II SA/RZ 1391/18

II SA/Rz 1391/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Małgorzata Wolska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 1440/21 - Wyrok NSA z 2022-12-06
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
rt. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wody podziemnej w miejscowości N. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej: Nadleśnictwo lub Skarżący) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej: Dyrektor) z dnia z dnia [...] października 2018 r., nr [...], ustalająca opłatę zmienną za pobór wody podziemnej.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] września 2018 r., nr [...], stanowiącym Informację ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne Nr [...], Dyrektor, działając na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180 – dalej: u.P.w.), ustalił dla Nadleśnictwa [...] za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 8,00 zł, za pobór wód podziemnych w miejscowości [...]. Ustalając opłatę organ wskazał, że została ona obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 u.P.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (34 m3). Dalej wyjaśnił, że wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 ppkt a, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502 - dalej jako: "rozporządzenie"), natomiast współczynnik różnicujący przyjęto dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).
W złożonej reklamacji Nadleśnictwo [...] nie zgodziło się z wysokością naliczonej opłaty zmiennej. Wskazało, że zgodnie z treścią przepisu art. 270 ust. 2 u.P.w., opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. Wyjaśniło, że Nadleśnictwo [...] jako jednostka organizacyjna Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe prowadzi gospodarkę leśną zdefiniowaną w przepisach ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. 2017 r. poz. 788), w związku z czym ogół jego działalności wpisuje się w cele leśne, o których mowa w powołanym przepisie art. 270 ust. 2 u.P.w. Zdaniem Skarżącego choć przepis ten w swoim literalnym brzmieniu mówi o zwolnieniu od opłaty stałej, ze względów celowościowych należy uznać, że zwolnienie obejmuje także opłaty zmienne. Niezależnie od powyższego, Nadleśnictwo podniosło, że w przedmiotowym przypadku pobór wód podziemnych odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. 33 u.P.w., a takie korzystanie z wód nie stanowi usług wodnych i w konsekwencji nie podlega opłatom za usługi wodne, co wynika z treści przepisu art. 35 ust. 1 u.P.w. Ponadto w ocenie Nadleśnictwa, to że jest ono podmiotem instytucjonalnym prowadzącym działalność na podstawie przepisów ustawowych, wcale nie wyłącza możliwości poboru wód podziemnych w ramach zwykłego korzystania. Dla dokonania oceny czy Nadleśnictwo pobiera wody podziemne w ramach zwykłego korzystania, czy też w ramach usługi wodnej, konieczne jest dokonanie ustaleń w zakresie ilości pobieranej wody, stosownie do treści art. 33 ust. 4 pkt 1 u.P.w. (nie więcej jak średniorocznie 5 m3 na dobę). Nadleśnictwo nadmieniło również, że ujęcie wody w [...] powstało w 1969 r. i obecnie służy do zaopatrywania w wodę budynku leśniczówki leśnictwa [...], co tym samym potwierdza, że jest to zwykłe korzystanie z wody a nie usługa wodna.
Dyrektor uznał złożoną reklamację za niezasadną i decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 273 ust. 6 i 10 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.P.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: k.p.a.) określił dla Nadleśnictwa za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 8,00 zł, za pobór wody podziemnej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie uznał złożonej reklamacji, gdyż woda podziemna pobierana jest zgodnie z deklaracją Nadleśnictwa w protokole kontroli nr [...] do innych celów socjalno-bytowych ( § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia). Jak wskazał organ, Nadleśnictwo [...] jest jedynie zarządcą terenu w imieniu Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 33 ust. 1 i 3 "właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie". Natomiast zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Nadleśnictwo [...] korzysta z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, co zdaniem organu oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.P.w. obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Nadleśnictwo wniosło o uchylenie w całości opisanej wyżej decyzji oraz o zasądzenie na swą rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:
1. art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie wielkości dobowego poboru wody oraz sposobu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia wody w miejscowości [...], pod kątem zbadania czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody;
2. art. 7a k.p.a. polegające na zaniechaniu zastosowania tego przepisu, w sytuacji wątpliwości co do znaczenia pojęcia "zwykłego korzystania z wody";
3. art. 33 w zw. z art. 35 ust. 1 u.P.w. polegające na błędnym uznaniu, iż zwykłe korzystanie z wody nie może dotyczyć podmiotu instytucjonalnego, takiego jakim jest Nadleśnictwo reprezentujące Skarb Państwa, bez szczegółowego odniesienia się do faktycznego sposobu korzystania z wody podziemnej;
4. art. 272 ust. 1 u.P.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 36 i ust. 2 rozporządzenia polegające na ustaleniu wysokości opłaty zmiennej jako iloczynu: jednostkowej stawki opłaty zmiennej, ilość pobranych wód oraz współczynnika różnicującego, w sytuacji kiedy przepis art. 272 ust. 1 u.P.w. nie przewiduje mnożenia przez taki współczynnik.
W uzasadnieniu skargi Nadleśnictwo podało, że w kwartale podlegającym kontroli z ujęcia wody [...] pobranych zostało 34 m3 wody podziemnej, co ustalono w treści Protokołu Kontroli nr [...]. Już na podstawie tej informacji można zdaniem skarżącego orientacyjne ustalić, że pobór wody podziemnej wynosi około 0,377 m3 na dobę (34 m3 : 90 dni w kwartale) i tym samym nie przekracza 5 m3 poboru na dobę, o których mowa w przepisie art. 33 ust. 4 pkt 1 u.P.w. Ponadto Skarżący zwrócił uwagę, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, czyli w momencie budowy ujęcia wody podziemnej, zwykłe korzystanie z wód nie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast obecnie obowiązujące przepisy u.P.w. ustanawiają, w art. 389, obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego m.in. na szczególne korzystanie z wód oraz na usługi wodne. W ocenie Nadleśnictwa należy więc uznać, że pobór wód podziemnych w ramach zwykłego korzystania z wody nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto skarżący przytoczył argumentację zawartą uprzednio w złożonej reklamacji. Zarzucił, że Organ zaniechał poczynienia ustaleń faktycznych dotyczących rzeczywistego sposobu korzystania z leśniczówki. Jego zdaniem przepis art. 33 u.P.w. swoim literalnym brzmieniu nie wprowadza ograniczenia, zgodnie z którym zwykłe korzystanie z wody może dotyczyć jedynie osób fizycznych. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że Nadleśnictwo jako jedynie zarządca terenu, nie ma prawa do zwykłego korzystania z wody, bowiem z punktu widzenia przepisów ustawy o lasach w zasadzie niemożliwym jest oddzielenie bytu prawnego Nadleśnictwa od osobowości prawnej Skarbu Państwa. Końcowo zakwestionował również sposób wyliczenia opłaty zmiennej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w jej treści zarzutów wyjaśnił, że nie brał pod uwagę faktu, że ilość pobranej wody nie przekracza 5 m3/d, gdyż taki sposób korzystania zarezerwowany jest wyłącznie do zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Natomiast budynki leśniczówek są własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Osoby mieszkające w tych budynkach nie są właścicielami gruntu w którym znajduje się pobierana woda, a jedynie właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód zgodnie z art. 33 ust. 1 i 3. Zdaniem organu Skarb Państwa reprezentowany przez odpowiednie Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą i jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4792 § 1 k.p.c. i art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, co wynika m.in. z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach. Skoro zatem Nadleśnictwa prowadzą działalność gospodarczą winny posiadać pozwolenie wodnoprawne w myśl przepisów z art. 389 pkt 2 w zw. z art. 34 pkt 13 u.P.w. Ponieważ Skarżący nie posiada takiego pozwolenia, a zakres korzystania z wody wykracza poza korzystanie zwykłe, konieczne było uregulowanie stanu formalno-prawnego w tym zakresie. Końcowo organ wyjaśnił, że jednostkową stawkę opłaty zmiennej należy dodatkowo przemnożyć przez współczynniki różnicujące w zależności od sposobu uzdatniania wody, co wynika z Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach.
Kontrolowana przez WSA decyzja została oparta m.in. o regulacje art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1 u.P.w. Z mocy tych regulacji dla podmiotów korzystających z usług wodnych, polegających na poborze wód podziemnych, wynika obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej. W świetle art. 272 ust. 1 u.P.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Opłaty za usługi wodne należą do obszernego katalogu instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami – art. 267 pkt 1 u.P.w. Usługi wodne to znana ustawie postać korzystania z wód, której definicję ustawową wyraża art. 35 ust. 1, 2 i 3 u.P.w. Polegają one na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób. Definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 u.P.w., czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 u.P.w. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2018 r., sygn. II SA/Gd 365/18, LEX). Dodać do tego należy konieczność wyraźnego odróżniania usług wodnych od korzystania zwykłego z wód oraz korzystania szczególnego. W świetle jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy, usługi wodne to korzystanie z wód wykraczające poza granice powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód – art. 35 ust. 1 u.P.w. Dostęp do usług wodnych, podobnie jak korzystanie szczególne z wód, jest reglamentowany pozwoleniem wodnoprawnym, co wynika z art. 389 pkt 1 i 2 u.P.w. Brak tego rodzaju zgody wodnoprawnej lub niedotrzymanie wyrażonych w niej warunków korzystania z wód został zagrożony sankcją w postaci opłaty podwyższonej – art. 280 u.P.w.
Beneficjentem usług wodnych mogą być gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą – art. 35 ust. 1 i 2 u.P.w. Na mocy tych regulacji adresatem decyzji określającej wysokość opłat za usługi wodne może być państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, jeżeli korzysta z wód w ramach usług wodnych. Do tego wniosku prowadzi użycie przez ustawodawcę wyrażenia "podmioty publiczne", którego pojemność jest na tyle szeroka, że oprócz podmiotów administracji jak państwo czy samorząd terytorialny, obejmuje także wszystkie działające w ich imieniu instytucje publiczne (np. urzędy) niezależnie od tego czy posiadają osobowość prawną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W prawie administracyjnym podmiotowość administracyjnoprawna nie jest uzależniona od posiadania przez adresata normy podmiotowości cywilnoprawnej.
Mając powyższe regulacje na uwadze, należy przypomnieć, iż informacją z [...] września 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" ustaliło dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] za pierwszy kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 8 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości [...]. Wyliczenia opłaty zmiennej zostało dokonane w oparciu o art. 272 ust. 2 u.P.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej pomnożonej przez współczynnik różnicujący oraz ilość pobranych przez Nadleśnictwo wód podziemnych to jest 34 m³ w pierwszym kwartale 2018 r. Ilość pobranych wód została ustalona na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniach od 4 kwietnia do 4 maja 2018 r. przez Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" Zarząd Zlewni w [...]. W oparciu o te ustalenia faktyczne do strony skarżącej została również skierowana decyzja o opłacie podwyższonej z tytułu korzystania z wód podziemnych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Również ta decyzja została zaskarżona do WSA.
W reklamacji z dnia 26 września 2018 r. Nadleśnictwo podniosło, iż pobór wód podziemnych odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. 33 u.P.w.. Takie korzystanie z wód nie stanowi usług wodnych, a w konsekwencji nie podlega opłatom za usługi wodne, co wynika z art. 35 ust. 1 u.P.w.. Wyjaśniono, że ujęcie wody w miejscowości [...] powstało w roku 1969 r., i służy obecnie do zaopatrywania w wodę budynku leśniczówki Nadleśnictwa [...]. Taki sposób korzystania z ujęcia wody podziemnej potwierdza według Strony skarżącej, że jest to zwykłe korzystanie z wody, a nie usługa wodna jak twierdzi Organ Polskich Wód. W konsekwencji pobór jaki faktycznie ma miejsce, nie podlega opłatom za usługi wodne. W myśl art. 34 u.P.w., szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód. Jak stanowi zaś art. 395 pkt 7 u.P.w., pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia wodnoprawnego nie wymaga pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę, na potrzeby zwykłego korzystania z wód. Na mocy art. 389 u.P.w. pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. Natomiast usługi wodne obejmują w szczególności pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, o czym stanowi art. 35 ust.3 u.P.w.
Organ odpowiadając na zarzut odwołania w decyzji kończącej postępowanie reklamacyjne wyjaśnił, że zwykłe korzystanie z wód ma służyć zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, nie ma zatem przesłanki do nienaliczania opłaty zmiennej, na terenie na którym następuje pobór wód podziemnych. Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] korzysta z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.P.w. obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. W odpowiedzi na skargę Organ dodatkowo podniósł, iż nie brał pod uwagę faktu, że ilość pobranych wody nie przekracza 5 m³ na dobę, gdyż taki sposób korzystania jest zarezerwowany wyłącznie do zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Budynki leśniczówki są własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe". Osoby mieszkające w tych budynkach nie są właścicielami gruntu, w którym znajduje się pobierana woda, a jedynie właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód zgodnie z art. 33 ust 1 i 3 u.P.w.. Ponadto wskazano, że zgodnie z orzecznictwem sądów gospodarczych nadleśnictwa prowadzą działalność gospodarczą, dlatego powinny posiadać pozwolenie wodnoprawne, które jest wymagane na szczególne korzystanie z wód.
W celu odniesienia się do tak zarysowanego problemu należało sięgnąć nie tylko do stosownych regulacji u.P.w., ale także do ustawy o lasach. Przepisy ustawy o lasach normują status ustrojowy jednostki organizacyjnej, na którą nałożoną obowiązek wniesienia opłaty zmiennej. Poszerzenie wywodu o analizę tych regulacji, umożliwi wyjaśnienie kluczowej w niniejszej sprawie kwestii, czy ma rację Organ Polskich Wód, co do wyłącznie gospodarczej aktywności strony skarżącej.
Otóż w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentuje Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Jak stanowi zaś art. 4 ustawy o lasach, lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Natomiast w myśl ust. 3 powołanego artykułu w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami, innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną. Prowadzą także ewidencję majątku Skarbu Państwa a także ustalają jego wartość. Nie stanowi też wątpliwości, iż w skład lasów państwowych wchodzą obok Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych oraz regionalnych Dyrekcji Lasów Państwowych, Nadleśnictwa, którymi administruje nadleśniczy. Nadleśniczy samodzielnie prowadzi gospodarkę leśną, odpowiada za stan lasu a w szczególności reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, kieruje Nadleśnictwem, bezpośrednio zarządza lasem, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie lasów państwowych, ponadto inicjuje koordynuje oraz nadzoruje działalność pracowników Nadleśnictwa.
Z przytoczonych regulacji wynika więc, że Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości stanowiących Lasy Państwowe, zaś zarząd tym mieniem wykonuje specjalistyczna jednostka organizacyjna jaką jest Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe". Skarżąca działa więc w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa, co oznacza, iż jej działania są działaniami w/w osoby prawnej. Przepisy ustawy o lasach powierzając Lasom Państwowym zarząd składnikami mienia państwowego, decydują o możliwości wykonywania przez tą jednostkę organizacyjną uprawnień właścicielskich, w tym co oczywiste czerpania z uprawnień wypływających z przepisów u.P.w., a przewidujących zwykłe korzystanie z wód. W świetle prawa Skarbowi Państwa przysługują te uprawnienia, które w jego imieniu wykonuje podmiot publiczny jakim są jednostki organizacyjne Lasów Państwowych. Dlatego słusznie strona skarżąca podnosi brak prawnej możliwości wyłączenia z zarządu lasami państwowymi prawa do zwykłego korzystania z wód. Nadleśnictwo wykonując swe ustawowe zadania, zobligowane jest zachowywać się jak właściciel, w imieniu którego zarządza nieruchomościami stanowiącymi lasy państwowe. Dlatego Nadleśnictwo pomimo, że nie posiada osobowości prawnej, z racji wykonywania czynności zarządu składnikami leśnymi mienia Skarb Państwa może być adresatem przepisów definiujących korzystanie zwykłe z wód, tj. art. 33 ust. 1 u.P.w.
Jednocześnie mając na uwadze te niewątpliwie gospodarcze uprawniania Lasów Państwowych, nie można tracić z pola widzenia określonego w ustawie sposobu powoływania organów tej instytucji oraz szeregu kompetencji o podłożu władczym, które nakazują traktować Lasy Państwowe, jako element ustroju administracji publicznej. Otóż jak wynika z art. 33 ust. 2 ustawy o lasach, Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych powołuje i odwołuje naczelny organ administracji publicznej jakim jest minister właściwy do spraw środowiska. Organy lasów mogą decydować o zakresie przysługującego obywatelom publicznoprawnego uprawnień do powszechnego korzystania z lasów państwowych. Otóż na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o lasach, nadleśniczy wprowadza okresowy zakaz wstępu do lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa, w razie gdy: 1) wystąpiło zniszczenie albo znaczne uszkodzenie drzewostanów lub degradacja runa leśnego; 2) występuje duże zagrożenie pożarowe; 3) wykonywane są zabiegi gospodarcze związane z hodowlą, ochroną lasu lub pozyskaniem drewna. Na mocy przepisów powołanej ustawy w Lasach Państwowych utworzono Służbę Leśną, której pracownicy zajmują się zwalczaniem przestępstw i wykroczeń w zakresie szkodnictwa leśnego i ochrony przyrody oraz wykonywaniem innych zadań w zakresie ochrony mienia. W jej ramach funkcjonuje Straż Leśna, której strażnicy mają prawo m.in. do nakładania oraz pobierania grzywien – art. 47 ust. 2 ustawy o lasach.
Tak ukształtowany przez ustawodawcę status prawny strony skarżącej, nie pozwala ujmować jej działalności wyłącznie jako nastawionej na działalność zarobkową, traktowaną w przepisach prawa publicznego jako działalność gospodarcza. Z pewnością, działalnością o tym charakterze nie będzie władcze jak i nie władcze administrowanie dobrem publicznym tj. lasami państwowymi. Podane wyżej przykłady kompetencji stricte administracyjnych pracowników i organów Lasów Państwowych, umożliwia bezpośrednie łącznie tej instytucji z organizacją administracji leśnej. Organy administracji leśnej są terenowymi organami rządowej administracji specjalnej łączącymi funkcje z zakresu administracji państwowej ze specjalistycznymi zadaniami spoza obszaru stosunków administracyjnych (zob. Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 1993 r., s. 97 i nast.). Wbrew twierdzeniom Organu Polskich Wód, art. 4 ust. 3 ustawy o lasach nie przesądza jednoznacznie o tym, że wszelka aktywność Lasów Państwowych jest działalnością gospodarczą. Na podstawie treści tego przepisu nie można stawiać kategorycznego wniosku o wyłącznie zarobkowym charakterze czynności zarządczych, których przedmiotem są lasy należące do Skarbu Państwa. Poza tym, jak wynika z powołanych wyżej regulacji, do Lasów Państwowych nie należą tylko i wyłącznie zadania z zakresu o jakim jest mowa w art. 4 ust. 3 ustawy o lasach.
Powyższe uwagi na temat statusu prawnego Lasów Państwowych, umożliwiają przejście do analizy treści art. 33 ust. 2 u.P.w., a więc przepisu, co do którego wykładni strony niniejszego postępowania znacząco się różnią. Powołany artykuł stanowi odpowiednik nieobowiązującego już art. 36 ust. 2 u.P.w. z 2001 r., który wyznaczał dozwolone cele korzystania zwykłego z wód. Zwykłe korzystanie z wód to prawo właściciela gruntu do korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Przytoczone regulacje wskazują, że zwykłe korzystanie z wód ma służyć zaspokojeniu potrzeb gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Tak określone cele dozwolonego korzystania mają według Organu eliminować możliwość korzystania zwykłego z wód przez Nadleśnictwo, które jest jednostką organizacyjną, a nie osobą fizyczną i dodatkowo prowadzi ono działalność gospodarczą.
Zdaniem Sądu zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym jak również w świetle obecnie obowiązujących przepisów, zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 u.P.w., która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów którzy są osobami fizycznymi. Inne brzmienie tego przepisu prowadziłoby do oczywistej sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, który nakazuje tak samo traktować prawo własności należne różnym podmiotom prawa. Powołany przepis Konstytucji RP brzmi: Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Dlatego art. 33 ust. 1 u.P.w. w zakresie w jakim posługuje się sformułowaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy - pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. Jest oczywistym, że w obszarze korzystania zwykłego nie będą mieścić się również te wszystkie postacie dostępu do wód, które ustawodawca uznaje za szczególne korzystanie oraz za usługi wodne.
Powyższa wykładnia podyktowana jest także treścią ustawowej definicji zwykłego korzystania ze środowiska jaką zawiera art. 4 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W myśl tej regulacji zwykłym korzystaniem ze środowiska jest takie korzystanie, które wykracza poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia, oraz zwykłe korzystanie z wody rozumieniu przepisów u.P.w.. Jest charakterystyczne, że przytoczony przepis nie ogranicza podmiotów korzystających ze środowiska tylko do korzystania dla potrzeb gospodarstwa domowego lub rolnego. Sąd nie dostrzega racjonalnych powodów, które pozwalałyby na tak istotne różnicowanie podmiotów prawa w korzystaniu z podlegającego równej ochronie prawa własności. Na pogorszenie sytuacji administracyjnoprawnej osób prawnych w tym Skarbu Państwa nie pozwala organom władzy publicznej konstytucyjna zasada równości – art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W świetle tej argumentacji musiały znaleźć potwierdzenie te zarzuty skargi, które kwestionują przeprowadzony przez Organ proces dochodzenia do prawdy materialnej – art. 7, 77 i 80 K.p.a. Organ "Polskich Wód" nieprawidłowo bo z naruszeniem przepisów prawa materialnego z góry założył, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami korzystania zwykłego z wód. Jak wykazano wyżej, Lasy Państwowe nie są podmiotem, którego działalność zamyka się wyłącznie w czynnościach zarobkowania, stąd należało dokładnie wyjaśnić potrzeby funkcjonowania leśniczówki, której mieszkańcy dokonują poboru wody podziemnej w podanej w decyzji ilości. Ze względu na pełnienie przez Lasy Państwowe funkcji administracyjnych, zbliżonych zresztą do tych jakimi posługują się Organy "Polskich Wód" (w obu tych sytuacjach mamy do czynienia z instytucjami administrującymi dostępem do dóbr publicznych), trudno było bezkrytycznie założyć wykorzystywanie pobieranej wody podziemnej dla celów działalności gospodarczej, która w świetle art. 34 pkt 13 i art. 35 ust. 1, ust. 3 pkt 1 u.P.w., generuje potrzebę posiadania przez korzystającego pozwolenia wodnoprawnego. Tym bardziej, że jak wynika z niebudzących sporu ustaleń względem ilości pobranych wód w pierwszym kwartale 2018 r., może się ona mieścić w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. pobór w ilości 5 m³ średniorocznie, na dobę. Dopiero przeprowadzenie dokładnych ustaleń i rozważań na temat tej kluczowej dla sprawy kwestii, umożliwi odpowiedź na pytanie o dopuszczalność nakładania na stronę obowiązku opłaty zmiennej, jak również opłaty podwyższonej.
W skardze pojawił się także zarzut naruszenia art. 272 ust. 1 u.P.w., który stanowi: Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 . Z treści informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej z dnia 10 września 2018 r. wynika, że opłata zmienna w wysokości 8 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości [...] została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych, pomnożonej przez współczynnik różnicujący i ilość pobranych wód podziemnych, to jest 34 m³. W skardze do WSA, Lasy Państwowe kwestionują taki sposób wyliczenia opłaty. Opierając się na literalnym brzmieniu art. 272 ust. 1 u.P.w., strona stoi na stanowisku, że powołany przepis w żaden sposób nie przewiduje uwzględniania współczynników różnicujących w operacji mnożenia, która stanowiła podstawę ustalenia opłaty zmiennej.
Zdaniem Sądu ten zarzut nie podlegał uwzględnieniu. Słusznie strona skarżąca zauważa, że zastosowany w sprawie art. 272 ust. 1 u.P.w., nie przewiduje w swej literalnej treści jako jednej ze zmiennych algorytmu obowiązującego przy ustalaniu wysokości opłaty, tzw. współczynnika różnicującego. Wskazać jednak należy na treść delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia określającego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne. Otóż jak stanowi art. 277 ust. 2 ustawy – Prawo wodne, rada ministrów wydając rozporządzenie w sprawie jednostkowych stawek opłat może zróżnicować wysokość stawek opłat w zależności od jakości i rodzaju pobranej wody oraz jej przeznaczenia. Wobec tego występujące w rozporządzeniu współczynniki różnicujące, przez które mnoży się jednostkową stawkę opłaty zmiennej stanowią sposób za pomocą, którego prawodawca dokonał przewidzianego w upoważnieniu ustawowym zróżnicowania wysokości stawek opłaty jednostkowej za usługi wodne. Wobec tego ten zarzut skargi nie został przez WSA uwzględniony.
Zobrazowane dotychczas powody musiały wpłynąć na rozstrzygnięcie Sądu w sprawie dotyczącej legalności decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej, jako oczywiście zależnej od wysokości opłaty zmiennej. Zgodnie z art. 280 pkt 1 u.P.w., opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Akcesoryjny charakter tego rodzaju opłaty uwidacznia się w uzależnieniu jej poniesienia od korzystania przez zobowiązanego do jej uiszczenia z usług wodnych, bez wymaganego przez wyraźny przepis ustawy pozwolenia wodnoprawnego. Takie pozwolenie jest niewątpliwie konieczne, jeżeli korzystanie z wód wykracza poza korzystanie zwykłe oraz szczególne, stanowiąc postać usługi wodnej – art. 389 pkt 1 u.P.w. Skoro Organ Polskich Wód nie wyjaśnił czy Nadleśnictwo korzysta z wód w ramach przysługującego Skarbowi Państwa korzystania zwykłego, to jego decyzja o opłacie podwyższonej została wydana przedwcześnie. Dokładne wyjaśnienie kwestii przesadzających o zwykłym korzystaniu przez Nadleśnictwo z wód podziemnych w ramach prowadzonej leśniczówki, pozwoli rozstrzygnąć Organowi o dopuszczalności wymierzania opłaty podwyższonej, stanowiącej postać administracyjnoprawnej sankcji za brak wymaganego przez prawo pozwolenia wodnoprawnego.
Zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia czy Nadleśnictwo pobiera wody w ramach korzystania zwykłego czy też usługi wodnej, doprowadziło do wydania przez Organ "Polskich Wód", przedwczesnej decyzji o ustaleniu opłaty zmiennej. Stwierdzone przez Sąd uchybienia w zakresie stosowania przepisów K.p.a. dotyczących obowiązku dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy w postaci art. 7, 77 i 80 K.p.a., mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wykazano przesłanek pozwalających na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego w postaci art. 272 ust. 1 u.P.w., a więc przepisu określającego podstawy określenia wysokości opłaty zmiennej.
Z tych powodów należało orzec jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.