II SA/Rz 1396/21

II SA/Rz 1396/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Joanna Zdrzałka /przewodniczący/
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 871/22 - Wyrok NSA z 2023-07-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. K., A. K., A. K., D. S., M. W. i M. S. na decyzję W. P. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 1396/21
UZASADNIENIE
Przedmiotem skarg J. K., A. K., D. S., M. W. i M. S. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 20 listopada 2007 r., J. K. - działając imieniem własnym oraz jako pełnomocnik: M. S., K. K., A. K. oraz A. K. - wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], a stanowiącej działki gruntu oznaczone numerami: 50/3, 50/4 i 50/5.
W niniejszej sprawie zapadło dotychczas szereg rozstrzygnięć organów administracji. Ostatnią zaś, wydaną w tej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz: M. S., J. K., A. K., A. K., M. W. i D. S. (spadkobierczyń K. K.), nieruchomości położonych w obrębie [...], oznaczonych jako działki o numerach: 56/30, 63/17 i 63/21 oraz o zwrocie przez wyżej wymienionych na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, w łącznej kwocie 23. 697,62 zł.
Od powyższej decyzji Starosty [...] Gmina Miasto [...] wniosła jednak odwołanie, a rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], uchylił decyzję Starosty w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w [...] oznaczonych jako działki o numerach: 56/30, 63/17 i 63/21, stanowiących własność Gminy Miasta [...].
Następnie, w wyniku uwzględnienia wniesionej przez: J. K., A. K. oraz A. K., na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 1121/18), uchylił tę decyzję i zobowiązał jednocześnie Wojewodę [...], aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednoznacznie ustalił funkcjonalny związek celu wywłaszczenia z tym, co konkretnie na objętych wnioskiem o zwrot działkach zostało zaplanowane oraz ewentualnie co i kiedy zostało zrealizowane.
Rozpatrując sprawę ponownie -organ II instancji stwierdził, że przedmiotem żądania stron był zwrot nieruchomości oznaczonej dawniej jako działki o numerach: 50/3, 50/4 i 50/5 położonej w [...]. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda nadmienił, że o zbędności nieruchomości decyduje art. 137 ust.1 u.g.n., w myśl którego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ponadto organ wskazał również na regulację prawną, zawartą w art. 216 ust. 1 u.g.n. a w której ustawodawca dopuścił stosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości m. in. w stosunku do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). W rozpatrywanej bowiem sprawie do wywłaszczenia doszło w oparciu o notarialną umowę sprzedaży, sporządzoną w dniu [...] grudnia 1975 r. (Rep. A nr [...]), na podstawie której Z. K. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działkę nr 50/1 położoną w [...] (z podziału której powstały działki nr nr: 50/3, 50/4 i 50/5) na zasadzie art. 6 w/w ustawy z 1958 r. w związku z budową Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]. Cel wywłaszczenia określała przy tym decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975r. znak [...] zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji p.n. "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...] ".
W związku z tym, jak wyjaśnił Wojewoda, przedmiotem niniejszego postępowania były działki, które w wyniku zmian geodezyjnych, obecnie zostały oznaczone jako działki o numerach: 56/30, 63/17 i 63/21, położone w [...], w części odpowiadające wywłaszczonej nieruchomości.
Realizując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wojewoda [...], pismem z dnia 19 grudnia 2019 r., zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przesłanie informacji na temat daty powstania ulicy [...] i ewentualnych modyfikacji jej przebiegu w stosunku do planu realizacyjnego zagospodarowania terenu inwestycji p.n. "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]"zatwierdzonej decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. Z treści zaś uzyskanej odpowiedzi wynikało, że ulica [...] powstała w 1972 r. w wyniku nadania ulicy IIIb [...] nazwy "[...]" i przebiegała od ul. [...] do terenu szpitala, który obejmował pierwotnie działkę 56 w [...]. Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1987 r. nr [...], ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Następnie, uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych, pozbawiła kategorii drogi gminnej ulicę [...]. Z dniem 1 stycznia 2001 r. ul. [...] stała się zatem drogą wewnętrzną i taki stan obowiązuje obecnie. Pozostałe drogi w obrębie ul. [...] są to: parkingi, pętla autobusowa i droga pełniąca funkcję drogi dojazdowej do szpitala i parkingów.
Biorąc powyższe pod uwagę oraz dokonując analizy znajdującego się w aktach sprawy szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego w [...], uaktualnionego na dzień 20 września 1983 r., organ II instancji stwierdził, że objęte postępowaniem działki - w granicach ww. planu realizacyjnego - zostały wykorzystane na cel publiczny w postaci inwestycji pn. "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...] ".
Dokonując porównania, czy aktualny sposób zagospodarowania działek objętych niniejszym postępowaniem odpowiada temu na co zostały one wywłaszczone zestawiono informacje, zawarte w wyżej opisanym szczegółowym planie realizacyjnym zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego w [...] z ustaleniami poczynionymi podczas oględzin organu I instancji. W wyniku przeprowadzonego porównania ustalono, że na działce nr 56/30 została zaprojektowana zieleń wysoka, natomiast aktualnie znajduje się na niej fragment ulicy [...] oraz chodnik asfaltowy. Co do zaś działek nr 63/17 oraz nr 63/21 (powstałych w wyniku kolejnych podziałów z działki 63/6) ustalono, iż także na nich zaprojektowana została zieleń wysoka. Przeprowadzone zaś przez organ I instancji oględziny wykazały, iż działki te były w części porośnięte drzewami, a w części - trawą.
W związku z tym organ II instancji stwierdził, że co prawda, szczegółowy plan realizacyjny zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego w [...], uaktualniony na dzień 20 września 1983 r., na działce nr 56/30 przewidywał powstanie zieleni wysokiej, (generalnie droga była zaprojektowana powyżej), to jednak skoro w tym planie inwestycyjnym droga znajdowała się w bardzo bliskiej odległości od wywłaszczonej działki, to z tego powodu, zdaniem Wojewody, taka modyfikacja, dokonywana w przypadku inwestycji złożonej, realizowanej etapami przez szereg lat (bo taką niewątpliwie stanowił kompleks szpitalny), była wynikiem konieczności dostosowywania jej (w ramach określonego celu wywłaszczenia) do aktualnych potrzeb społecznych (chociażby właśnie związanych z rozwojem motoryzacji). Co za tym idzie wiązała się ona z potrzebą stworzenia: możliwości dojazdu do szpitala, parkowania, komunikacji wewnątrz kompleksu szpitalnego, a w konsekwencji bezpiecznego przemieszczania się pieszych (chodniki) i z całą pewnością nie stanowiła zmiany celu wywłaszczenia, ponieważ o zmianie celu wywłaszczenia można mówić w sytuacji jakościowej zmiany inwestycji, określonej w decyzji wywłaszczeniowej, a o takiej zmianie w przedmiotowej sprawie nie było mowy. Ponadto, jak zaznaczył Sąd, Wojewoda podkreślił również, że istotny w rozważanej sprawie był fakt, że ulica [...] - jako droga dojazdowa dla karetek oraz pacjentów szpitala - była rozwiązaniem komunikacyjnym służącym zapewnieniu funkcjonowania szpitala i związanych z nim obiektów.
Odnośnie działek nr 63/17 oraz 63/21 organ II instancji stwierdził natomiast , że sposób zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości był bardzo zbliżony do tego na co zostały one wywłaszczone, a istniejący stan nieruchomości pozostawał w funkcjonalnym związku z przeznaczeniem całej inwestycji tj. "Budową Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]". Cel na jaki zostały wywłaszczone przedmiotowe nieruchomości został więc, zdaniem organu odwoławczego, zrealizowany. Został bowiem wybudowany szpital wraz z niezbędną infrastrukturą potrzebną do jego funkcjonowania. W przypadku zaś inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe było i jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to zachodzące na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nowo nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia - o ile mieszczą się w ogólnie ustalonym celu wywłaszczenia. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Poza tym organ II instancji, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie kwestii istotności dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości, szczegółowego ustalenia co miało być zrealizowane na nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym, przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014 r. (sygn. OSK 2755/13) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt II SA/Rz 785/15), w których stwierdzono, że precyzyjne wskazywanie, jakie elementy przyszłego szpitala miały być wykonane na poszczególnych nieruchomościach nie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy zwrotu, bo odbieganie lokalizacji celu wywłaszczenia od zaplanowanego w planie realizacyjnym, nie ma wpływu na ocenę zrealizowania celu wywłaszczenia, jeżeli cel ten został zrealizowany w granicach planu. Podkreślono też, iż w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r. (sygn. III AZP 11/87, OSNC 11/88/149), wskazano, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru.
W rezultacie więc organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku tak złożonej inwestycji, jaką była budowa szpitala, zachodziła realizacja celu wywłaszczenia przy każdoczesnym przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości pod jej zagospodarowanie, jeżeli było to funkcjonalnie związane z tą inwestycją. Mimo, że zatem pierwotne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości było - w ramach tak złożonej inwestycji - nieco inne, bo później je zmieniono, nie stanowiło to podstawy do stwierdzenia, że doszło do zmiany celu wywłaszczenia. Mając to więc na uwadze, Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie należało orzec o odmowie zwrotu działek nr 56/30, 63/17 i 63/21.
Wyżej przedstawiona decyzja stała się przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze wniesionej przez: M. S., A. K., A. K., J. K., M. W. i D. S., reprezentowanych przez adw. J. J., skarżący zarzucili Wojewodzie [...] naruszenie: art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 6 , 7, 8 9, 10, 11 , 77 , 79, 80 i art. 107 k.p.a.
Z kolei, w skardze wniesionej ponownie przez: J. K., A. K. oraz A. K., reprezentowanych przez radcę prawnego R. K., zarzucono organowi naruszenie: art. 6, 7, 8,11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wnosił o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 3 listopada 2020r. (sygn. akt II SA/Rz 429/20) uchylił – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.ap) – zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ocenił, że wprawdzie w zakresie działki nr 56/30 Wojewoda wykonał wskazania zawarte w w/w wyroku a ponadto stanowisko jego - co do tej działki - było prawidłowe, ale poglądu tego nie odniósł jednak do pozostałych dwóch działek. W ocenie Sądu, w stosunku do działek nr 63/17 i nr 63/21 Wojewoda nie wyjaśnił bowiem w szerszym zakresie niż to uczyniono w poprzedniej decyzji organu, czy istnieją podstawy do ich zwrotu. Poza tym, zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że istnieje ich funkcjonalny związek z przeznaczeniem całej inwestycji. Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w tym protokołu oględzin i sporządzonych operatów, ze znajdujących się w nich zdjęć można jedynie wywnioskować, że przynajmniej jedna z ww. działek znajduje się przy ogrodzeniu jakiegoś terenu. Nie wiadomo jednak jaki teren został ogrodzony i chociaż zlokalizowany jest na nim budynek, nie wiadomo co to za obiekt i czy miał on związek z Zespołem Szpitali Wojewódzkich. Sąd wskazał, że oczywistym jest, że planowana inwestycja to nie tylko budynki, obiekty i urządzenia szpitalne, ale także tereny, które miały im zapewnić funkcjonowanie, w tym także tereny zielone, drogi, dojazdy itp. Wywłaszczone działki nie musiały więc zostać zabudowane w całości obiektami stricte szpitalnymi. Te obiekty nawet na planie realizacyjnym nie były przecież w ścisłym bezpośrednim sąsiedztwie. Planowano ich luźne rozlokowanie na wywłaszczonych terenach, w różnych od siebie odległościach w zależności od funkcji, którą miały spełniać. Sąd stwierdził, że w zakresie działek o numerach 63/17 i 63/21 Wojewoda zgromadził zbyt skąpy materiał dowodowy a sam fakt, że aktualnie na działkach są trawniki i drzewa nie przesądza o realizacji na nich celu wywłaszczenia. Zdaniem Sądu należy bowiem wykazać, czy po wywłaszczeniu tereny te miały kiedykolwiek funkcjonalny związek z celem wywłaszczenia.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy Miasto [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2021r., sygn. I OSK 459/21 . uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd wskazał, że co do działki nr 56/30 Sąd Wojewódzki uznał stanowisko Wojewody za prawidłowe. W związku z tym, zdaniem NSA, skoro zaskarżona decyzja, odmawiająca uwzględnienia wniosku zwrotowego, była w części – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – prawidłowa, bo w zakresie działki nr 56/30 organ wykonał zalecenia zawarte w wiążącym go wyroku a poczynione przez niego na nowo ustalenia zyskały aprobatę Sądu I instancji, to nie było żadnych podstaw do uchylenia - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. – tej części zaskarżonej decyzji, która dotyczyła w/w działki. Decyzja zwrotowa jest bowiem decyzją podzielną, zwłaszcza, gdy dotyczy kilku działek.
NSA zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uchylając, wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 1121/18), poprzednio wydaną przez Wojewodę [...] decyzję (z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]) ani nie sprecyzował dokładnie, co organ ma uczynić w zakresie poszczególnych działek gruntu, objętych wnioskiem zwrotowym, ani też nie nakazał organowi uzupełnienia tego materiału o nowe dowody. Z tych powodów – w ocenie NSA – okoliczność, że po uchyleniu poprzednio wydanej decyzji, organ odwoławczy dopuścił nowe dowody jedynie w zakresie działki o numerze 56/30 a w zakresie ustaleń, dotyczących działek nr 63/17 i 63/21 dokonał analizy opartej na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym, nie mogło dowodzić, iż przez tego rodzaju działanie naruszył związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2019 r. – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Ponadto, w świetle ustaleń organu odwoławczego, poczynionych w oparciu o informacje, zawarte w szczegółowym planie realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji p.n. "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]", zatwierdzonym decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...], na gruncie, stanowiącym obecnie działki o numerach: 63/17 oraz 63/21 (powstałych w wyniku kolejnych podziałów z działki 63/6) była zaprojektowana zieleń wysoka. W wyniku zaś oględzin tej części nieruchomości, przeprowadzonymi przez organ I instancji, ustalono, iż działki te są porośnięte drzewami, a w części - trawą. W takiej więc sytuacji organ II instancji stwierdził, że sposób zagospodarowania w/w działek był bardzo zbliżony do tego na co zostały one wywłaszczone, a istniejący stan nieruchomości pozostawał w funkcjonalnym związku z przeznaczeniem całej inwestycji tj. "Budową Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]". Sąd Naczelny zwrócił uwagę na następujące stwierdzenie w zaskarżonym wyroku: "Oczywiste jest, że planowana inwestycja to nie tylko budynki, obiekty i urządzenia szpitalne, ale także tereny, które miały im zapewnić funkcjonowanie w tym także tereny zielone, drogi dojazdy itp. Wywłaszczone działki nie musiały więc zostać zabudowane w całości obiektami stricte szpitalnymi. Te obiekty nawet na planie realizacyjnym nie były przecież w ścisłym bezpośrednim sąsiedztwie. Planowano ich luźne rozlokowanie na wywłaszczonych terenach, w różnych od siebie odległościach w zależności od funkcji, którą miały spełniać." Analizując ten fragment uzasadnienia NSA uznał, że nie bardzo wiadomo co – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - nakazywało przyjęcie poglądu, iż w zakresie działek o numerach : 63/17 oraz 63/21 organ nie dokonał rzetelnych ustaleń faktycznych (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), niewłaściwie przeprowadził postępowanie dowodowe (art.80 k.p.a.) czy też nie uzasadnił w zaskarżonej decyzji prawidłowo swojego stanowiska (art. 107 § 3 k.p.a.). Skoro bowiem, plan realizacyjny inwestycji przewidywał istnienie na tych działkach zieleni (dokładnie zieleni wysokiej) a obecnie są one porośnięte w części drzewami a w części trawą (a więc znajduje się na nich zieleń, choć nie zawsze wysoka) to stanowisko Sądu Wojewódzkiego o konieczności wykazania przez organ, czy te dwie działki po wywłaszczeniu miały kiedykolwiek związek funkcjonalny z celem wywłaszczenia, nie brzmi przekonywująco. Działki te były bowiem objęte wywłaszczeniem na cel w postaci realizacji inwestycji, którą stanowiła: "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]" i od samego początku, bo już w planie realizacyjnym związanym z zagospodarowaniem terenu inwestycji, nie były przeznaczone pod żadne obiekty budowlane czy inne urządzenia a pod zieleń. Taka sytuacja istnieje zaś obecnie. Zatem sformułowane przez Sąd I instancji w stosunku do zaskarżonej decyzji zarzuty istotnego naruszenia przez organ przepisów postępowania takich, jak: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. budzą istotnie uzasadnione wątpliwości. Nie jest bowiem rzeczą ani organu, ani sądu administracyjnego badanie w postępowaniu dotyczącym wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czy plan realizacyjny inwestycji, ze względu na którą doszło do wywłaszczenia owej nieruchomości, był właściwie sporządzony, to jest odpowiednio do celu wywłaszczenia a zatem czy przewidziane w tym planie tereny pod zieleń były istotnie niezbędne dla funkcjonowania całego zespołu szpitalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.).
Dla sposobu rozpoznania niniejszej sprawy przesądzające znaczenie miały skutki związania tut. Sądu prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2021 r. o sygn. I OSK 459/21. Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest związany także oceną ustaleń faktycznych, dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż ocena prawna może dotyczyć wykładni nie tylko przepisów prawa materialnego, ale też procesowego, nadto może odnosić się do formułowania ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a także zagadnień związanych z subsumpcją w danej sprawie stanu faktycznego do stanu prawnego, czyli sposobu zastosowania norm prawa materialnego w konkretnych okolicznościach faktycznych rozpatrywanego przypadku. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co wszakże nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
W sprawie nie budziło wątpliwości, że podstawę prawną żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej "u.g.n."), w szczególności art. 136 ust. 3, który daje poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Zgodnie natomiast z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie nieruchomości (tj. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n.) stosuje się odpowiednio również m. in. do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na postawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). W niniejszej sprawie Skarb Państwa nabył od Z. K. (poprzedniczki prawnej wnioskodawców) działkę nr 50/1 w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79) na podstawie umowy sprzedaży z 17 grudnia 1975r.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była natomiast kwalifikacja działek objętych niniejszym postępowaniem (o nr 56/30, 63/17 i 63/21) jako zbędnych na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Strona skarżąca wywodziła bowiem, że na przedmiotowych działkach cel wywłaszczenia w postaci "Budowy Zespołu Szpitali Wojewódzkich" nie został zrealizowany. W przekonaniu Skarżących cel publiczny, na który odjęto nieruchomość należy rozumieć wąsko a wszelkie niejasności interpretować na korzyść wywłaszczonego.
Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
pkt 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
pkt 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że regulacje art. 136 i art. 137 u.g.n. stanowią prawną barierę przed przedwczesnym albo pochopnym wywłaszczeniem nieruchomości z punktu widzenia jej niezbędności dla zrealizowania celu wywłaszczenia. Regulacja art. 137 u.g.n. oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w punktach 1) i 2) terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r. sygn. I OSK 1433/10, wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06).
Mając na względzie przedstawione powyżej ramy prawne Sąd odnośnie działki nr 56/30 podtrzymuje stanowisko wyrażone w wyroku z 3 listopada 2020r. o sygn. II SA/Rz 429/20 co do tego, że nie można uznać, by nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku oceny tej nie zakwestionował a jedynie uznał, że decyzję Wojewody w części dotyczącej tej działki należało utrzymać w mocy, skoro nie było żadnych podstaw do jej uchylenia w tym zakresie mając na względzie fakt, że decyzja zwrotowa jest decyzją podzielną.
Szczegółowy plan realizacyjny zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego w [...], uaktualniony na dzień 20 września 1983 r., na działce nr 56/30 objętej niniejszym postępowaniem przewidywał powstanie zieleni wysokiej, a zgodnie z tym planem droga zaprojektowana była powyżej działki nr 56/30. Jednak w planie inwestycyjnym droga nie tylko była zaprojektowana, ale również znajdowała się w bardzo bliskiej odległości od wywłaszczonej działki, na której miała znajdować się zieleń wysoka. Jak ujawniono natomiast w trakcie oględzin organu I instancji, obecnie na działce nr 56/30 znajduje się fragment ulicy [...] oraz chodnik asfaltowy. Cel wywłaszczenia, na który odjęto obecnie oznaczoną nieruchomość określony w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 1975 r. oraz w decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji określony został jako: "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]".
Sąd rozpoznający sprawę podziela wyrażony wcześniej pogląd tut. Sądu (w wyroku z 3 listopada 2020r.), że przesunięcie planowanej drogi dojazdowej do obiektów szpitalnych na pobliskie (biorąc pod uwagę wcześniejszą koncepcję) tereny, wybudowanie drogi, chodnika, wydzielenie miejsc parkingowych dla osób korzystających choćby z przyszpitalnych przychodni czy odwiedzających chorych, jak najbardziej należy uznać za ich wykorzystanie na cel wywłaszczenia. Główne wejście do szpitala znajduje się właśnie przy tej ulicy, zapewniającej komunikację nie tylko między rozległymi i położonymi w znacznych odległościach budynkami szpitala i przychodni ale także rzeczywiście ułatwiającymi komunikację dla karetek pogotowia ratunkowego przyjeżdżających z różnych rejonów miasta, pozwalającą na ominięcie ruchliwych i bardzo często zakorkowanych okolic pobliskiego ronda. Fragment ul. [...] jest łącznikiem między ul. [...] a pozostałą jej częścią równoległą do budynków szpitali od strony ul. [...].
Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela utrwalony pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego, a za taki należy uznać budowę szpitala, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków szpitalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę całego kompleksu szpitalnego, niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania (ciągi piesze, parkingi, urządzenia towarzyszące, zieleń). Z tego względu nie można zaakceptować poglądu wyrażonego w skardze, że cel publiczny należy rozumieć wąsko, co w realiach niniejszej sprawy miałoby się sprowadzać do uznania, że działki niezagospodarowane ściśle pod budowę budynków szpitalnych należałoby uznać za zbędne na cel wywłaszczenia. Niezbędna infrastruktura (taka jak ciągi piesze, parkingi, urządzenia towarzyszące, zieleń) stanowi element niezbędny do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania budynków szpitalnych. Przy ocenie realizacji celu publicznego, a za taki należy uznać budowę szpitala, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków szpitalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę całego kompleksu szpitalnego, niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania (ciągi piesze, parkingi, urządzenia towarzyszące, zieleń) (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 12 sierpnia 2015 r., II SA/Rz 237/15, LEX nr 1810886).
Celu wywłaszczenia nie niweczy okoliczność, że stan zagospodarowania części działek nie odpowiada ściśle zapisom planu realizacyjnego. W tym zakresie należy mieć na względzie pogląd wyrażony w uchwale 7 Sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. o sygn. III AZP 11/87 (publ. OSNC 11/88/149), w której Sąd Najwyższy wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W doktrynie wskazuje się, że wywody zawarte w uzasadnieniu tej uchwały, zachowały aktualność pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami (T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości" LexisNexis 2007 s. 264-265). Zagospodarowanie części terenu przyszpitalnego na urządzenie drogi dojazdowej dla karetek i pacjentów bezpośrednio w sąsiedztwie budynków szpitalnych należy uznać za mieszczące się w zakresie celu wywłaszczenia określonego jako "Budowa Zespołu Szpitali" w sposób bezpośredni i niewątpliwy. Urządzenie tego rodzaju infrastruktury jest elementem koniecznym i niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania Zespołu Szpitali o tak rozległym charakterze.
Zdaniem WSA, realizację celu wywłaszczenia, jakim jest budowa szpitala stanowi każdoczesne przeznaczenie nieruchomości pod jej zagospodarowanie, związane funkcjonalnie z tą inwestycją. Natomiast to, że pierwotne przeznaczenie nieruchomości było w ramach tak złożonej inwestycji nieco inne, a później je zmieniono nie uprawnia do stwierdzenia, że doszło do zmiany celu wywłaszczenia, pod warunkiem, że istnieje jednocześnie związek wzniesionych obiektów z przeznaczeniem całej inwestycji czyli z budową Zespołu Szpitali Wojewódzkich. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że związek pomiędzy budynkami szpitalnymi a infrastrukturą dojazdową do nich zachodzi i ma on charakter bezpośredni (por. NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1663/12, II SA/Rz 785/15).
Odnośnie działek nr 63/17 i nr 63/21 należy, z uwagi na treść art. 190 P.p.s.a. mieć na uwadze okoliczności wskazane przez Naczelny Sąd w powołanym wyżej wyroku. Sąd II instancji zwrócił tam uwagę, że plan realizacyjny inwestycji przewidywał istnienie na tych działkach zieleni (dokładnie zieleni wysokiej) a obecnie działki te są porośnięte w części drzewami a w części trawą (a więc znajduje się na nich zieleń, choć nie zawsze wysoka). Działki te były objęte wywłaszczeniem na cel określony jako: "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]" i od samego początku, bo – jak wyjaśniono to wyżej - już w planie realizacyjnym związanym z zagospodarowaniem terenu inwestycji, nie były przeznaczone pod żadne obiekty budowlane czy inne urządzenia a pod zieleń. Taki stan zagospodarowania działek istnieje również obecnie. Jednocześnie na obecnym etapie sprawy nie jest rzeczą ani organu, ani sądu administracyjnego badanie w postępowaniu dotyczącym wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czy plan realizacyjny inwestycji, ze względu na którą doszło do wywłaszczenia nieruchomości, był właściwie sporządzony, to jest odpowiednio do celu wywłaszczenia a zatem czy przewidziane w tym planie tereny pod zieleń były istotnie niezbędne dla funkcjonowania całego zespołu szpitalnego.
Należy wziąć pod uwagę, że działki nr 63/17 i 63/21, które wywodzą się z działki nr 63/6 są usytuowane pomiędzy działkami nr 56/26 i 56/27, na których znajduje się dom pielęgniarek a działkami nr 63/7 (na której znajduje się ciepłownia szpitalna) i nr 63/10. Działki nr 63/17 i 63/21 znajdują się za ogrodzeniem, rozgraniczającym, oprócz ww. działek również działkę nr 63/7, na której znajduje się ww. obiekt kubaturowy i nr 63/10, co wynika ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej oraz operatu szacunkowego, sporządzonego na dzień 5 lutego 2018r. Zatem na terenie ogrodzonym znajduje się budynek, który ma związek z realizacją celu wywłaszczenia jako element kompleksu budynków, urządzeń i infrastruktury szpitalnej, która była realizowana w ramach budowy zespołu szpitali. Należy podkreślić, że przedmiotowe działki obecnie o nr 63/17 i 63/21 stanowią część terenów zielonych. Takie przeznaczenie zostało zaprojektowane już w szczegółowym planie realizacyjnym budowy szpitala. Nie ma tu więc mowy o niedopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia.
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że tereny zielone stanowią element infrastruktury, która zapewnia prawidłowe funkcjonowanie kompleksu szpitalnego, chociażby poprzez oddzielanie poszczególnych szpitalnych obiektów kubaturowych. Niewątpliwie Zespół Szpitali Wojewódzkich został zaplanowany, a następnie zrealizowany nie jako jeden wolnostojący budynek, ale jako pewien kompleks różnych budynków, obiektów i przestrzeni, które są dla szpitala potrzebne. Teren zajęty pod szpital, zaprojektowany jako pewien kompleks nie musi być w całości zajęty obiektami budowlanymi. W szczególności nie uchybia celowi wywłaszczenia pozostawienie w ramach tego kompleksu terenów zielonych (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 grudnia 2016 r., II SA/Kr 1188/16, LEX nr 2192336). W niniejszej sprawie nie budzi natomiast wątpliwości, że cel wywłaszczenia w postaci budowy Zespołu Szpitali Wojewódzkich został zrealizowany i oddany do użytkowania. Konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia powinna być odmowa zwrotu nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy jednoczesnym ustaleniu, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. I OSK 610/15).
Odnosząc się do zarzutu skargi, kwestionującego prawidłowość rekonstrukcji celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu należy wskazać, że co do zasady ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7.04.2021 r., II SA/Gd 652/20, LEX nr 3163192.). W ocenie Sądu dokument w postaci szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego w [...], uaktualnionego na dzień 20 września 1983 r. jest właśnie tego rodzaju dokumentem, który stanowi uszczegółowienie celu wywłaszczenia, realizowanego etapami. Należy bowiem pamiętać, że inwestycja, jaką jest budowa szpitala wojewódzkiego jest nie tylko inwestycją czasowo rozległą, ale i terytorialnie. Z powyższego wynika więc konieczność uszczegółowienia sposobu realizacji tego rodzaju przedsięwzięcia w trakcie jego realizacji w stosunku do pierwotne określonego zamierzenia w postaci budowy zespołu szpitali.
Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.