II SA/RZ 1406/24

II SA/Rz 1406/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Stanisław Śliwa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 2, art. 54
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 6 pkt 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 3 września 2024 r. nr SKO.401.ZP.1040.113.2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji – skargę oddala –
Uzasadnienie
Decyzją z 3 września 2024 r. nr SKO.401.ZP.1040.113.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 26 lipca 2024 r. w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji,
w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 poz. 572), zwanej dalej "K.p.a."
Po rozpatrzeniu wniosku T. sp. z o. o. z siedzibą w W. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji w postaci budowy wieży antenowej jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego wraz z instalowaniem urządzeń technicznych: instalacji radiotelekomunikacyjnej o numerze [...], antenowych konstrukcji wsporczych, osprzętu i urządzeń zasilających, oświetlenia przeszkodowego, oraz wolnostojących szaf telekomunikacyjnych wraz z wewnętrzną linią zasilającą na części działki nr [...] w miejscowości H., gmina [...]. Organ wskazał, że na terenie objętym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też teren nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia takiego planu na podstawie przepisów odrębnych, w związku z czym sposoby zagospodarowania, użytkowania i zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalono w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pierwotnie jednak tj. decyzją z 1 grudnia 2023 r. odmówiono uwzględnienia wniosku Inwestora, z tym, że rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją SKO w Tarnobrzegu z 19 marca 2024 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W ponownym postępowaniu Wójt wezwał Inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku i dokonał po raz kolejny analizy zagospodarowania i warunków zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), zwanej następnie "u.p.z.p.". Organ podał, że przedmiotowy wniosek dotyczy części działki nr [...] o powierzchni 0,0169 ha, położonej w miejscowości H., po wschodniej stronie drogi krajowej nr [...] Powierzchnia terenu przewidziana do zabudowy i przekształcenia wynosi 169 m.kw. Teren ten to grunty orne RV, zatem nie jest wymagane uzyskanie zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Dalej Wójt podniósł, że stacja telefonii komórkowej jest obiektem bezobsługowym i poza okresowymi przeglądami serwisowymi nie wymaga obecności personelu. Nie wykorzystuje ona wody, nie wytwarza ścieków ani odpadów. Zasilanie stacji przewidziane jest z istniejącej sieci elektroenergetycznej. Instalacja telekomunikacyjna będzie generować promieniowanie elektroenergetyczne o częstotliwości 900, 1800 MHz. Anteny ulokowane będą na wysokości nie mniejszej niż 44,0 m n.p.t. Symulacja emitowanego promieniowania elektroenergetycznego anten wykazała, że przy zastosowaniu maksymalnych pochyleń anten i maksymalnej mocy anten sektorowych, miejsca gdzie poziom natężenia promieniowania elektroenergetycznego przekroczy normy wyznaczone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektroenergetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448), zwanym dalej "rozporządzeniem MZ z 2019 r." znajdą się na wysokości nie mniejszej niż 41,2 m n.p.t. W otoczeniu projektowanej stacji bazowej występują obszary rolne, a także obiekty przemysłowe oraz domy jednorodzinne. Zabudowa ma wysokość do trzech kondygnacji nadziemnych (ok. 12 m). Na działce nr [...], po wschodniej stronie terenu inwestycji, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Nr [...], w którym teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową ogranicza jej wysokość do 13 m. Na pozostałym terenie, w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ewentualne jego zagospodarowanie wymagało będzie wydania warunków zabudowy, a ze względu na art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. będą mogły powstać budynki o wysokości porównywalnej z istniejącymi. W takiej sytuacji Organ stwierdził, że ani przy istniejącym ani przy możliwym w przyszłości stanie zagospodarowania terenu, strefy promieniowania przekraczającego normy nie znajdą się w miejscach dostępnych dla ludności. Z tego powodu uznał, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren inwestycji. Organ zwrócił też uwagę na dołączony do wniosku dokument w postaci analizy środowiskowej przedmiotowego przedsięwzięcia, gdzie stwierdzono, że pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne wartości określone w rozporządzeniu MZ z 2019 r., a pochodzące od anten sektorowych, wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności. Zatem projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi. Wójt podkreślił, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest zaliczana do przedsięwzięć zawsze ani potencjalnie mogących oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021r. poz. 247, dalej: "u.u.i.ś.") i rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 839 ze zm.), określanego w dalszej części jako "rozporządzenie RM z 2019 r." i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedsięwzięcie będzie zlokalizowane obok istniejącego obiektu o podobnym charakterze. Inwestycja położona jest w obszarze Natura 2000 "[....]". Z analizy środowiskowej wynika, że oddziaływanie na środowisko przyrodnicze przedmiotowej inwestycji, w tym ptaki, stanowiące przedmiot ochrony OSO "[...]" ([...]) będzie marginalne. Przedsięwzięcie nie będzie mieć wpływu na dostępność siedlisk dla ptaków ani na możliwości ich migracji w rejonie przedsięwzięcia. Uwzględniając więc charakter przedsięwzięcia, lokalny zakres jego oddziaływania, odległość od pozostałych najbliższych obszarów Natura 2000 oraz charakter zidentyfikowanych dla nich zagrożeń Organ I instancji stwierdził, że nie przewiduje się znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000. Ponadto, teren przedmiotowej inwestycji leży poza obszarami objętymi ochroną przyrody, ochroną konserwatorską na podstawie przepisów odrębnych o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poza terenami górniczym; nie jest też narażony na zalewanie wodami powodziowymi ani osuwanie się mas ziemnych. Ustalone warunki nie naruszają obowiązujących przepisów odrębnych, warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony interesów osób trzecich. Projekt decyzji został zaś uzgodniony w wymaganym zakresie z:
- Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Rzeszowie w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody,
- Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (PPIS) pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych,
- Starostą Powiatu [...] w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. D. (dalej także: "Skarżąca"), A. Z., B. Z. i H. S. zarzucając: błędne przyjęcie, że obiekty infrastruktury technicznej ustawodawca zwolnił z obowiązku dotyczącego ochrony ładu przestrzennego, nie wskazanie w osnowie oraz uzasadnieniu decyzji konkretnych, wszystkich jednostek prawa materialnego zastosowanych przez Organ, nie wyjaśnienie, z jakich powodów Organ uznał de facto, że czerpanie korzyści majątkowych z przesyłu treści pornograficznych (między innymi dzieciom, młodzieży) oraz uzależnienie od streamingu stanowi tzw. cel publiczny, brak wskazania z jakimi konkretnymi odrębnymi przepisami prawa analizowano wpływ obiektu na środowisko, na zdrowie i życie ludzi, nie określenie przez Inwestora rzeczywistego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, w tym na obszar Natura 2000, nie podanie mocy EIRP wszystkich anten w tym radioliniowych, co uniemożliwia organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z decyzją lokalizacyjną, brak określenia, czy inwestycja naruszy chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich bowiem nastąpi obniżenie wartości nieruchomości sąsiedniej lub wręcz uniemożliwienie korzystania z niej oraz naruszenie § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez nie wskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia.
SKO w Tarnobrzegu, decyzją z 3 września 2024 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta. Podkreśliło, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany, a zatem jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie, stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie
z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dalej Kolegium podało, że podnoszone okoliczności, dotyczące negatywnego wpływu inwestycji na przysługujące stronom prawo własności, poprzez ograniczenie możliwości inwestowania czy też zagrożenie bezpieczeństwa mają charakter potencjalny, a jako takie nie pozwalają zakwalifikować dane oddziaływanie, jako oparte na normie prawnej. Poza tym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, nie konstytuuje żadnych praw, czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym, a tym samym nie może naruszać prawa własności. Nadto, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w ramach art. 56 u.p.z.p. może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje przypisane innym organom administracji publicznej. Określone we wniosku Inwestora parametry planowanej inwestycji nie przekraczają wartości określonych w przepisach prawa, a organy treścią tego wniosku były związane. SKO zwróciło też uwagę na art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2024r. poz. 604), z którego wynika, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. W związku z tym nie może być uzasadniony zarzut, że planowana lokalizacja nie uwzględnia zasad planowania przestrzennego. Natomiast przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. O publicznym charakterze inwestycji decyduje wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, jeżeli ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym, krajowym, a nawet międzynarodowym. Bez wątpliwości realizacja inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli chodzi o podniesioną w odwołaniu kwestię naruszenia norm ochrony środowiska lub zagrożenia zdrowia ludzi to SKO podkreśliło, że może być ona rozstrzygana na etapie postępowania środowiskowego a nie na etapie lokalizacyjnym. SKO podniosło, że w sprawie nie występuje oddziaływanie planowanej instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko w myśl rozporządzenia RM z 2019 r. Ponadto, w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zatem wymóg ochrony ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium, w decyzji dokonującej lokalizacji wieży radiotelekomunikacyjnej konieczne wskazanie o dopuszczeniu montażu siedmiu anten sektorowych i ośmiu anten radioliniowych, poziomu na którym będą zamontowane, a także szczegółowe określenie przez wnioskodawcę pozostałych parametrów, stanowiących materiał dowodowy w sprawie, z precyzyjnym wskazaniem jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży i ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i w jaki sposób anteny winny być skierowane powoduje, że przedmiotowa decyzja spełnia wymogi, które zapewniają łączność publiczną i na którym to elemencie decyzji lokalizacyjnej skupia się istota zgody na lokalizację inwestycji celu publicznego. Wymóg zaś podania konkretnych parametrów planowanej stacji bazowej w treści decyzji lokalizacyjnej nie wynika wprost z żadnego przepisu obowiązującego prawa. Kolegium zaznaczyło, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawierał obligatoryjne elementy, wymienione w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. W toku postępowania osoba uprawniona sporządziła projekt decyzji
o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji wraz z analizą. Wójt uzyskał uzgodnienie z wymaganymi przez prawo organami, a przed wydaniem decyzji dokonał również zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. stosownej analizy. Wydana decyzja zawiera wszystkie konieczne elementy przewidziane przepisem art. 54 u.p.z.p.
D. D. wystąpiła ze skargą do WSA w Rzeszowie na decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie i zwrot kosztów postępowania. Skarżąca ponowiła zarzuty odwołania oraz podniosła, że w decyzji nie wskazano, na czym polega proces wydawania tego rodzaju rozstrzygnięcia i jakie konkretne przepisy odrębne się analizuje. Zarzuciła brak dokonania takiej analizy. Zwróciła też uwagę na nie odniesienie się do zarzutów odwołania z jednoczesnym sporządzeniem bardzo lakonicznego uzasadnienia oraz nie wskazanie przepisów prawa materialnego wraz ze stosownym uzasadnieniem, z których wynikałoby jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu, na który ma oddziaływać (lokalnie czy też ponad lokalnie).
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn omówionych
w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze jego uczestnika Stowarzyszenie [...] uznając, że spełnione zostały wymogi z art. 33 § 2 P.p.s.a., bowiem z wnioskiem o dopuszczenie wystąpiła organizacja społeczna. Uczyniła to w sprawie ze skargi innego podmiotu, a przedmiot tej sprawy dotyczy jej statutowej działalności, której przedmiotem jest m. in. ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym, przeciwdziałanie budowie urządzeń emitującym takie promieniowanie, co ma się realizować np. poprzez występowanie z uwagami, wnioskami, opiniami i skargami do organów administracji, sądów i prokuratur (§ 7 pkt 1 tiret drugie, § 8 pkt 2 Statutu wymienionego Stowarzyszenia).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd kontroluje działalność organów administracji publicznej mając na względzie kryterium zgodności z prawem, co wynika wprost z brzmienia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", dopuszczalnym przedmiotem takiej kontroli jest decyzja administracyjna. Wady upoważniające do usunięcia jej z obrotu prawnego to: zaistnienie przyczyn z art. 156 K.p.a. (tj. nieważności), naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.). Przy czym, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jeśli uzna, że żadne ze wskazanych wyżej naruszeń prawa nie miało miejsca, to skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skarżąca zakwestionowała w niniejszej sprawie decyzję SKO w Tarnobrzegu utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [....], która ustalała warunki zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji w postaci budowy wieży antenowej jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego wraz z instalowaniem urządzeń technicznych: instalacji radiotelekomunikacyjnej o numerze [...], antenowych konstrukcji wsporczych, osprzętu i urządzeń zasilających, oświetlenia przeszkodowego, oraz wolnostojących szaf telekomunikacyjnych wraz z wewnętrzną linią zasilającą na części działki nr [...] w miejscowości H.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w sprawie zastosowanie miały unormowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji, która nastąpiła ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), a która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r. Przewidziała ona w art. 59 ust. 1, że do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tzn. u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym. Wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie wpłynął do Organu w dniu 9 sierpnia 2023 r.
Zasadą określoną w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jest to, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W art. 4 ust. 1 u.p.z.p. prawodawca przewidział natomiast, że w przypadku braku takiego planu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dokonywane jest w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe potwierdza treść art. 50 ust. 1 u.p.z.p., według którego, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W świetle powyższych regulacji istotne znaczenie ma ustalenie co stanowi inwestycję celu publicznego. Definicję w tym zakresie zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., który stanowi, że są to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145), określanej dalej jako "u.g.n.". Przepis ten ustanawia więc dwa wymogi, które muszą zostać spełnione łącznie. Jeden to znaczenie lokalne, ponadlokalne, krajowe bądź metropolitalne ocenianych działań, zaś drugi to konieczność tego, by działania te mieściły się w celu publicznym zdefiniowanym w art. 6 u.g.n. Punkt 1 tego ostatniego artykułu przewiduje więc jako taki cel wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Łączność publiczna w świetle art. 4 pkt 18 u.g.n. to infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Ustawa z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2024 r. poz. 34), dalej zwana "P.t." wskazuje, że infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji (pkt 8). Z kolei, urządzenie telekomunikacyjne to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji (46), przez którą należy z kolei rozumieć nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną (pkt 42). Zaś publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (pkt 31), gdzie usługa telekomunikacyjna stanowi usługę polegającą głównie na przekazywaniu sygnałów w sieci telekomunikacyjnej. Przy czym, sieć telekomunikacyjna to systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, w tym nieaktywne elementy sieci, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju (pkt 35).
W oparciu na powyższe nie może budzić wątpliwości to, że objęta złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem wieża antenowa wraz z instalacją radiokomunikacyjną, antenowymi konstrukcjami wsporczymi, osprzętem, urządzeniami zasilającymi, oświetleniem przeszkodowym i wolnostojącymi szafami telekomunikacyjnymi to urządzenie łączności publicznej, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. Inwestycja jest bowiem nakierowana na urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla lokalnej społeczności. Skarżąca zakwestionowała przyjęcie takiej kwalifikacji przez Organy, podnosząc, że czerpanie korzyści majątkowych z przesyłu treści pornograficznych (między innymi dzieciom, młodzieży) oraz uzależnienie od streamingu stanowi cel publiczny. Odnosząc się do tego Sąd zauważa, że do uznania, że wniosek inwestora faktycznie dotyczy inwestycji celu publicznego konieczne jest spełnienie zacytowanych wyżej regulacji prawnych, w świetle których istotne jest zapewnienie m. in. łączności publicznej poprzez powszechnie dostępne usługi telekomunikacyjne, których celem jest przekazywanie ogółowi użytkowników informacji, gdzie art. 2 pkt 42 P.t. stanowi o informacji bez względu na ich rodzaj. Dla oceny więc, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego obojętne prawnie jest to, jakie informacje są przesyłane dzięki tej inwestycji i które z nich są najczęściej wykorzystywane przez odbiorców. Sposób zatem wykorzystania przez użytkowników, zapewnionej im dzięki określonemu zamierzeniu inwestycyjnemu, łączności telekomunikacyjnej nie może być rozważany w ramach kontroli decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.
Przechodząc do dalszych kwestii należy podnieść, że sprawę niniejszą zainicjował wniosek Inwestora, jak tego wymaga art. 52 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, prawidłowo rozpoznające sprawę Organy uznały, że wniosek ten spełnia warunki, o których mowa w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Spółka przedstawiła bowiem mapę (pkt 1), charakterystykę inwestycji obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię, sposób odprowadzania ścieków, precyzującą istotny w sprawie dostęp do energii elektrycznej, jak też sposób zagospodarowania terenu, określający powierzchnię terenu inwestycji, powierzchnię zabudowy, powierzchnię biologicznie czynną, powierzchnię podlegającą przekształceniu, przedstawienie i gabaryty obiektu zarówno w formie opisowej, jak i graficznej, ja też dokładne parametry techniczne i parametry pracy anten sektorowych – to ostatnie zawarto w dokumencie pod nazwą: "Analiza środowiskowa przedsięwzięcia Instalacja Radiokomunikacyjna [.....]" (pkt 2)".
Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami oraz o decyzji kończącej to postępowanie strony zawiadomione zostały poprzez stosowne obwieszczenie, zaś na piśmie poinformowano inwestora i właściciela działki, której wniosek dotyczy.
W myśl art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). Obszerne ustalenia w tym zakresie Sąd przedstawił w części faktycznej niniejszego uzasadnienia przez co uznaje za zbędne powtarzanie ich w tym miejscu. Uzyskano też uzgodnienia wymagane przez art. 53 ust. 4 u.p.z.p. tj. z RDOŚ w Rzeszowie (pkt 8), z PPIS (pkt 2a) oraz ze Starostą Powiatu [...] (pkt 6).
W świetle art. 54 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:
1) rodzaj inwestycji;
2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
Wymaganiom powyższym odpowiada wydane w sprawie niniejszej rozstrzygnięcie. W skardze składającą ją podniosła, że decyzja nie określa konkretnych mocy EIRP wchodzących w skład inwestycji anten. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że stwierdzenie to jest prawdziwe, jednakże nie przesądza to o nieprawidłowości wydanej decyzji. Zdaniem Sądu, Organ I instancji nie miał bowiem obowiązku umieszczania tego rodzaju danych. Niewątpliwie podniesiona przez Skarżącą moc EIRP anten ma znaczenie dla określenia tego, czy zachowane zostały warunki określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku. Zauważenia wymaga jednak, że przepisy tego aktu wykonawczego do ustawy Prawo ochrony środowiska znajdują zastosowanie na innym etapie inwestycji tj. w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konkretnego zamierzenia bądź też w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To więc właśnie w tych postępowaniach prowadzące je organy, na podstawie dokumentacji w postaci karty informacyjnej przedsięwzięcia bądź też raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko czy też projektu budowlanego oceniają, czy planowana instalacja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Ponadto, wskazana ustawa Prawo ochrony środowiska nakłada w art. 122a na prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne obowiązek wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia (pkt 1), a następnie każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, jeśli zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie (pkt 2) oraz każdorazowo w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia - na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana (pkt 3). Nadto, wskazana ustawa przewiduje, że w ramach państwowego monitoringu środowiska dokonuje się oceny poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacji zmian (art. 123 ust. 1), a Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi okresowe badania poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 123 ust. 2). Te ostatnie regulacje dotyczą więc już inwestycji zrealizowanych. Skoro zatem na etapie rozstrzygania o lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci instalacji telekomunikacyjnej nie ma podstaw do badania wpływu na środowisko w tym właśnie aspekcie, to jako zbędne należało uznać zawieranie w decyzji ustalającej taką lokalizację moc EIRP objętych inwestycją anten. Tym samym, Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawianym przez niektóre sądy administracyjne, iż opisany brak szczegółowego określenia inwestycji w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego skutkować może realizacją przedsięwzięcia o dowolnych i niedopuszczalnych parametrach technicznych. Te bowiem kwestie techniczne będą przedmiotem dokładnej analizy, ale na gruncie postępowania o pozwolenie na budowę, a inwestor, któremu zależy na realizacji danego zamierzenia będzie miał interes w tym, by przedłożyć taki projekt budowlany, który będzie zgodny z obowiązującymi regulacjami prawnymi, bo tylko wówczas, jego wniosek może zostać uwzględniony. W powyższym zakresie SKO zwróciło też uwagę, że wymóg podania konkretnych parametrów planowanej stacji bazowej w treści decyzji lokalizacyjnej nie wynika wprost z żadnego przepisu obowiązującego prawa.
W tym miejscu należy też zauważyć, co podniesiono w skarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, że przedsięwzięcie, którego sprawa niniejsza dotyczy nie jest już zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,
a zatem w świetle art. 71 ust. 2 u.i.ś. nie jest dla niego wymagane uzyskanie decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe związane jest ze zmianą stanu prawnego, która nastąpiła na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071). Akt ten uchylił § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), które do tych dwóch rodzajów przedsięwzięć zaliczały instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, gdzie równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosiła określoną w rozporządzeniu wielkość. Powyższa zmiana wskazuje też na zbędność określania w decyzji lokalizacyjnej równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, bowiem przedmiotowe inwestycje wyłączone zostały z katalogu tych mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko.
Jeśli chodzi o podniesioną tak w skardze, jak i w we wniosku Stowarzyszenia
o dopuszczenie do udziału w postępowaniu kwestię ładu przestrzennego, to ważne są tutaj dwie okoliczności. Pierwsza to brzmienie art. 56 zd. drugie u.p.z.p., według którego, przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. To ostatnie unormowanie ma charakter bardzo ogólny i wskazuje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); czy wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 5). Gdyby istniała możliwość wydania rozstrzygnięcia odmownego w oparciu tylko na wskazane wyżej wartości związane z kształtowaniem przestrzeni, wówczas decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stałaby się de facto decyzją uznaniową, a tak, to ma ona charakter związany, bowiem w myśl art. 56 zd. pierwsze, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ponadto, według art. 52 ust. 3 u.p.z.p., nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Druga zaś istotna okoliczność to to, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania wyrażona w art. 61 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Ma ona znaczenie w przypadku decyzji ustalających warunki zabudowy i wymaga, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech
i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższa argumentacja jest więc odpowiedzią na zarzut skargi, iż inwestycja stanowi dysonans przestrzenny. Niezależnie od tego podkreślić należy, że Organy obu instancji zaprezentowały argumentację w przedmiocie zagospodarowania terenu sąsiedniego wobec inwestycji.
W odniesieniu do kwestii przepisów odrębnych, w oparciu na które dokonywano w sprawie analizy, to wszystkie istotne dla sprawy regulacje prawne zostały powołane
w wydanych w niej decyzjach, co oznacza, że Organy nie doszukały się innych unormowań prawnych, z punktu widzenia których obowiązane byłyby do oceny wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jak słusznie zauważyło Kolegium, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje przypisane innym organom administracji publicznej. Powyższa reguła ma bardzo ważne znaczenie, gdy zwróci się uwagę, że w myśl art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że mogą podejmować tylko takie działania, do których zostały upoważnione brzmieniem stosownych przepisów prawnych. W związku z tym podniesiony w tym zakresie zarzut skargi i wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu należy uznać za chybiony.
Ujęte w skardze zarzuty dotyczyły też wpływu inwestycji na obszar Natura 2000. W tym zakresie Organ I instancji przedstawił analizę, którą oparł na dołączonym do wniosku o wszczęcie postępowania opracowaniu w postaci analizy środowiskowej przedsięwzięcia. Również ochrona interesów osób trzecich została określona w decyzji pod literą D, gdzie Wójt wskazał, czego planowana inwestycja nie może ograniczać tj. dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z sieci i urządzeń infrastruktury technicznej przez właścicieli i użytkowników sąsiednich działek, uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, jak również zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Oczywiście powyższe ujęte zostało w sposób ogólny, ale tylko w taki sposób mogło to nastąpić na obecnym etapie inwestycji, skoro decyzja lokalizacyjna nie stanowi jeszcze upoważnienia do jej realizacji, a konkretne rozważania w tych zakresach mogą mieć miejsce w związku z ubieganiem się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Wbrew także stanowisku Skarżącej, w decyzji Organu I instancji wskazane zostało, że teren inwestycji nie jest objęty ochroną dóbr kultury współczesnej. Nie mógł także okazać się skuteczny zarzut naruszenia § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Powyższy akt wykonawczy do ustawy Prawo budowlane nie miał bowiem w niniejszym postępowaniu zastosowania. Nie ma również racji Skarżąca, gdy twierdzi, że naruszono art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 2 pkt 3 u.p.z.p. przez brak wskazania danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. Jak bowiem wskazuje treść litery B decyzji Wójta o tytule: "warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" Organ podał tam, że teren zamierzenia nie jest objęty ochroną przyrody, inwestycja, której dotyczy sprawa nie jest zaliczona do przedsięwzięć zawsze ani też potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie narusza przepisów rozporządzenia MZ z 17 grudnia 2019 r., jak też że nie będzie oddziaływać na obszary specjalnej ochrony ptaków i specjalne obszary ochrony siedlisk Natura 2000. Natomiast w uzasadnieniu decyzji Wójt przedstawił szerszą argumentację w tym ostatnim zakresie. Jeśli zaś chodzi o czynnik społeczny w postaci sprzeciwu mieszkańców okolic planowanego zamierzenia, to nie może on prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora, który spełnia wymogi przewidziane przepisami prawa.
Nie sposób zgodzić się też ze stanowiskiem Skarżącej, że uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, w tym nie opisuje jak wygląda proces wydawania decyzji lokalizacyjnej
i nie odnosi się do kwestii podniesionych w odwołaniu. Przeciwnie, Kolegium w wystarczająco obszerny sposób ustaliło stan faktyczny sprawy, powołało istotne dla niego przepisy prawne wraz z ich wyjaśnieniem oraz przedstawiło argumentację w zakresie zarzutów odwołania. Uzasadnienie to spełnia wymogi stawiane przez art. 107 § 3 K.p.a. To zaś, że Skarżąca nie zgadza się z zajętym i wyjaśnionym w nim stanowiskiem nie może samo w sobie świadczyć o sprzecznym z prawem działaniu Organu.
We wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie wskazało na konieczność stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to obecnie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. (Dz. U. poz. 1116), które wydane zostało na podstawie art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. i dotyczy postępowań w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy, a nie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Jeśli natomiast chodzi o kwestie zagrożenia powodowanego polem elektromagnetycznym, to opierając się na załączonej do wniosku analizie środowiskowej Organy podniosły, że pochodzące od anten sektorowych pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne wartości określone w rozporządzeniu MZ z 19 grudnia 2019 r. wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności. Sąd nie ma podstaw do kwestionowania powyższego aktu prawnego jako wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 122 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska).
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.