobnego i poważnego, że wymaga niewątpliwie wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu. Zastosowanie określenia, że obiekt "może zagrażać", niesie w sobie element uznaniowości organu. Z tego względu decyzja wydana na ww. podstawie musi zawierać pełne uzasadnienie zarówno w kwestii zaistnienia przesłanki, jak i orzeczonego nakazu, tj. wskazania skonkretyzowanych obowiązków adresata decyzji, odpowiadających stwierdzonym nieprawidłowościom, adekwatnym do danej przesłanki. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie zawierają takiego pełnego uzasadnienia. Wręcz przeciwnie oba organy przeoczyły fakt, że z ekspertyzy technicznej budynku opracowanej w dniu 15 września 2020 r. (oraz aneksu do w/w ekspertyzy odpracowanej w dniu 28 stycznia 2021 r.), ani w ekspertyzie technicznej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej sporządzonej w dniu 28 grudnia 2020 r. nie wynika, że w/w nieprawidłowości mogą zagrażać życiu lub zdrowiu mieszkańców lub bezpieczeństwu mienia. Reasumując skarżąca nie ma obowiązku poprawienia stanu technicznego również w zakresie pkt 3 i 5 decyzji, gdyż jak wynika powyższych ekspertyz stwierdzony stan nie stanowi zagrożenia dla życia lub zdrowia mieszkańców.
W odpowiedzi na skargę z dnia 15 września 2021 r. organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
W wykonaniu wezwania Sądu, organ odwoławczy w dniu 4 listopada 2021 r. sporządził kolejną odpowiedź na skargę, w której szczegółowo ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi - wnosząc o jej oddalenie.
Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty skargi są w istocie powtórzeniem zarzutów odwołania, do których odniesiono się w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko odnośnie adresata nałożonego obowiązku w zaskarżonej decyzji. Organ nie znalazł podstaw do zmiany adresata nałożonego obowiązku. Zdaniem organu będący podstawą decyzji obowiązek dotyczy części wspólnych obiektu budowlanego, za której stan techniczny ponosi odpowiedzialność wspólnota mieszkaniowa. Elementu budynku jak jego ściany zewnętrzne i nośne, stropy, klatki schodowe, oraz inne elementy konstrukcyjne, stanowią część nieruchomości wspólnej nawet w części przylegającej do poszczególnych lokali. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w trybie art. 66 ust. 1 ustawy u.p.b. nie bada przyczyn powstałych nieprawidłowości, ale je koryguje aby utrzymywać obiekt budowlany w należytym stanie technicznym i nie ma znaczenia dla wskazania adresata obowiązku, czyje działania doprowadziły do nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ może nałożyć obowiązek wyłącznie na właściciela albo zarządcę obiektu budowlanego, a nie podmiot, którego działanie było przyczyną nieprawidłowości w obiekcie budowlanym. Organ stwierdził, że kwestie dotyczące wzajemnych finansowych rozliczeń pomiędzy właścicielem lokalu oraz wspólnotą mieszkaniową nie jest regulowana u.p.b., a skarżąca może dochodzić swoich praw z tytułu poniesionych szkód na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. Nie jest zatem zasadny zarzut braku ustalenia podmiotu będącego właścicielem nieruchomości stanowiącego odrębny lokal nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] nr [...], a tym samym nie jest zasadny zarzut niezapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zakażoną decyzją. Organ odwoławczy stwierdził, że nie dopuścił się wskazanego naruszenia art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 u.p.b. w zw. z art. 3 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.w.l. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., polegający w szczególności na braku merytorycznego odniesienia się i ustosunkowania do wniosku skarżącej o wezwanie do udziału w sprawie w charakterze strony właściciela odrębnego lokalu nr [...]. W tym kontekście nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak ustalenia podmiotu będącego właścicielem nieruchomości stanowiącego odrębny lokal nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] nr [...]. Organ odwoławczy kwestionuje również zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skarżąca nie zakwestionowała treści nałożonego obowiązku zaskarżoną decyzją.
Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko, że stan fragmentów tynku z elewacji od strony podwórza oraz stan fragmentu północnej ściany szczytowej budynku przy podłożu gruntowym na wysokości 1 m i szerokości 2 m oraz fragmentu w/w ściany poniżej małego okna klatki schodowej (na głębokość 1 cegły) stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia mieszkańców budynku nr [...]. Podstawą takiego uznania był zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy. Uznanie, że nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego obiektu może mieć wpływ na bezpieczeństwo ogółu mieszkańców, nie musi być potwierdzone wynikiem ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego. To organ nadzoru budowlanego, a nie osoba sporządzająca ekspertyzę ocenia stan faktyczny obiektu budowlanego w kontekście prawa materialnego. W ocenie organu nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia art. 66 ust. 1 u.p.b. we wskazanym w skardze zakresie.
Wobec powyższego, podzielając stanowisko organu I instancji co do trafności rozstrzygnięcia, zdaniem organu odwoławczego istniały podstawy do zmiany decyzji organu powiatowego w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, i wyznaczenia dnia 30 września 2021 r., jako terminu wykonania zakresu robót objętego sentencją zaskarżonej. Na dzień wydania rozstrzygnięcia nie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, zatem jako niezasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego dokonane ustalenia jednoznacznie przemawiały za orzeczeniem, jak w sentencji zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że przesłanki do wydania rozstrzygnięcia zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty zawarte w skardze, w ocenie organu odwoławczego, nie wnoszą nowej argumentacji, mogącej mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stwierdzone naruszenia prawa materialnego i procesowego miały lub co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia. Ustalone wady prawne kontrolowanych orzeczeń (art. 135 p.p.s.a.) są bardzo istotne, albowiem dotyczą zakresu podmiotowego i przedmiotowego obowiązku określonego w art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.b. i skonkretyzowanego przez organy w tych orzeczeniach.
Na wstępie należy po raz kolejny przypomnieć kontrolowanym organom, że sąd administracyjny nie jest uprawniony i zobowiązany do ich zastępowania w procesie ustalania stanu faktycznego i oceny zebranego materiału dowodowego, do formułowania wniosków interpretacyjnych lub subsumpcyjnych na podstawie ustaleń faktycznych, które nie wynikają z akt sprawy, albo do uzupełniania uzasadnień rozstrzygnięć administracyjnych na tle materiału procesowego wynikającego z akt sprawy. Kontrolowane organy mają bezwzględny obowiązek przeprowadzania pełnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wykazania zasadności przyjętej oceny prawnej w uzasadnieniu kontrolowanych rozstrzygnięć. Nie jest zatem rzeczą Sądu uczestniczenie w procesie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która stała się przedmiotem kontroli legalnościowej. Należy w związku z powyższym podkreślić, że jakkolwiek sąd administracyjny orzeka zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. na podstawie akt sprawy (w tym przede wszystkim akt sprawy administracyjnej), jednak nie jest jego zadaniem i obowiązkiem przejmowanie kompetencji kontrolowanych organów w zakresie prawidłowego, spójnego i pełnego uzasadniania dokonywanych ocen dowodowych i ocen prawnych, które są następnie podstawą rozstrzygnięć administracyjnych, albo konkretyzowania ocen subsumpcyjnych przez ostateczne powiązanie ustalonego stanu faktycznego z relewantną normą podlegającą zastosowaniu w sprawie. Sąd administracyjny nie jest bowiem "trzecią instancją" orzekającą merytorycznie w sprawach administracyjnych. W granicach kompetencji kontrolnych o charakterze co do zasady kasatoryjnym sąd ten dokonuje weryfikacji legalnościowej przedmiotu zaskarżenia, nie będąc uprawnionym do uzupełniania lub modyfikowania przedmiotu zaskarżenia o oceny, które nie zostały przez organy wyrażone, szczególnie w zakresie ustaleń faktycznych, ocen dowodowych lub wniosków subsumpcyjnych.
Zastrzeżenia powyższe są szczególnie istotne, albowiem podejmowane niekiedy przez skarżony organ odwoławczy próby uzupełnienia argumentacji prawnej lub dowodowej dopiero w skardze kasacyjnej od wyroków uwzględniających skargi trzeba ocenić jako niedopuszczalne prawnie. W związku z powyższym Sąd przypomina, że dalsza praktyka w tym zakresie może i powinna stać się przedmiotem skierowanej do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sygnalizacji Sądu na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. Sądowi znane są z urzędu liczne przykłady tego rodzaju działań skarżonego organu, które niezależnie od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie wnoszonych przez ten organ skarg kasacyjnych, stanowią dowód nieznajdującej podstaw prawnych praktyki usuwania wadliwości ustaleń lub ocen prawnych (m.in. w zakresie niepełności ustaleń faktycznych, ocen dowodowych, interpretacji i subsumpcji) zaskarżonego rozstrzygnięcia na etapie postępowania kasacyjnego.
Sygnalizowany problem został już zauważony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1506/16, wskazał, że "(...) jedynym miejscem prezentacji zasadniczych motywów kontrolowanego rozstrzygnięcia" skarżonego organu odwoławczego jest jego uzasadnienie. "Odpowiedź na skargę oraz skarga kasacyjna nie mogą być natomiast wykorzystywane przez skarżone organy do przedstawiania nowego lub uzupełnienia już zajętego stanowiska, które stanowiło dla Sądu pierwszej instancji podstawę do przeprowadzenia procesu oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tego rodzaju następcza próba sanowania braków lub błędów uzasadnienia kontrolowanego rozstrzygnięcia przez skarżony organ jest sprzeczna z założeniami, istotą i celem postępowania sądowoadministracyjnego. Akceptacja takiej praktyki mogłaby ponadto zachęcać organy do sporządzania niepełnych, lakonicznych lub pozbawionych pogłębionej argumentacji uzasadnień, które można by uzupełniać za pośrednictwem odpowiedzi na skargę lub skargi kasacyjnej.".
W pierwszej kolejności Sąd stwierdził wadliwość ustaleń faktycznych i rozważań organów pierwszej i drugiej instancji na tle materiału dowodowego wynikającego z akt sprawy administracyjnej, w zakresie wyznaczenia zakresu podmiotowego obowiązku skonkretyzowanego w kontrolowanych rozstrzygnięciach.
Przechodząc do szczegółowego wskazania wad ustaleń faktycznych i rozważań prawnych w powyższym zakresie, Sąd stwierdza, że dotyczą one przede wszystkim kategorycznego i jednoznacznego stwierdzenia, czy i w jakim zakresie objęte nakazem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości części budynku mieszkalnego nr [...] stanowią integralne części nieruchomości wspólnej, która zgodnie z zasadą ustawową podlega przymusowemu zarządowi, który jest sprawowany co do zasady przez powołany przez wspólnotę mieszkaniową zarząd (por. m.in. art. 27 w zw. z art. 21 i art. 22 u.w.l.). Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (u.w.l.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Natomiast stosownie do art. 3 ust. 2 u.w.l. nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie ulega zatem wątpliwości, że adresatem obowiązków z art. 66 ust. 1 u.p.b. w zakresie części budynku mieszkalnego stanowiących elementy nieruchomości wspólnej powinna być wspólnota mieszkaniowa jako jednostka organizacyjna sprawująca zarząd nieruchomością wspólną. O ile nie budzi wątpliwości, że grunt, o którym mowa w art. 3 ust. 2 u.w.l., jest zawsze częścią nieruchomości wspólnej, o tyle ustalenie, co stanowi "części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali" może być przedmiotem sporu. Zasadniczo nie jest przedmiotem wątpliwości, że takie elementy konstrukcyjne budynku jak fundamenty, mury zewnętrzne, mury konstrukcyjne, ściany nośne lub dach służą wszystkim mieszkańcom budynku wielorodzinnego, którzy tworzą wspólnotę mieszkaniową. Nie powinno także budzić wątpliwości, że określone urządzenia lub elementy budynku, które funkcjonalnie służą wszystkim właścicielom i nie wykazują związku z indywidualnym lokalem (np. kotłownia, winda, ciągi wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, elektryczne), są częścią nieruchomości wspólnej. Wątpliwości mogą natomiast dotyczyć tych elementów budynku i urządzeń, które z jednej strony mogą służyć jednemu właścicielowi, z drugiej jednak ich istnienie lub działanie wpływa na całość i funkcjonalność budynku wielorodzinnego, w którym działa wspólnota mieszkaniowa. Mogą to być przykładowo elementy stropu i sufitu, których zewnętrzne lub wewnętrzne wykończenie lub utrzymanie należy do właściciela lokalu, albo elementy końcowe instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej (np. urządzenia sanitarne, wodomierze), których założenie i należyte utrzymanie jest obowiązkiem właściciela lokalu mieszkalnego.
W związku z powyższym konieczne jest precyzyjne wyjaśnienie, czy nakazane w punktach 1 i 4 zaskarżonej decyzji czynności dotyczą w pełnym zakresie nieruchomości wspólnej, a zatem czy wskazane tam czynności związane z wymianą "uszkodzonych drewnianych belek stropowych i drewnianego deskowania stropu w obrębie kuchni lokalu mieszkalnego nr [...]" (punkt 1) oraz "zabezpieczeniem instalacji wodociągowych" w lokalach mieszkalnych (nr [...] oraz w "lokalu powyżej na I piętrze") przez "opróżnienie instalacji z wody i zaizolowanie odsłoniętych części pionu wodociągowego wraz z wodomierzem za pomocą izolacji z pianki polietylenowej oraz mat filcowych", na pewno są związane wyłącznie z nieruchomością wspólną, bez konieczności ingerencji w elementy lub urządzenia należące do lokali mieszkalnych i służące ich właścicielom. W zależności od ustaleń i rozważań uzupełniających konieczne może okazać się poszerzenie zakresu podmiotowego nałożonych obowiązków o właścicieli lokali mieszkalnych (nr [...] lub także lokalu mieszkalnego na I piętrze).
W drugiej kolejności Sąd dostrzegł z urzędu bardzo istotną wadliwość w zakresie ustaleń faktycznych, rozważań prawnych oraz końcowych wniosków kontrolowanych organów co do prawnej wykonalności wszystkich nałożonych na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązków. Przede wszystkim organy obydwu instancji całkowicie pominęły fakt, że wykonanie nałożonych nakazów będzie wymagało wejścia do lokali nr [...] oraz lokalu na I piętrze, co w sytuacji odmowy ich dobrowolnego udostępnienia lub niemożności dokonania uzgodnień z nieobecnymi właścicielami może skutkować prawną niewykonalnością zaskarżonej decyzji. Organy nie uwzględniły, że właściciele spornych lokali mieszkalnych nie są adresatami kontrolowanych rozstrzygnięć oraz nie byli stronami postępowania. Oznacza to, że powyższe podmioty właścicielskie nie są adresatami nałożonych na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. obowiązków i nie są zobowiązane do wykonania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie ustawa o własności lokali nie uprawnia zarządu wspólnoty mieszkaniowej do przymusowego lub nadzwyczajnego wejścia do lokalu mieszkalnego członka wspólnoty w asyście funkcjonariuszy uprawnionych służb (por. np. art. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), co oznacza, że konieczny w tym zakresie jest szczególny tytuł prawny do wejścia do indywidualnego lokalu mieszkalnego członka wspólnoty mieszkaniowej. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.w.l. na żądanie zarządu właściciel lokalu jest obowiązany zezwalać na wstęp do lokalu, ilekroć jest to niezbędne do przeprowadzenia konserwacji, remontu albo usunięcia awarii w nieruchomości wspólnej, a także w celu wyposażenia budynku, jego części lub innych lokali w dodatkowe instalacje. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że wejście do lokalu mieszkalnego członka wspólnoty mieszkaniowej wbrew jego woli jest dopuszczalne jedynie na podstawie prawomocnego wyroku wydanego w procesie wytoczonym właścicielowi lokalu przez wspólnotę mieszkaniową o nakazanie udostępnienia lokalu (art. 13 § 1 k.p.c.).
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skoro czynności nakazane w punktach 1, 4 i 6 zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. wymagają udostępnienia lokalu nr [...] oraz lokalu na I piętrze przez ich właścicieli, a w dniu wydania tej decyzji organ nie dysponował tytułem prawnym zapewniającym prawną podstawę dla Wspólnoty Mieszkaniowej do wejścia do spornych lokali celem wykonania nakazanych czynności remontowych, konserwacyjnych i modernizacyjnych, to tym samym w sprawie zachodzi co najmniej częściowa prawna niewykonalność obowiązków nałożonych na Wspólnotę. Zarząd Wspólnoty nie mając tytułu prawnego (tak cywilnoprawnego, jak i administracyjnoprawnego) do wejścia do spornych lokali mieszkalnych, nie mógłby zatem wykonać w terminie nałożonych obowiązków, bez dobrowolnego udostępnienia lokali przez ich właścicieli. Zagrożenie to jest bardzo realne, albowiem właściciele spornych lokali nie tylko uchylają się od obowiązku utrzymania tych lokali w należytym stanie, lecz także odmawiają terminowej i sprawnej współpracy z Zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej. W tej sytuacji kontrolowane organy powinny przeprowadzić postępowanie z udziałem właścicieli spornych lokali oraz – w niezbędnym zakresie – wskazać tych właścicieli jako dodatkowych adresatów obowiązków związanych z czynnościami naprawczymi wewnątrz ich lokali. Problemy te zasadniczo nie dotyczą natomiast obowiązków skonkretyzowanych w punktach 2, 3 i 5 zaskarżonej decyzji.
W trzeciej kolejności Sąd stwierdził, że zakres przedmiotowy obowiązku z art. 66 ust. 1 u.p.b. został w zakresie punktu 6 zaskarżonej decyzji skonkretyzowany wadliwie.
Przede wszystkim jako niedopuszczalne należy ocenić odwoływanie się w sentencji (osnowie) decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie użytkowania lub w stanie technicznym budynku do bliżej nieokreślonych stwierdzeń lub wniosków ekspertyz technicznych przedłożonych na wezwanie organów (art. 81c ust. 2 u.p.b.) w toku postępowania w sprawie z art. 66 ust. 1 u.p.b. Tego rodzaju blankietowe odesłanie do treści ekspertyzy technicznej rodzi zasadnicze wątpliwości co do zakresu i treści nałożonych obowiązków i może skutkować koniecznością późniejszej rektyfikacji lub weryfikacji orzeczenia.
Błędne jest zatem zawarte w punkcie 6 zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że adresat decyzji ma obowiązek "oczyszczenia cegieł i stopek belek stalowych (...)", "zgodnie z ekspertyzą techniczną przedmiotowego budynku, opracowaną w dniu 15 września 2020 r. (oraz aneksem do w/w ekspertyzy opracowanym w dniu 28 stycznia 2021 r.) przez (...), oraz ekspertyzą techniczną instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej w przedmiotowym budynku, opracowaną w dniu 28 grudnia 2020 r. przez (...), stanowiącymi załączniki do niniejszej decyzji".
Po pierwsze, ze względu na obszerność ustaleń i wniosków powyższych ekspertyz nie można precyzyjnie określić zakresu odesłania do ich treści, co w konsekwencji wprowadza niepewność co do zakresu i treści nałożonych obowiązków. Po drugie, kontrolowane organy nie zostały upoważnione przez ustawę do wprowadzania załączników do decyzji wydawanych na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. oraz do odsyłania w osnowach tych decyzji do treści innych dokumentów (w tym ekspertyz technicznych). Po trzecie, istnieje zasadnicza niespójność między treścią nałożonych w punkcie 6 zaskarżonej decyzji obowiązków w zakresie "oczyszczenia cegieł i stopek belek stalowych sklepień ceglanych stropu w poziomie I pietra od strony lokalu mieszkalnego nr [...]" a treścią ekspertyzy technicznej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej budynku z dnia 28 grudnia 2020 r.
Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, ekspertyza z dnia 15 września 2020 r. zawiera zalecenia dotyczące stanu technicznego budynku w zakresie fundamentów i ścian piwnic, ścian konstrukcyjnych, stropów między-kondygnacyjnych, więźby dachowej i pokrycia dachu, elewacji budynku oraz schodów, galerii balkonowej i balkonu. Nieprecyzyjnie wskazany w punkcie 6 zaskarżonej decyzji zakres odesłania do powyższej ekspertyzy mógłby więc dotyczyć co najwyżej stropów międzykondygnacyjnych (s. 8-9 ekspertyzy z dnia 15 września 2020 r.). Powyższy zakres został doprecyzowany w odniesieniu do stropu nad lokalem nr [...] w aneksie do w/w ekspertyzy, opracowanym w dniu 28 stycznia 2021 r. Na str. 2 aneksu z dnia 28 stycznia 2021 r. sposób naprawy stropu nad lokalem nr [...] został szczegółowo opisany, co jednak nie znalazło pełnego odzwierciedlenia w treści punktu 6 zaskarżonej decyzji. Powstaje zatem zasadnicza wątpliwość, jaki jest zakres nakazanych czynności w świetle szczegółowego opisu ekspertyzy. Ponadto zawarty w decyzji (pkt 6) opis lokalizacji nakazanych prac odbiega od opisu wskazanego w aneksie z dnia 28 stycznia 2021 r. Autor ekspertyzy technicznej wskazuje bowiem, że odpowiednimi pracami naprawczymi należy objąć strop w lokalu mieszkalnym nr [...], natomiast w pkt. 6 decyzji jest mowa o "stropie w poziomie I pietra od strony lokalu mieszkalnego nr [...]".
Jeszcze poważniejsze wątpliwości budzi pozbawione jakiekolwiek precyzacji odwołanie się w bliżej nieokreślonym zakresie do ekspertyzy technicznej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej budynku z dnia 28 grudnia 2020 r. Ekspertyza ta jest bardzo szczegółowa (ss. 18) i we wnioskach końcowych (s. 16-17) zawiera liczne zalecenia dotyczące całego budynku, piwnic oraz mieszkań "tymczasowo nieużytkowanych" (w tym – jak można przypuszczać – także lokalu mieszkalnego nr [...]). Tymczasem w punkcie 6 zaskarżonej decyzji jest mowa jedynie o pracach naprawczych dotyczących stropu nad jednym z lokali mieszkalnych, a nie o pracach naprawczych związanych z instalacją wodociągową i kanalizacyjną. Jeżeli można powiązać zalecenia z opinii z dnia 28 grudnia 2020 r. w zakresie "tymczasowo nieużytkowanych" lokali mieszkalnych co do konieczności zabezpieczenia instalacji wodociągowych przed wpływem niskich temperatur "poprzez opróżnienie instalacji z wody i zaizolowanie odsłoniętych części pionu wodociągowego wraz z wodomierzem za pomocą izolacji z pianki polietylenowej oraz mat filcowych" (s. 17) z treścią decyzji, to jest oczywiste, że zalecenie to zostało uwzględnione w punkcie 4 zaskarżonego orzeczenia. Powstaje zatem pytanie, jakiego zakresu czynności naprawczych miałoby dotyczyć zawarte w punkcie 6 decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. odesłanie – niezależnie od stwierdzonej wyżej jego wadliwości – do ekspertyzy technicznej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej budynku z dnia 28 grudnia 2020 r.
W czwartej i ostatniej kolejności Sąd zauważa, że uzasadnienia kontrolowanych decyzji w zakresie wyjaśnienia faktycznego i prawnego zastosowania przesłanek z punktu 1 i 3 ust. 1 art. 66 u.p.b. nie są dostateczne.
Kontrolowane organy powinny jasno i precyzyjnie wyjaśnić zakres wystąpienia przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 u.p.b. na tle ustalonego stanu faktycznego, bez pozostawiania w tym zakresie luk, niespójności lub niedomówień. Nie może być tolerowana praktyka pozorowania uzasadnienia decyzji przez przytaczanie wszystkich możliwych przesłanek materialnoprawnych, z których całość lub część może być spełniona. Nie jest rolą Sądu, strony skarżącej lub uczestników postępowania poszukiwanie w aktach sprawy podstaw do określonych ocen prawnych i następcze dokonywanie uzupełnienia rozważań organów nadzoru budowlanego w celu zbudowania odpowiadającej prawu kwalifikacji prawnej.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wskazał ostatecznie w sposób lakoniczny, że "nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego obiektu może mieć wpływ na bezpieczeństwo ogółu mieszkańców" (s. 8 decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r.). Rozumowanie to i sformułowany wniosek są sprzeczne z istotą i związkiem przesłanek z pkt. 1 i pkt. 3 ust. 1 art. 66 u.p.b.
Jak przyjmuje się w piśmiennictwie, "przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 1 dotyczy sytuacji, w których obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, ale w konkretnym stanie faktycznym zachodzą takie okoliczności związane z danym obiektem budowlanym, które wskazują, że może on zagrozić dobrom chronionym. Mogą to być sytuacje, w wyniku których może dojść do pogorszenia stanu technicznego obiektu, a nawet do katastrofy budowlanej. W ramach omawianej przesłanki mogą mieścić się sytuacje związane z oddziaływaniem sił przyrody, warunkami atmosferycznymi.". Z kolei przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. "znajduje zastosowanie do stanów faktycznych, w których obiekt budowlany ze względu na niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do nieodpowiedniego stanu technicznego, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., II OSK 427/08, LEX nr 555778). (...). Użyte w art. 66 ust. 1 pkt 3 sformułowanie "nieodpowiedni", odniesione do stanu technicznego obiektu budowlanego, jest nieostre, w ustawie pojęcie to nie zostało zdefiniowane. Skoro przepis art. 66 ust. 1 precyzuje obowiązki spoczywające na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego z mocy prawa, to ocena, czy stan techniczny danego obiektu jest nieodpowiedni, musi odnosić się do obowiązujących przepisów. Organ nadzoru budowlanego nie może nałożyć obowiązków, które nie mają podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Wobec tego można stwierdzić, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, kiedy zachodzi niezgodność tego stanu z przepisami techniczno-budowlanymi. Przepisy techniczno-budowlane to, jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, określane w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., II OSK 1663/07, LEX nr 537700). Jednakże oceniając zgodność stanu technicznego obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, należy badać, jaki stan techniczny został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie bowiem stanu zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych byłoby, w przypadku zaakceptowania danego stanu w decyzji o pozwoleniu na budowę, naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1394/08, LEX nr 597247)." (A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 66, w: A. Gliniecki /red./ Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2016).
W związku z powyższym kontrolowane organy muszą uwzględnić, że przesłanki z punktów 1 i 3 ust. 1 art. 66 u.p.b. mają odrębny charakter i nie mogą być używane zamiennie co do tożsamych elementów stanu faktycznego związanego ze stanem obiektu budowlanego. Przesłanka z punktu pierwszego dotyczy obiektu użytkowanego zgodnie z przeznaczeniem i znajdującego się w odpowiednim stanie technicznym, jednak mogącego zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Przesłanka z punktu trzeciego dotyczy natomiast obiektów, które ze względu na niewłaściwe użytkowanie zostały doprowadzone do nieodpowiedniego stanu technicznego. Stwierdzenie realizacji tej przesłanki wymaga jednak wskazania przez organ nadzoru budowlanego przepisów techniczno-budowlanych, które zostały naruszone w toku użytkowania spornego obiektu budowlanego. Przepisy techniczno-budowlane to, jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.b., m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, określane w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., II OSK 1663/07, LEX nr 537700). Organ jest zatem zobowiązany do wykazania w decyzji, że stan techniczny obiektu budowlanego, wynikający z jego użytkowania, jest niezgodny z jasno i precyzyjnie wskazanymi przepisami prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1279/11, LEX nr 1291888; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., II OSK 1980/09, LEX nr 952992; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1100/10, LEX nr 992473).
W tym stanie rzeczy obowiązkiem kontrolowanych organów będzie uzupełnienie uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy przez precyzyjne i pełne wskazanie podstaw faktycznych i prawnych równoległej kwalifikacji stanu spornego obiektu budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 u.p.b.
Mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 u.p.b. i art. 7, 15, 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji organów drugiej i pierwszej instancji (punkt pierwszy wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono w punkcie drugim wyroku o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis sądowy (500 zł) oraz koszty zastępstwa adwokackiego (480 zł).