II SA/RZ 1389/18

II SA/Rz 1389/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Ewa Partyka /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kobak
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 1387/21 - Wyrok NSA z 2022-10-04
II SA/Rz 1383/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2019-02-06
III OSK 1335/21 - Wyrok NSA z 2022-10-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1 i 2, art. 33, art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 190
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wody podziemnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej: Nadleśnictwo lub skarżący) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej: Dyrektor albo organ) z dnia z dnia [...] października 2018 r. nr [...] ustalająca opłatę zmienną za pobór wody podziemnej.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], stanowiącym Informację ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne Nr [...], Dyrektor, działając na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180 – dalej: u.P.w.) ustalił dla Nadleśnictwa [...] za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 32,00 zł, za pobór wód podziemnych w miejscowości [...]. Ustalając opłatę organ wskazał, że została ona obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 u.P.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilość pobranych wód podziemnych (140 m3). Dalej wyjaśnił, że wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 ppkt a, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502 - dalej jako: "rozporządzenie"), natomiast współczynnik różnicujący przyjęto dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).
W złożonej reklamacji Nadleśnictwo [...] nie zgodziło się z naliczeniem opłaty zmiennej. Wskazało, że zgodnie z treścią przepisu art. 270 ust. 2 u.P.w., opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. Wyjaśniło, że Nadleśnictwo [...] jako jednostka organizacyjna Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe prowadzi gospodarkę leśną zdefiniowaną w przepisach ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, w związku z czym ogół jego działalności wpisuje się w cele leśne, o których mowa w powołanym przepisie art. 270 ust. 2 u.P.w. Zdaniem skarżącego choć przepis ten w swoim literalnym brzmieniu mówi o zwolnieniu od opłaty stałej, ze względów celowościowych należy uznać, że zwolnienie obejmuje także opłaty zmienne. Niezależnie od powyższego, Nadleśnictwo podniosło, że w przedmiotowym przypadku pobór wód podziemnych odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. 33 u.P.w., a takie korzystanie z wód nie stanowi usług wodnych i w konsekwencji nie podlega opłatom za usługi wodne, co wynika z treści przepisu art. 35 ust. 1 u.P.w. Ponadto w ocenie Nadleśnictwa, to że jest ono podmiotem instytucjonalnym prowadzącym działalność na podstawie przepisów ustawowych, wcale nie wyłącza możliwości poboru wód podziemnych w ramach zwykłego korzystania. Dla dokonania oceny czy Nadleśnictwo pobiera wody podziemne w ramach zwykłego korzystania, czy też w ramach usługi wodnej, konieczne jest dokonanie ustaleń w zakresie ilości pobieranej wody, stosownie do treści art. 33 ust. 4 pkt 1 u.P.w. (nie więcej jak średniorocznie 5 m3 na dobę). Nadleśnictwo nadmieniło również, że ujęcie wody w [...] powstało w 2001 r. i obecnie służy do zaopatrywania w wodę budynku leśniczówki leśnictwa [...], co tym samym potwierdza, że jest to zwykłe korzystanie z wody a nie usługa wodna.
Dyrektor uznał złożoną reklamację za niezasadną i decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.P.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: k.p.a.) określił dla Nadleśnictwa za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 32,00 zł, za pobór wody podziemnej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie uznał złożonej reklamacji, gdyż woda podziemna pobierana jest zgodnie z deklaracją Nadleśnictwa w protokole kontroli NR [...] do innych celów - socjalno bytowych ( § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia). Jak wskazał organ, Nadleśnictwo [...] jest jedynie zarządcą terenu w imieniu Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 33 ust. 1 i 3 "właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie". Natomiast zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Nadleśnictwo [...] korzysta z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, co zdaniem organu oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.P.w. obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Nadleśnictwo wniosło o uchylenie w całości opisanej wyżej decyzji, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci Protokołu Kontroli nr [...] przeprowadzonej w dniach 4 kwietnia oraz 4 maja 2018 r. przez Zarząd Zlewni w [...], na okoliczność ustalenia ilości wody pobieranej z ujęcia w kwartale, którego dotyczy opłata oraz na okoliczność ustalenia, że pobór wody odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wody. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:
1. art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie wielkości dobowego poboru wody oraz sposobu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia wody [...], pod kątem zbadania czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody;
2. art. 7a k.p.a. polegające na zaniechaniu zastosowania tego przepisu, w sytuacji wątpliwości co do znaczenia pojęcia "zwykłego korzystania z wody";
3. art. 33 w zw. z art. 35 ust. 1 u.P.w. polegające na błędnym uznaniu, iż zwykłe korzystanie z wody nie może dotyczyć podmiotu instytucjonalnego, takiego jakim jest Nadleśnictwo reprezentujące Skarb Państwa, bez szczegółowego odniesienia się do faktycznego sposobu korzystania z wody podziemnej;
4. art. 272 ust. 1 u.P.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 36 i ust. 2 rozporządzenia polegające na ustaleniu wysokości opłaty zmiennej jako iloczynu: jednostkowej stawki opłaty zmiennej, ilości pobranych wód oraz współczynnika różnicującego, w sytuacji kiedy przepis art. 272 ust. 1 u.P.w. nie przewiduje mnożenia przez taki współczynnik.
W uzasadnieniu skargi Nadleśnictwo podało, że w kwartale podlegającym kontroli z ujęcia wody [...] pobranych zostało 140 m3 wody podziemnej, co ustalono w treści w/w Protokołu, w pkt VI. Już na podstawie tej informacji można zdaniem skarżącego orientacyjne ustalić, że pobór wody podziemnej wynosi około 1,55 m3 na dobę (140 m3 : 90 dni w kwartale) i tym samym nie przekracza 5 m3 poboru na dobę, o których mowa w przepisie art. 33 ust. 4 pkt 1 u.P.w. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, czyli w momencie budowy ujęcia wody podziemnej, zwykłe korzystanie z wód nie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast obecnie obowiązujące przepisy u.P.w. w art. 389 ustanawiają obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego m.in. na szczególne korzystanie z wód oraz na usługi wodne. W ocenie Nadleśnictwa należy więc uznać, że pobór wód podziemnych w ramach zwykłego korzystania z wody nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto skarżący przytoczył argumentację zawartą uprzednio w reklamacji. Jego zdaniem przepis art. 33 u.P.w. w swoim literalnym brzmieniu nie wprowadza ograniczenia, zgodnie z którym zwykłe korzystanie z wody może dotyczyć jedynie osób fizycznych. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że Nadleśnictwo jako jedynie zarządca terenu, nie ma prawa do zwykłego korzystania z wody, bowiem z punktu widzenia przepisów ustawy o lasach w zasadzie niemożliwym jest oddzielenie bytu prawnego Nadleśnictwa od osobowości prawnej Skarbu Państwa. Końcowo zakwestionował również sposób wyliczenia opłaty zmiennej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w jej treści zarzutów wyjaśnił, że nie brał pod uwagę faktu, że ilość pobranej wody nie przekracza 5m3/d, gdyż taki sposób korzystania zarezerwowany jest wyłącznie do zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Natomiast budynki leśniczówek są własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Osoby mieszkające w tych budynkach nie są właścicielami gruntu, w którym znajduje się pobierana woda, a jedynie właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód zgodnie z art. 33 ust. 1 i 3. Zdaniem organu Skarb Państwa reprezentowany przez odpowiednie Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą i jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4792 § 1 k.p.c. i art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, co wynika m.in. z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach. Skoro zatem Nadleśnictwa prowadzą działalność gospodarczą winny posiadać pozwolenie wodnoprawne w myśl przepisów z art. 389 pkt 2 w zw. z art. 34 pkt 13 u.P.w. Końcowo organ wyjaśnił, że jednostkową stawkę opłaty zmiennej należy dodatkowo przemnożyć przez współczynniki różnicujące w zależności od sposobu uzdatniania wody, co wynika z Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności
z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki
w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli była decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] ustalająca dla Nadleśnictwa opłatę zmienną za pobór wody podziemnej w [...] za I kwartał 2018 r.
Zdaniem organu zdefiniowane w art. 33 u.P.w. zwykłe korzystanie z wód wyklucza aby mogła go realizować jednostka organizacyjna (a nie osoba fizyczna) dodatkowo prowadząca działalność gospodarczą.
Aby zbadać to zagadnienie na wstępie należało przeprowadzić analizę przepisów dotyczących jednostki, dla której ustalono opłatę.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2129) lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zwane dalej "Lasami Państwowymi". Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o lasach, w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Według art. 32 ust. 1 ustawy o lasach Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Nadleśnictwo – stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o lasach jest jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Lasów Państwowych. Jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i 2a ustawy o lasach Nadleśniczy w szczególności reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania, kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych oraz bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych.
Stroną skarżącą jest więc państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentująca Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia będącego własnością tej osoby prawnej.
Kwestią zasadniczą pozostaje czy w okolicznościach sprawy skarżący jako statio fisci Skarbu Państwa może odwoływać się do tzw. zwykłego korzystania z wód.
W ocenie Sądu co do zasady może. Przytoczone wcześniej przepisy ustawy o lasach w zestawieniu z art. 33 i 34 Kodeksu cywilnego nie pozostawiają wątpliwości, że to Skarb Państwa jako osoba prawna posiada osobowość prawną wynikającą bezpośrednio z ustawy. Skarb Państwa może być w szczególności właścicielem nieruchomości, co do której zarząd sprawuje państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Nadleśnictwo zaś jest podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych, którą kieruje Nadleśniczy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest zaś decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] ustalająca opłatę zmienną za pobór wody podziemnej w miejscowości [...]. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 u.P.w.
Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 u.P.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód podziemnych. Według art. 270 ust. 1 u.P.w. opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Z art. 272 ust. 1 u.P.w. wynika, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych wyrażonej w m3. Stosownie do art. 273 ust. 6 u.P.w. w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich (...) określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.
Poza sporem jest, że skarżący nie zgodził się z informacją dotyczącą naliczonej opłaty zmiennej i złożył reklamację w terminie wynikającym z art. 373 ust. 2 u.P.w.
Z uwagi na to, że przepis art. 270 ust. 2 u.P.w. dotyczy opłaty stałej zarzut z nim związany (pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntu i upraw) wyartykułowany w reklamacji jest chybiony.
W aktach nie ma żadnych dowodów wykazujących, jaki podmiot jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy wymierzona opłata.
Jeśli jednak właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa a stroną jest jednostka organizacyjna działająca w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa, to oznacza, że jej działania są działaniami tej osoby prawnej. Mając na uwadze niewątpliwie gospodarcze uprawnienia jednostek Lasów Państwowych, które w judykaturze sądów gospodarczych w określonych stanach faktycznych traktowane są jako przedsiębiorcy, nie można jednocześnie pomijać określonego w ustawie o lasach tak sposobu powoływania organów tej instytucji oraz szeregu kompetencji o podłożu władczym, które pozwalają traktować jednostki Lasów Państwowych jako elementy ustroju administracji publicznej (por. art. 33 ust. 2, art. 26 ust. 3, art. 47 ust. 2). Taki status prawny strony skarżącej nie pozwala ujmować jej działalności wyłącznie jako nastawionej na działalność gospodarczą (zarobkową). Jak się wskazuje w doktrynie, organy administracji leśnej są terenowymi organami rządowej administracji specjalnej łączącymi funkcje z zakresu administracji państwowej ze specjalistycznymi zadaniami spoza obszaru stosunków administracyjnych (zob. Prawo administracyjne – p/red. J. Bocia. Wrocław, 1993 r., str. 9 i nast.).
Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.P.w. właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się na jego gruncie. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że prawo do zwykłego korzystania z wód nie uprawnia do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej. Według art. 33 ust. 3 u.P.w. zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Stosownie do ust. 4 tego przepisu zwykłe korzystanie z wód obejmuje:
1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę,
2) wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę.
Co do zasady – jak wyżej wskazano opłatę zmienną uiszcza się za usługi wodne. Według art. 35 ust. 1 u.P.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód i zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 1 u.P.w. usługi wodne obejmują m.in. pobór wód podziemnych, ale w zakresie wykraczającym poza zwykłe korzystanie z wód.
W przedstawionych Sądowi aktach sprawy w zasadzie jedynym materiałem dowodowym, na którym została oparta zaskarżona decyzja jest protokół kontroli nr [...] przeprowadzonej w dniach 4 kwietnia i 4 maja 2018 r. przez PGW WP Zarząd Zlewni w [...] w Nadleśnictwie [...] z siedzibą w [...], w którym w pkt VI (str. 5 protokołu) zapisano:
"1) [...] – brak decyzji pozwolenie wodnoprawne dotyczącej poboru wody podziemnej,
2) Ustalenie ilości pobranych wód wg wskazań urządzeń pomiarowych oraz wg dokumentacji (rejestrów) prowadzonych przez kontrolowanego według celów poboru;
Cel poboru: 1 poz. 36 – do celów socjalno – bytowych. Ilość pobranej wody w kwartale podlegającym kontroli: 140 m3. Wg zał. Nr 6 do niniejszego protokołu".
Skarżący twierdzi, że ujęcie wody w [...] powstało w 2001 r. i służy do zaopatrywania w wodę budynku leśniczówki [...]. Jeżeli leśniczówka jest wykorzystywana na cele mieszkalne (np. dla pracownika Nadleśnictwa), a pobierana woda faktycznie jest wykorzystywana na potrzeby gospodarstwa domowego, tego rodzaju korzystanie z wody powinno wpisywać się w pojęcie zwykłego korzystania z wody, o którym mowa w art. 33 u.P.w.
Zasadnie więc skarżący zarzuca naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zarzut ten został bowiem zawarty już w reklamacji. Brak podjęcia czynności procesowych w kierunku wyjaśnienia tych okoliczności wynikał zapewne z przyjętej przez organ wykładni przepisów negującej stanowisko, że w odniesieniu do Nadleśnictwa będącego jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej a sprawującej zarząd majątkiem Skarbu Państwa nie można mówić o zwykłym korzystaniu z wód.
Sąd co do zasady nie podziela tego poglądu. Skoro Nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnych w zakresie swojego działania, a właścicielem gruntu może być zarówno osoba fizyczna jak i osoba prawna, to w świetle art. 33 u.P.w. prawo do zwykłego korzystania z wody ma każdy właściciel gruntu, niezależnie od tego czy zamieszkuje on na swoim gruncie, czy też powierza grunt w zarząd lub inne posiadanie innym osobom (jednostkom).
Analizą tej problematyki zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Nieco inna była jedynie redakcja ówczesnego art. 36 tej ustawy dotyczącego zwykłego korzystania z wody. Same rozwiązania ustawowe w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są natomiast analogiczne jak w aktualnie obowiązujących przepisach art. 33 u.P.w.
Przepis art. 36 brzmiał następująco:
"1. Właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie; prawo to nie stanowi prawa do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
2. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, z zastrzeżeniem ust. 3.
3. Nie stanowi zwykłego korzystania z wód::
1) nawadnianie gruntów lub upraw woda podziemną za pomocą deszczowni;
2) pobór wody powierzchniowej lub podziemnej w ilości większej niż 5 m3 na dobę;
3) korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej;
4) rolnicze wykorzystywanie ścieków lub wprowadzanie do wód lub do ziemi oczyszczonych ścieków, jeżeli ich łączna ilość jest większa niż 5 m3 na dobę".
W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2919/16 podkreślono, że o ile w ustępie pierwszym wskazano podmiot uprawniony do zwykłego korzystania z wód (właściciela terenu), to ustęp drugi tego artykułu regulował zakres zwykłego korzystania i w swojej treści nie zawierał odniesienia do osoby/podmiotu właściciela wskazanego w ustępie pierwszym. Z użycia zaś w art. 36 ust. 2 (poprzednio obowiązującej) ustawy Prawo wodne zwrotu "własny" nie można wyprowadzić wniosku, że ustawodawca zrównuje kwestię własności z osobistym użytkowaniem gospodarstwa domowego przez właściciela gruntu, na którym się ono znajduje. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy to – według NSA - wprost odwołałby się do pojęcia "osobistych potrzeb", tak jak to uczynił przy powszechnym korzystaniu z wód, bądź w inny dosłowny sposób wyraziłby taką przesłankę. Tymczasem w omawianym przepisie chodziło o skalę korzystania z wód na potrzeby gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. W przypadku zwykłego korzystania z wód, miało to być korzystanie z nich w nieznacznym zakresie, nieuciążliwym dla środowiska, o czym świadczyły wyłączenia wskazane w art. 36 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy. Jak wskazał NSA, ograniczenie zakresu zwykłego korzystania z wód do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego należy rozumieć w ten sposób, że wystarczające jest zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym gospodarstwo domowe jest zlokalizowane. Zdaniem NSA w omawianym przepisie kwestii własności gruntu nie można utożsamiać z osobistym prowadzeniem gospodarstwa domowego przez właściciela tego gruntu.
Jak podkreślił NSA – bezsprzecznie uprawnienie do zwykłego korzystania z wód przysługuje wyłącznie właścicielowi. Z faktu tego nie można jednak wyciągać wniosku, że właściciel, aby jego korzystanie z wód zakwalifikować jako zwykłe, musi osobiście prowadzić gospodarstwo domowe na należącym do niego gruncie. Jak zauważył także Bartosz Rakoczy – autor Komentarza do ustawy Prawo wodne (poprzednio obowiązującej – Lex 2013 – Komentarz do art. 36) "w przeciwieństwie do powszechnego korzystania z wód, przy zwykłym korzystaniu z wód prawodawca nie wskazał, że ma ono służyć zaspokojeniu potrzeb osobistych. Uwypuklił zatem wątki przedmiotowe – zaspokajanie potrzeb gospodarstwa, a nie podmiotowe – zaspokajanie potrzeb osobistych".
Stanowisko powyższe może mieć pełne zastosowanie w aktualnym stanie prawnym, bo w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sporu inna jest jedynie redakcja przepisu art. 33 u.P.w. w stosunku do art. 36 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Podobnie zresztą było w regulacjach ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 230) uchylonej z dniem 1 stycznia 2002 r. (zob. art. 49 i 47).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie przedstawiony wyżej pogląd w pełni podziela i przyjmuje za własny. Przesłanką odróżniającą więc zwykłe korzystanie z wód od usług wodnych, o których mowa w art. 35 u.P.w. jest więc skala poboru wód. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.P.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwość korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczegółowego korzystania z wód.
Z powyższego wynika, że tak rozumiane usługi wodne obejmują m.in. pobór wód podziemnych (art. 35 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 u.P.w.) przez gospodarstwa domowe ale wyłącznie w zakresie wykraczającym poza zwykłe korzystanie z wód.
Przesłanką odróżniającą zwykłe korzystanie z wód od usługi wodnej jest więc ilość pobieranych wód podziemnych (średniorocznie nieprzekraczająca łącznie 5 m3 na dobę) przez gospodarstwo domowe, które nie musi być osobistym gospodarstwem właściciela gruntu. W niniejszej sprawie istotne jest więc ustalenie jakim celom służy pobierana woda podziemna, której ilość pobraną w I kwartale 2018 r. ustalono w protokole, w szczególności czy prowadzone jest tam gospodarstwo domowe i to na zaspokojenie jego potrzeb zużyta została pobrana woda.
Zdaniem Sądu zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym jak również w świetle obecnie obowiązujących przepisów, zwykłe korzystanie z wód przysługuje więc nie tylko osobom fizycznym ale także osobom prawnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów, którzy są osobami fizycznymi. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do oczywistej sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, który nakazuje tak samo traktować prawo własności należne różnym podmiotom prawa. Powołany przepis Konstytucji RP brzmi: Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Dlatego przepis art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo wodne w zakresie w jakim posługuje się sformułowaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 ustawy - pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. Jest przy tym oczywiste, że w obszarze korzystania zwykłego nie będą mieścić się również te wszystkie postacie korzystania, które ustawodawca uznaje za szczególne korzystanie z wód zgodnie z art. 34 ustawy Prawo wodne.
Przedstawiona wykładnia podyktowana jest także treścią ustawowej definicji zwykłego korzystania ze środowiska jaką zawiera art. 4 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W myśl tej regulacji zwykłym korzystaniem ze środowiska jest takie korzystanie, które wykracza poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia, oraz zwykłe korzystanie z wody w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo wodne. Jest charakterystyczne, że przytoczony przepis nie ogranicza podmiotów korzystających ze środowiska tylko do korzystania dla potrzeb gospodarstwa domowego lub rolnego.
Warto również wskazać, iż wykładnia wykluczająca zwykłe korzystanie z wód przez jednostki organizacyjne posiadające jaki i nie posiadające osobowości prawnej oznaczałaby, że wszelkie postaci korzystania z własności do wód tych podmiotów, stanowiłyby postać szczególnego korzystania z wód. Szczególne korzystanie z wód nie tylko wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłat, ale także obowiązkiem posiadania pozwolenia wodnoprawnego, czyli zgody właściwego organu na niestandardową postać dostępu do wód. Sąd nie dostrzega racjonalnych powodów, które pozwalałyby na tak istotne różnicowanie podmiotów prawa w korzystaniu z podlegającego równej ochronie prawa własności. Na pogorszenie sytuacji administracyjnoprawnej osób prawnych w tym Skarbu Państwa nie pozwala organom władzy publicznej konstytucyjna zasada równości ustanowiona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W sprawie nie została wyjaśniona kwestia jakim celom służy pobierana woda podziemna, podobnie jak - jaka jest średnioroczna ilość pobranych wód podziemnych na dobę, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 u.P.w. Zdaniem Sądu, jeśli rzeczywiście pobór wody objęty pkt VI protokołu dotyczy leśniczówki, w której prowadzone jest gospodarstwo domowe pracownika jednostki Lasów Państwowych, to jeśli wybudowana ona została wyłącznie na potrzeby zamieszkania i prowadzenia tam gospodarstwa domowego pracowników jednostki organizacyjnej realizującej zarząd majątkiem Skarbu Państwa i będącej jednocześnie tzw. statio fisci Skarbu Państwa, należy przyjąć, że odbyło się to za wiedzą i zgodą właściciela gruntu oraz, że możliwe jest w tym wypadku zwykłe korzystanie z wód (o ile spełnione zostały pozostałe warunki takiego korzystania).
W świetle przedstawionej argumentacji musiały znaleźć potwierdzenie te zarzuty skargi, które kwestionują przeprowadzony przez organ proces dochodzenia do prawdy materialnej, a więc naruszono art. 7, 77 i 80 K.p.a. Organ Polskich Wód nieprawidłowo bo z naruszeniem przepisów prawa materialnego założył z góry, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami zwykłego korzystania z wód. Orzecznictwo sądów powszechnych traktujące stronę skarżącą jako przedsiębiorcę absolutnie nie zaprzecza, a jedynie potwierdza, że w pewnych, a więc nie we wszystkich okolicznościach należy traktować Nadleśnictwa jako prowadzących działalność gospodarczą. Jak wykazano wyżej, Lasy Państwowe nie są podmiotem, którego działalność zamyka się wyłącznie w czynnościach zarobkowania, stąd należało dokładnie wyjaśnić potrzeby funkcjonowania leśniczówki, której mieszkańcy/użytkownicy (?) dokonują poboru wody podziemnej w podanej w decyzji ilości. Ze względu na pełnienie przez Lasy Państwowe funkcji administracyjnych, zbliżonych zresztą do tych, jakie pełnią organy Polskich Wód, trudno było bezkrytycznie podzielić założenie wykorzystywania pobieranej wody podziemnej dla celów działalności gospodarczej, która rzeczywiście generuje potrzebę posiadania pozwolenia wodnoprawnego stosownie do art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne. Tym bardziej, że jak wynika z niebudzących sporu ustaleń względem ilości pobranych wód w I kwartale 2018 r., może się ona mieścić w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. pobór w ilości 5 m3 średniorocznie, na dobę. Dopiero przeprowadzenie dokładnych ustaleń i rozważań na temat tej kluczowej dla sprawy kwestii, umożliwi odpowiedź na pytanie o dopuszczalność nakładania na stronę obowiązku opłaty zmiennej jak również w konsekwencji opłaty podwyższonej.
Zdaniem Sądu w pierwszej kolejności konieczne jest więc wyjaśnienie przez organ kto jest właścicielem terenu, na którym pobierane są wody podziemne, jakim celom służy pobierana woda a także w jakiej ilości średniorocznie jest ona pobierana. Nie wystarczy tylko ustalenie średnich ilości na kwartał.
W tej sytuacji odnoszenie się do zarzutów dotyczących wysokości opłaty, w szczególności zastosowania współczynnika różnicującego byłoby przedwczesne. Może się bowiem okazać, iż opłata w ogóle nie powinna być naliczona. Należy jednak zwrócić uwagę na zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 272 ust. 2 u.P.w. dla wydania rozporządzenia.
Konieczne w kontekście usług wodnych, z którymi jest związana opłata zmienna jest w takim razie także wyjaśnienie, czy w chwili realizacji ujęcia wód podziemnych przez Nadleśnictwo w okolicznościach sprawy pozwolenie wodnoprawne było wymagane czy też nie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że analiza przepisów aktualnie obowiązującej ustawy nie pozwala na podzielenie poglądów jakoby legalizacja była konieczna także w wypadku, gdy pozwolenie nie było wymagane na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów. Takiej tezy nie można wyprowadzić ani z brzmienia art. 190 u.P.w. ani z żadnego z przepisów przejściowych. Zwykle zresztą ustawodawca precyzyjnie daje czas na podjęcie pewnych działań legalizacyjnych, gdyby coś się zmieniło w kluczowych z punktu widzenia legalności inwestycji kwestiach. Zwrot użyty w art. 190 ust. 1 u.P.w. "urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego" jednoznacznie zdaniem Sądu jednak wskazuje, że urządzenie wodne musiałoby zostać wykonane bez wymaganego w chwili jego wykonania (a nie aktualnie) pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczności te wymagają wyjaśnienia i wykazania powyższego zarówno w aktach sprawy jak i w decyzji. Tymczasem z akt w ogóle nie wynika, w jaki sposób odbywa się pobór wód podziemnych przez Nadleśnictwo i czy wiąże się z nim istnienie urządzenia, na które w chwili jego wykonania wymagane było pozwolenie wodnoprawne – biorąc pod uwagę wcześniej wyrażone stanowisko Sądu dotyczące co do zasady możliwości zwykłego korzystania z wód przez jednostkę organizacyjną właściciela.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że błędna co do zasady wykładnia prawa materialnego wpłynęła na brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności związanych z możliwością zwykłego korzystania z wód przez Nadleśnictwo jako jednostkę organizacyjną właściciela gruntu. Sąd uchylił więc zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika stosowne do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).