II SA/RZ 1394/21

II SA/Rz 1394/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-02-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1165/22 - Postanowienie NSA z 2025-06-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 6, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 18 ust. 2 pkt 4a, art. 24 ust. 1, art. 28aa ust. 10, art. 30, art. 91 ust.4, art. 94, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. S. Burmistrza Miasta i Gminy na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia votum zaufania Burmistrzowi Miasta i Gminy - skargę oddala -
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4aa oraz art. 28aa ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej "u.s.g."), po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie Gminy [...] nie udzieliła Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] wotum zaufania za rok 2020. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy [...]. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.
A.S. – sprawujący funkcję Burmistrza Miasta i Gminy [...] złożył do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na opisaną wyżej uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 28aa ust. 2, 4 i 9 u.s.g. poprzez podjęcie jej po przeprowadzeniu debaty, której przedmiotem nie było podsumowanie działalności Burmistrza w roku poprzednim, w szczególności realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego;
- art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP, polegające na podjęciu uchwały z rażącym naruszeniem prawa a mianowicie bez jednoczesnego sporządzenia uzasadnienia. Nieumotywowanie przedmiotowego rozstrzygnięcia, wbrew intencji ustawodawcy, uniemożliwia lokalnej społeczności ustalenie czy organ wykonawczy gminy został rzetelnie rozliczony ze swojej działalności. Tylko poprzez jawność i transparentność można zagwarantować obywatelom możliwość właściwej kontroli nad władzą samorządową.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że kwestionowana uchwała zapadła mimo braku przeprowadzenia obligatoryjnej, merytorycznej debaty na temat raportu o stanie Gminy [...] za rok 2020 r. oraz bez jakiegokolwiek uzasadnienia uniemożliwiając tym samym jej kontrolę.
W kwestii istnienia po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały skarżący wskazał, że jest Burmistrzem Gminy i Miasta [...], a podjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania wpływa na sferę jego praw jako osoby piastującej urząd organu wykonawczego Gminy. Ponadto, zgodnie z art. 28aa ust. 10 u.s.g., fakt braku udzielenia wotum zaufania - w razie wyrażenia takiej samej oceny w roku następującym - jest podstawą do podjęcia przez Radę uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania Burmistrza.
Uzasadniając natomiast niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem skarżący podał, że dnia [...] lipca 2021 r. miała miejsce [...] Sesja Rady Miejskiej w [...], w trakcie której przedstawiony został szczegółowy raport o stanie Gminy [...] za rok 2020. W debacie, mającej miejsce bezpośrednio po przedstawieniu raportu, wzięli udział Radni, jednakże analiza samego raportu oraz podnoszone przez nich głosy nie były ze sobą merytorycznie powiązane. Wskutek powyższego, Rada Miejska podjęła uchwałę, w której nie udzieliła Burmistrzowi wotum zaufania za rok 2020. Sformułowanie art. 28aa u.s.g. wskazuje na powiązanie rozpatrzenia raportu o stanie gminy z powziętą przez radę z tego tytułu uchwałą w sprawie wotum. Uchwała powinna odzwierciedlać ocenę przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy. W okolicznościach sprawy po przedstawieniu raportu umożliwiono każdemu radnemu zabranie głosu w ramach debaty. Radni tymczasem zamiast odnosić się do raportu odnosili się do Burmistrza jako osoby a nie organu wykonawczego Gminy. Analiza sesji wprost wskazuje, że Radni zwracali uwagę na aktywność Burmistrza na portalach społecznościowych, na przeprowadzane przez niego internetowe konferencje z mieszkańcami Gminy, odnoszono się do programu wyborczego oraz tego jak reprezentuje Gminę na zewnątrz. Nie podjęto faktycznej, rzetelnej debaty na tematy przedstawione w raporcie. Głosy oddane przeciwko udzieleniu wotum zaufania nie wynikały z zastrzeżeń do przedstawionego raportu, lecz z przyczyn politycznych i osobistej nieprzychylności Radnych do Burmistrza. W ocenie skarżącego podjęcie zaskarżonej uchwały było konsekwencją wykorzystania instytucji wotum zaufania wyłącznie jako instrumentu politycznego. Debata nie wykazała jakie konkretne elementy raportu zostały przez Radnych zakwestionowane, które działania Burmistrza nie zostały przez nich zaaprobowane. Po przedstawieniu raportu o stanie gminy oraz dyskusji nad raportem, brak było merytorycznego odniesienia się radnych do treści przedłożonego raportu. Tymczasem uchwała w sprawie wotum zaufania może być podjęta zgodnie z prawem wyłącznie w związku z rozpatrzeniem raportu o stanie gminy i dokonaną na skutek tego oceną działalności organu wykonawczego. Brak możliwości ustalenia takiego powiązania i według skarżącego przesądza o wadliwości procedury podjęcia uchwały na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. i jej niezgodności z prawem.
W ocenie skarżącego nieprawidłowością był także brak merytorycznego uzasadnienia załączonego do projektu uchwały. Uzasadnienie zostało sporządzone i dołączone do zaskarżonej uchwały dopiero w dniu 23 lipca 2021 r. (pomimo wskazania, iż pochodzi z dnia [...] lipca 2021 r., podczas gdy w rzeczywistości sporządzone zostało dopiero w dniu 23 lipca 2021 r. i dopiero w tym dniu uchwała wraz z uzasadnieniem przesłana została do Wojewody [...]).
Skarżący zauważył, że choć przepisy u.s.g. nie formułują wprost obowiązku uzasadniania przez radę gminy tego rodzaju uchwał, to nie sposób uznać aby rada gminy, realizując ww. kompetencję była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania dla wójta wyłącznie jako instrument stricte polityczny. Skoro raport o stanie gminy ma zawierać podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), to uchwała o nieudzieleniu mu wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia tego raportu powinna stanowić efekt negatywnej oceny tej działalności. Brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się rada. Substytutem uzasadnienia uchwały nie może być protokół z posiedzenia rady - dyskusji nad raportem - ani zapis audio z tego posiedzenia. W ocenie skarżącego Rada Miejska niesporządzając uzasadnienia uchwały niezwłocznie, lecz dołączając je do uchwały - która zgodnie z jej § 3 wchodzi w życie z dniem jej podjęcia - dopiero w dniu 23 lipca 2021 r., dopuściła się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] – działający imieniem Rady Miejskiej w [...], w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem organu skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Jak przyznał sam skarżący, po przedstawieniu raportu o stanie gminy miała miejsce dyskusja radnych dotycząca działalności Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Z treści art. 28aa ust. 4 i ust. 5 u.s.g. wynika, że nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę, a radni w trakcie jej przebiegu zabierają głos bez ograniczeń. Ustawodawca w treści powołanego powyżej przepisu nie określił konkretnych warunków przebiegu debaty. W okolicznościach sprawy Burmistrz przedstawił raport o stanie Gminy [...], a następnie odbyła się debata nad raportem. Kwestia ilu radnych wypowiedziało się w trakcie debaty nie ma znaczenia. Istotne jest czy Przewodniczący otworzył dyskusję nad raportem czy też ją umożliwił. To czy ktokolwiek wziął w niej udział i czy była to dyskusja merytoryczna, dla pozytywnej weryfikacji wymogu przeprowadzenia dyskusji jest bez znaczenia. Zdaniem organu zarzuty skarżącego są chybione a Rada Miejska dochowała obowiązków proceduralnych związanych z podjęciem uchwały w przedmiocie wotum zaufania dla Burmistrza.
W piśmie procesowym z dnia 30 września 2021 r. A.S. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że organ w odpowiedzi na skargę odniósł się wyłącznie do rzekomego przeprowadzenia debaty. Nie odniósł się natomiast do najważniejszego zarzutu, tj. faktu odstąpienia od jednoczesnego sporządzenia uzasadnienia uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
W świetle treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd administracyjny ma kompetencje do orzekania w sprawie skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. aktów prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) przy kontroli tych aktów sąd stosuje wyłącznie kryterium zgodności z prawem.
Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę sąd stwierdza nieważność uchwały w całości albo w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Rozstrzygając w przedmiocie legalności uchwały należy uwzględnić przepisy zawarte w rozdziale 10 u.s.g. "Nadzór nad działalnością gminną". Z art. 91 ust.4 u.s.g. wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały dotyczy sytuacji, gdy naruszenie prawa ma charakter istotny.
Z kolei art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zrządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeśli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu ww terminu rocznego, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.
Ustawodawca nie wskazał przy tym kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA z: 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102). Natomiast pojęcie "nieistotne naruszenie prawa" obejmuje wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobne wady niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały) oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z powołanego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją a zaskarżoną uchwałą.
Skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Ale już przykładowo podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. (por. wyrok NSA z dnia 18.02.2019 r. sygn. akt I GSK 2998/18, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17, wszystkie cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez osobę pełniącą funkcję Burmistrza Miasta i Gminy [...], której z tej racji dotyczy uchwała.
Stosownie do art. 28 aa ust. 1u.s.g. Wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (ust. 2).Stosownie do ust. 4 Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę. Jak stanowi ust. 5 w debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. Według ust. 6 w debacie nad raportem o stanie gminy mogą zabierać głos mieszkańcy gminy. Zasady warunkujące powyższe zostały opisane w ust. 7 i 8 tego przepisu.
Stosownie do ust. 9, po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy, rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi), wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.
Jak wskazał ustawodawca w art. 28aa ust. 10 - w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio.
W świetle art. 28aa ust. 10 u.s.g. nawet dwukrotne w kolejnych latach nieudzielenie organowi wykonawczemu wotum zaufania nie powoduje automatycznie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza. Nie jest to obligatoryjne. Taka sytuacja daje jedynie możliwość podjęcia przez Radę uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Ewentualna zasadność takiej a nie innej oceny działalności burmistrza w takim razie i tak podlega weryfikacji przez wyborców.
Jednakże właśnie z uwagi na możliwość, którą przewiduje art. 28 aa ust. 10 u.s.g., w ocenie Sądu bezsprzecznie zaskarżona uchwała narusza interes skarżącego jako piastuna funkcji Burmistrza. Z tego punktu widzenia istotne są przyczyny, które legły u podstaw podjęcia tej uchwały. Wyborcy powinni mieć bowiem możliwość poznania przyczyn takiej a nie innej oceny działalności Burmistrza przez radnych. Niewątpliwie więc taka sytuacja uzasadnia przyjęcie, że skarżący posiada legitymację do zaskarżenia uchwały Rady Gminy z dnia [...] lipca 2021 r. z powodu jej niezgodności z prawem, bo wpływa na jego sferę prawną.
Analogiczne stanowisko tut. Sąd zajął w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1138/20.
Przypomnieć należy, że przepis art. 28 aa u.s.g. został wprowadzony do systemu prawa ustawą z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 130).
Z treści art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. wynika, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Takie sformułowanie przepisu rzeczywiście wskazuje na powiązanie rozpatrzenia raportu o stanie gminy z powziętą przez radę z tego tytułu uchwałą w sprawie wotum. Uchwała powinna więc niejako odzwierciedlać ocenę przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy.
Sąd orzekający w tej sprawie analogicznie jak tut. WSA w uzasadnieniach wyroków z dnia 20 stycznia 2021 r. oraz w sprawach o sygn. akt II SA/Rz 1064/20 i II SA/Rz 1138/20 wyżej powołanych uważa jednak, że przewidziana ustawą debata nad raportem nie jest równoznaczna z obowiązkiem zabrania głosu przez każdego z radnych, czy przez ich większość. Jest to wymóg proceduralny zaś istotne jest czy Przewodniczący otworzył dyskusję nad raportem i czy ją umożliwił. To, czy ktokolwiek wziął w niej udział i czy była to dyskusja merytoryczna, dla pozytywnej weryfikacji wymogu przeprowadzenia dyskusji jest bez znaczenia. Z treści art. 24 ust. 1 u.s.g. co prawda wynika, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. W doktrynie, na tle tego przepisu zwraca się uwagę na dwie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy kwestie. Z jednej strony, podkreśla się obowiązek czynnego udziału radnego w pracach organów gminy oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co obejmuje udział w dyskusjach i głosowaniach. Z drugiej jednakże strony podkreśla się, że "regulacja zobowiązująca radnych do czynnego udziału w pracach rady i w innych strukturach gminy nie jest związana z żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady poprzez referendum" (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 24, pkt 1, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, wer. el. SIP LEX). Z tego wynika, że brak głosu radnego w dyskusji nie jest sankcjonowany prawnie. Brak aktywnego udziału radnego w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową działalność radnego na forum organów gminy, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych. Skoro obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym poprzez aktywny udział w dyskusjach (debatach) nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku.
W konsekwencji - nawet brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie gminy, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była z tego powodu niezgodna z prawem (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II OSK 600/20). Tak więc nawet jeśli rzeczywiście wystąpienia radnych w toku debaty nie odnosiłyby się do treści raportu, to i tak powyższe nie może zostać uznane za istotne naruszenie prawa, jeśli umożliwiono debatę nad nim.
Jak wyżej wskazano zgodnie z art. 28aa ust. 2 u.s.g. raport o stanie gminy obejmuje podsumowanie działalności burmistrza w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko tut. WSA przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1184/20, że raport o stanie gminy, debata nad nim oraz uzasadnienie uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania z tytułu raportu powinny skupiać się wokół zagadnień realizacji ustawowych zadań i kompetencji organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w tym powinny odnosić się do działalności wójta (burmistrza, prezydenta) w zakresie wykonywania uchwał rady gminy. Nie można jednak w sytuacji, w której np. raport nie obejmuje pewnych zdarzeń, które mieszczą się w pojęciu "działalności: organu wykonawczego pomijać prawa do poruszenia tych kwestii w ramach debaty czy w uzasadnieniu uchwały.
Punktem wyjścia raportu, debaty oraz oceny działalności organu wykonawczego gminy w świetle przedłożonego raportu powinna być treść art. 30 u.s.g. Treść art. 28aa ust. 2 u.s.g. jest zresztą ściśle związana z przepisem art. 30 ust. 1 tej ustawy ("Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa"). Dokonując oceny działalności wójta za poprzedni rok należy zatem uwzględnić, że do jego zadań należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; 2) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 3) określanie sposobu wykonywania uchwał; 4) gospodarowanie mieniem komunalnym; 5) wykonywanie budżetu; 6) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 30 ust. 2 u.s.g.). Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 3 u.s.g. w realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy. Raport, debata oraz ocena rady powinny mieć także na względzie treść art. 31 ("Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz"), art. 31a ("Wójt opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią (...)), art. 31b (zarządzenie ewakuacji oraz działanie w stanie klęski żywiołowej), art. 33 ust. 3-5 (wójt jako kierownik urzędu gminy i zwierzchnik pracowników gminnych), art. 41 ust. 2-5 (zarządzenia porządkowe wójta), art. 46 (składanie cywilnoprawnych oświadczeń woli w imieniu gminy), art. 50 (ochrona mienia gminy oraz zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu tym mieniem), art. 60-61 (odpowiedzialność i kompetencje wójta w zakresie gospodarki finansowej, z zastrzeżeniem tych spraw, które są przedmiotem oceny w uchwale w sprawie udzielenia absolutorium z wykonania budżetu), art. 90 (obowiązki w zakresie przedkładania aktów gminy organów gminnych organom nadzoru) u.s.g. Stosownie do art. 28aa ust. 2 u.s.g. raport, debata oraz ocena rady powinny również uwzględnić zakres i sposób wykonywania przez organ wykonawczy polityk, programów, strategii i budżetu obywatelskiego oraz podlegających wykonaniu uchwał rady gminy(np., w zakresie gospodarki mieniem gminnym na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i zgodnie z uchwałami rady gminy). Tak więc już w samym raporcie, debacie, ocenie rady oraz – co jest pożądane – uzasadnieniu uchwały w sprawie wotum zaufania powinny znaleźć się opis działań lub zaniechań wójta oraz ich ocena przede wszystkim w zakresie strategii rozwoju gminy, realizowanych programów operacyjnych lub innych dokumentów programowych, gminnego programu ochrony środowiska oraz innych polityk, strategii, planów i programów w zakresie wynikającym z zakresu działania gminy.
Jeśli więc uzasadnienie skarżonej uchwały podjętej w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania odnosi się do powyższych kwestii, choćby nie w całości i nie wyczerpująco, ale wśród motywów znalazły się te dotyczące jego działalności w zakresie wyżej opisanym a wynikającym z ustawy, to brak podstaw do podważenia takiej uchwały jako naruszającej prawo.
W stanie faktycznym sprawy, po przesłuchaniu wystąpień radnych, które miały miejsce w ramach otwartej przez Przewodniczącego Rady debaty stwierdzić należy, że znajdujące się w aktach pisemne uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest kompilacją i esencją wystąpień radnych w ramach debaty. Istotnie część tego uzasadnienia porusza kwestie wykraczające poza wyżej przedstawione ustawowe pola działalności Burmistrza i wyraża osobistą ocenę jego zachowań, negatywnie oceniając takie działania jak "szkalowanie na portalach społecznościowych niektórych radnych z imienia i nazwiska (akcja "Zapytaj radnego dlaczego"), zarzucanie radnym przeszkadzania w pracy urzędu i w rozwoju Miasta i Gminy [...] oraz umniejszanie ich pomocy i pracy na rzecz Miasta i Gminy [...], bezzasadne oraz bezpodstawne oskarżanie wszystkich radnych Rady Miejskiej w [...] o możliwości popełnienia przestępstwa (wniesienie "pozwu" do Prokuratury Rejonowej w [...] w sprawie rzekomego udostępnienia do wiadomości publicznej projektu uchwały dotyczącej likwidacji szkół podstawowych i przedszkoli samorządowych na terenie sołectw [...] i likwidacji szkół podstawowych i przedszkoli samorządowych, itd. (...)". Mimo, że te zarzuty odnoszą się do działań Burmistrza to trudno uznać, że dotyczą materii, która powinna się znaleźć w raporcie. Należy jednak pamiętać, że raport to dokument przygotowany przez wójta (burmistrza czy prezydenta) i choćby z tego względu w jego treści mogą nie znaleźć się kwestie, czy okoliczności, które mogłyby świadczyć o wadliwych czy błędnych działaniach organu zrządzającego gminą. Dlatego, zdaniem Sądu, powody negatywnej oceny działalności wójta (burmistrza, prezydenta) podane w uzasadnieniu uchwały mogą z tych względów wykraczać poza informacje przedstawione w konkretnym przedstawionym radzie raporcie, jeśli tylko dotyczą ustawowych kompetencji i zadań organu wykonawczego gminy, rozumianych jako jego "działalność", których tylko przykładowe dziedziny wymieniono w art. 28aa ust. 2 u.s.g., o czym świadczy użyte tam sformułowanie "w szczególności".
W świetle powyższego w ocenie Sądu nie sposób uznać, że nie odnoszą się do działalności Burmistrza oceny sformułowanie w tiret piątym, siódmym, ósmym, dziesiątym, jedenastym, czternastym, piętnastym, szesnastym, siedemnastym, osiemnastym, dziewiętnastym, dwudziestym, dwudziestym pierwszym i dwudziestym drugim uzasadnienia.
Należy zaznaczyć, że sąd administracyjny w ramach przyznanych mu kompetencji, tj. oceny legalności, w ramach postępowania dowodowego, które w przepisie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie dopuszcza np. dowodu z przesłuchania świadków, stron czy opinii biegłych, nie ma instrumentów pozwalających na ustalenie czy ww okoliczności podane przez radnych jako podstawa negatywnej oceny działalności Burmistrza są prawdziwe czy też nie. Podane w uzasadnieniu okoliczności pozwalają jednak na ich ocenę przez wyborców i to zarówno w stosunku do Burmistrza jak i samych radnych.
Rację miał pełnomocnik Rady twierdząc, że sądowa kontrola uchwały dotyczącej udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania sprowadzać się musi do sprawdzenia czy zostały spełnione przewidziane przepisami art. 28aa u.s.g. warunki podjęcia tej uchwały. Jak się podkreśla w orzecznictwie, poza kompetencją Sądu znajduje się merytoryczna ocena stanowiska rady. Sąd nie może zatem badać, czy taka a nie inna decyzja organu stanowiącego gminy jest zasadna, a zatem czy radni właściwie czy adekwatnie ocenili przedłożony raport. Sąd może jedynie sprawdzić czy oceny w ogóle dokonano. Wyrażona w takiej a nie innej ocenie rady kontrola musi się odnosić do działań wójta (burmistrza, prezydenta) za poprzedni rok, mieszczących się w jego prawem określonych kompetencjach. Radni powinni więc sprawdzić, na ile organ wykonawczy wywiązał się ze spoczywających na nim obowiązków i w oparciu o to w akcie głosowania – wyrazić swoją ocenę powyższego (zob. m.in. uzasadnienie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 707/21).
W niniejszej sprawie, jak wynika z protokołu Nr [...] z obrad sesji Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. oraz zapisu audiowizualnego przebiegu obrad sesji Rady z tego dnia, najpierw został przedstawiony raport przez samego Burmistrza, z jego upoważnienia przez Sekretarza Gminy i kierowników poszczególnych referatów oraz Prezesów gminnych spółek (sam raport jest dostępny na stronie internetowej Gminy [...]), następnie radni mogli przedstawić swoje stanowisko w kwestii działalności Burmistrza i odbyło się to w ramach przyjętego w porządku obrad punktu "Debata nad Raportem o stanie Gminy [...] za 2020 rok". W protokole odnotowano, którzy radni zabrali głos w tym przedmiocie, szczegółowa treść wystąpień została utrwalona w pliku audio video, na koniec Burmistrz mógł odnieść się do tych wystąpień, następnie, po raz kolejny sprawdzono kworum i po dyskusji, w myśl przepisu art. 28 aa ust. 9 zd. 3 u.s.g. podjęto uchwałę o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania przy 10 głosach przeciwnych udzieleniu wotum zaufania, 3 głosach za jego udzieleniem. Jeden radny wstrzymał się od głosu. Wynik tego głosowania nie budzi wątpliwości co do tego, że nie zostały uzyskane wymogi przewidziane w art. 28aa ust. 9 u.s.g. Uchwała o udzieleniu wotum zaufania nie zyskała bowiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy (15 radnych – jak wynika z listy obecności, przy czym jedna radna nie była obecna). Zgodnie z art. 28aa ust. 9 ostatnie zdanie u.s.g. uchwała nie została podjęta co jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania.
Z protokołu sesji Rady Miasta, która odbyła się w dniu [...] lipca 2021 r. wynika, że Przewodniczący Rady zamknął sesję o godzinie 23:22 a rozpoczęła się ona o godzinie 15:40. W tej sytuacji, wobec nieudzielenia wotum zaufania oczywistym jest, że radni nie mogli skorzystać z ewentualnego projektu uzasadnienia przygotowanego przez Burmistrza, jeśli taki został przygotowany. Wymaganie aby uzasadnienie takiej uchwały zostało sporządzone natychmiast po jej podjęciu, gdy sesja rady zakończyła się po niemal 8 godzinach obrad o tak późnej porze, w ocenie Sądu nie ma podstaw prawnych. W przedstawionych Sądowi aktach sprawy znajduje się uzasadnienie z datą [...] lipca 2021 r. podpisane przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...]. Jak wynika z jego tytułu odnosi się ono do 2 uchwał – o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania i absolutorium.
Zaznaczyć trzeba, że Sąd w niniejszej sprawie kontrolował wyłącznie legalność uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Biorąc pod uwagę to i wcześniejsze wywody Sąd stwierdza, że uzasadnienie to przynajmniej we wcześniej opisanym zakresie odnosi się do działalności Burmistrza dotyczącej jego ustawowych kompetencji. Tym samym przyjąć należy, że odnosi się ono do Raportu i nie ma znaczenia, że miało dotyczyć także innej uchwały, skoro uzasadnia zaskarżoną. Nie jest natomiast kompetencją sądu administracyjnego weryfikacja prawdziwości sformułowanych w nim stwierdzeń odnoszących się do działalności Burmistrza. Biorąc pod uwagę treść ustnych wystąpień radnych po przedstawieniu Raportu, uzasadnienie to odzwierciedla motywy, jakimi kierowali się radni, głosując przeciwko udzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania.
Sąd administracyjny nie ma także możliwości ustalenia czy uzasadnienie to zostało – jak twierdzi Burmistrz – antydatowane. Nie przedstawiono bowiem na to żadnych dowodów. Z załączonego do skargi pisma skarżącego z dnia 22 lipca 2021 r. wynika, że do tego dnia nie zostały Burmistrzowi przekazane nie tylko uzasadnienia uchwał, ale w ogóle uchwały podjęte na sesji Rady Miasta z dnia [...] lipca 2021 r., a przecież nie był kwestionowany fakt ich podjęcia. Skarżona uchwała z uzasadnieniem została doręczona organowi wykonawczemu następnego dnia po doręczeniu ww pisma. Oprócz twierdzeń samego skarżącego, nie ma dowodów na to, że uzasadnienie zostało sporządzone w inny dzień niż ten, którego data na nim widnieje. W tej sytuacji nie można się zgodzić z zarzutami skargi, że uzasadnienie nie zostało sporządzone – bo fizycznie znajduje się ono w przedstawionych Sądowi aktach, odzwierciedla motywy negatywnej oceny działalności Burmistrza przez radnych, mimo że niektóre z podanych tam powodów dotyczą działań a nie działalności skarżącego jako Burmistrza.
Jak wcześniej wskazano Sąd co do zasady nie podziela stanowiska skarżącego, że zarówno debata jak i uzasadnienie uchwały dotyczącej udzielenia wotum zaufania muszą wprost odnosić się do dosłownej treści przedstawionego Raportu. Przyjęcie takiego stanowiska mogłoby prowadzić do sytuacji, w której wówczas gdy podmiot sporządzający raport nie ująłby pewnych, niewygodnych dla siebie kwestii, które powinny się tam znaleźć, jako że mieszczą się w pojęciu "działalności" wójta (burmistrza, prezydenta), a które celowo zostałyby pominięte jako negatywnie świadczące o tej działalności, to te okoliczności w ten sposób zostałyby "wyjęte" spod oceny radnych.
Sąd zaznacza, że to ostatnie stwierdzenie zostało sformułowane abstrakcyjnie jako argument a nie jako odnoszące się do konkretnej zaistniałej w sprawie sytuacji.
Nie jest też istotne kto był fizycznie "autorem" uzasadnienia skarżonej uchwały, skoro podpisał je uprawiony do tego – Przewodniczący Rady, który prowadził obrady i skoro odzwierciedla ono podnoszone przez radnych argumenty i zarzuty kierowane pod adresem Burmistrza. Nie może stanowić o nieważności uchwały brak projektu jej uzasadnienia, zwłaszcza jeśli jest to uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania Burmistrzowi. Trudno bowiem antycypować przyczyny podjęcia uchwały, której wynik jest konsekwencją wynikającą z przepisu art. 28aa ust. 9 zd. 3 u.s.g. jako skutek nieuchwalenia wotum zaufania.
Zauważyć na koniec należy, że u.s.g. ani żadna inna ustawa nie przewidują możliwości zmuszenia radnych do określonego głosowania. Radni zostaną ocenieni i rozliczeni przez wyborców ze sposobu wykonywania swego mandatu w kolejnych wyborach, jeśli zdecydują się na start. Natomiast nawet dwukrotna negatywna ocena działalności Burmistrza przez Radę nie przesądza sama przez się o jego odwołaniu.
Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do podważenia legalności zaskarżonej uchwały i oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przepisy art. 200 i nast. P.p.s.a. nie dają podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżonego organu w przypadku oddalenia skargi.