II SA/Rz 1384/18

II SA/Rz 1384/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Krystyna Józefczyk. /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 1486/21 - Wyrok NSA z 2022-12-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 33 ust. 1, 3 i 4 pkt 1, art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 1, art. 267 pkt 1 i 2, art. 280 pkt 1a, art. 281 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 § 1 pkt 1 c), art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej podwyższonej za pobór wody podziemnej w miejscowości G. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz strony skarżącej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1384/18
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi "A" (dalej: Nadleśnictwo) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor ZZPGWWP) z [...] października 2018 r. nr [...] określająca opłatę podwyższoną za pobór wody podziemnej.
Jak wynika z akt sprawy, informacją z [...] września 2018 r. nr [...], Dyrektor ZZPGWWP na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180, dalej: u.P.w.) ustalił Nadleśnictwu za I kwartał 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości 80 zł za pobór bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego wód podziemnych w miejscowości G.
W informacji tej wskazano, że opłatę obliczono zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 u.P.w. w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wody podziemnej, ustalonej przez ZZPGWWP w informacji nr [...] ZZ, OZ/I kwartał/2018
z [...] września 2018 r. w wysokości 16 zł za I kwartał 2018 r.
Od powyższej informacji rocznej reklamację wniosło Nadleśnictwo kwestionując wysokość opłaty oraz zasadność jej naliczenia.
Wskazało, że w przedmiotowym wypadku pobór wód podziemnych odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wód, o jakim mowa w art. 33 u.P.w. Ustawa ta wprowadza rozróżnienie na korzystanie z wód w ramach zwykłego i powszechnego korzystania oraz na korzystanie z wód w ramach usług wodnych.
Fakt, że Nadleśnictwo jest podmiotem instytucjonalnym prowadzącym działalność na podstawie przepisów ustawy o lasach nie wyłącza możliwości poboru wód podziemnych w ramach zwykłego korzystania. Dla oceny, czy Nadleśnictwo pobiera wody podziemne w ramach zwykłego korzystania czy też w ramach usługi wodnej konieczne jest – stosownie do art. 33 ust. 4 pkt 1 u.P.w. - dokonanie ustaleń
w zakresie ilości pobieranej wody (nie więcej jak średniorocznie 5 m3 na dobę).
Nadleśnictwo nadmieniło również, że ujęcie wody w miejscowości G. powstało w 1959 r. i obecnie służy do zaopatrywania w wodę lokalu mieszkalnego leśnictwa K., co potwierdza, że jest to zwykłe korzystanie z wody, a nie usługa wodna. Taki pobór wody nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego.
Dyrektor PGWWPZZ nie uznał reklamacji i wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2018 r. - wydaną na podstawie art. 280 pkt 1 ppkt a
i art. 281 ust. 5 u.P.w. – określił dla Nadleśnictwa za okres 1 stycznia – 31 marca 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 80 zł za pobór wody podziemnej w miejscowości G.
W uzasadnieniu wskazał, że nie uznał złożonej reklamacji, gdyż woda podziemna pobierana jest zgodnie z deklaracją Nadleśnictwa zawartą w protokole kontroli nr [...] do innych celów - socjalno bytowych (§ 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502).
Nadleśnictwo [...] jest jedynie zarządcą terenu w imieniu Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 33 ust. 1 i 3 u.P.w., "właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie". Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego.
Nadleśnictwo [...] korzysta z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.P.w. obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia wysokości opłaty podwyższonej organ dokonał na podstawie art. 281 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.P.w. w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.
Na decyzję Dyrektora ZZPGWWP skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyło Nadleśnictwo, zarzucając naruszenie:
a) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:
- art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) polegające na zaniechaniu poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie wielkości dobowego poboru wody oraz sposobu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia wody w miejscowości G. pod kątem zbadania, czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody;
- art. 7a K.p.a. polegające na zaniechaniu zastosowania tego przepisu w sytuacji wątpliwości co do znaczenia pojęcia "zwykłego korzystania z wody";
- art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w treści decyzji informacji o wysokości i sposobie ustalenia opłaty zmiennej, na podstawie której została ustalona opłata podwyższona;
b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 w zw. z art. 35 ust. 1 u.P.w. polegające na błędnym uznaniu, że zwykłe korzystanie z wody nie może dotyczyć podmiotu instytucjonalnego jakim jest Nadleśnictwo reprezentujące Skarb Państwa, bez szczegółowego odniesienia się do faktycznego sposobu korzystania z wody podziemnej.
W związku z podniesionymi zarzutami Nadleśnictwo zwróciło się o uchylenie
w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podtrzymało argumentację zawartą w reklamacji podkreślając, że fakt bycia podmiotem instytucjonalnym nie wyłącza możliwości poboru wód podziemnych w ramach zwykłego korzystania z wody o jakim mowa
w art. 33 u.P.w. oraz że dla dokonania oceny czy Nadleśnictwo pobiera wody podziemne w ramach zwykłego korzystania czy w ramach usługi wodnej koniecznym było poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie ilości pobieranej wody na dobę
w ujęciu średniorocznym. W kwartale podlegającym kontroli z ujęcia wody w miejscowości G. pobranych zostało 68 m3 wody podziemnej, co ustalono w treści protokołu kontroli nr [...]. Już na podstawie tej informacji można orientacyjne ustalić, że pobór wody podziemnej wynosi ok. 0,75 m3 na dobę i nie przekracza 5 m3 na dobę.
Nadleśnictwo zwróciło uwagę, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, czyli w momencie budowy ujęcia wody podziemnej, zwykłe korzystanie
z wód nie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast obecnie obowiązujące przepisy u.P.w. w art. 389 ustanawiają obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego m.in. na szczególne korzystanie z wód oraz na usługi wodne. Należy więc uznać, że pobór wód podziemnych w ramach zwykłego korzystania z wody nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Organ zaniechał poczynienia ustaleń faktycznych dotyczących rzeczywistego sposobu korzystania z leśniczówki w miejscowości G. Jeżeli bowiem leśniczówka jest wykorzystywana także na cele mieszkalne, a korzystanie z wody faktycznie służy realizacji celów mieszkalnych, to tego rodzaju korzystanie z wody powinno wpisywać się w pojęcie zwykłego korzystania o jakim mowa w art. 33 u.P.w. Zdaniem Nadleśnictwa, przepis ten w swoim literalnym brzmieniu nie wprowadza ograniczenia zgodnie z którym zwykłe korzystanie z wody może dotyczyć jedynie osób fizycznych.
Nadleśnictwo nie zgodziło się również z twierdzeniem organu, że jako jedynie zarządca terenu nie ma prawa do zwykłego korzystania z wody, bowiem z punktu widzenia przepisów ustawy o lasach w zasadzie niemożliwym jest oddzielenie bytu prawnego Nadleśnictwa od osobowości prawnej Skarbu Państwa.
Końcowo zakwestionowano sposób wyliczenia opłaty zmiennej, a w zasadzie brak jego wskazania w treści decyzji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że nie brał pod uwagę faktu, że ilość pobranej wody nie przekracza 5m3/d, gdyż taki sposób korzystania zarezerwowany jest wyłącznie do zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Natomiast budynki leśniczówek są własnością Skarbu Państwa w zarządzie PGL LP. Osoby mieszkające w tych budynkach nie są właścicielami gruntu w którym znajduje się pobierana woda, a jedynie właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód zgodnie z art. 33 ust. 1 i 3 u.P.w.
Zdaniem organu, Skarb Państwa reprezentowany przez odpowiednie Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą i jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4792 § 1 K.p.c. i art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Skoro Nadleśnictwa prowadzą działalność gospodarczą, powinny posiadać pozwolenie wodnoprawne w myśl art. 389 pkt 2 w zw. z art. 34 pkt 13 u.P.w.
Końcowo organ wyjaśnił, że działalność jaką prowadzą Nadleśnictwa nie pozwala na zastosowanie zwolnień o których mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 u.P.w.
Zaznaczył, że sposób wyliczenia opłaty zmiennej zawarty jest w decyzji dotyczącej opłaty zmiennej.
Zwrócił także uwagę, że w zakresie sposobu ustalania opłat za usługi wodne sam ustawodawca przyjął specyficzny – uproszczony tryb postępowania. Wysokość opłaty zmiennej, a tym samym podwyższonej, ustalana jest na podstawie danych składanych przez użytkownika o sposobie korzystania z wód. Z tej przyczyny jako nieuzasadnione organ uznał zrzuty dotyczące niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Organ nie ma bowiem obowiązku wyjaśniania wszystkich okoliczności które przedstawiają strony, a jedynie te, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Przedmiotem wniesionej skargi pozostaje decyzja Dyrektora ZZPGWWP określająca Nadleśnictwu opłatę podwyższoną za pobór wody podziemnej w miejscowości G. za I kwartał 2018 r.; w tym zakresie zawarte
w sentencji tej decyzji wskazanie że dotyczy ona opłaty zmiennej Sąd uznał za oczywistą omyłkę, gdyż tak z jej podstawy prawnej jak i uzasadnienia w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że dotyczy ona opłaty podwyższonej (opłaty zmiennej związanej z poborem wody podziemnej z tego ujęcia w I kwartale 2018 r. dotyczy odrębna decyzja Dyrektora ZZPGWWP z [...] października 2018 r.
nr [...], będąca przedmiotem skargi w toczącej się równolegle sprawie II SA/Rz 1393/18).
Niezależnie jednak od wskazanej omyłki skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż dokonana pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona przepisy postępowania w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związane jest to w szczególności z brakiem należytego wyjaśnienia, czy w okolicznościach sprawy zaistniały w ogóle podstawy do naliczenia spornej opłaty.
U przyczyn określenia Nadleśnictwu tak opłaty zmiennej jak i stanowiącej jej pochodną opłaty podwyższonej za pobór wody podziemnej znalazło się stwierdzenie, że podmiot ten korzysta z usługi wodnej. Stosownie do art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 u.P.w., usługi wodne - obejmując m.in. pobór wód podziemnych - polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, na usługi wodne i szczególne korzystanie z wód wymagane jest pozwolenie wodnoprawne - art. 389 pkt 1 i 2).
Zgodnie z art. 267 pkt 1 i 2 u.P.w., opłaty za te usługi oraz opłaty podwyższone należą do katalogu instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (w myśl art. 268 ust. 1 pkt 1, opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód podziemnych).
Wg art. 270 ust. 1, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Stosownie do art. 280 pkt 1a), opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego; jej wysokość w tym przypadku wynosi 500 % opłaty zmiennej
(art. 281 ust. 1 pkt 1).
Mimo że na mocy art. 281 ust. 2 u.P.w. opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej za usługi wodne, to z powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że opłata podwyższona jest ściśle powiązana z opłatą zmienną i jej wysokością. Z tego też powodu zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy prawidłowo na Nadleśnictwo nałożona została opłata zmienna. Brak bowiem podstaw do ustalenia opłaty zmiennej skutkuje równoczesnym brakiem podstaw do naliczenia opłaty podwyższonej.
Jak już wskazano, opłatę zmienną dla Nadleśnictwa (w wysokości 16 zł) za pobór wody podziemnej w miejscowości G. za okres 1 stycznia – 31 marca
2018 r. Dyrektor PGWWPZZ określił wydaną [...] października 2018 r. decyzją nr [...] (jednocześnie z nią wydana została zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja określająca opłatę podwyższoną).
Ponieważ rozstrzygnięcie kwestii zasadności nałożenia opłaty podwyższonej determinowane jest uprzednim ustaleniem, czy prawidłowo doszło do wymierzenia opłaty zmiennej, w rozpoznawanej sprawie nie można pominąć faktu i przyczyn uchylenia przez WSA w Rzeszowie wyrokiem z 21 marca 2019 r. II SA/Rz 1393/18 (na skutek skargi Nadleśnictwa) decyzji dotyczącej opłaty zmiennej; bezpośrednią konsekwencją uchylenia decyzji ustalającej opłatę zmienną jest bowiem także konieczność uchylenia decyzji określającej opłatę podwyższoną. Tym samym przyczyny i argumentacja z powodu których Sąd uchylił decyzję dotyczącą opłaty zmiennej w sprawie II SA/Rz 1393/18 pozostają w pełni adekwatne do przyczyn uchylenia zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji dotyczącej ustalenia opłaty podwyższonej.
Tak więc u podstaw wyeliminowania z obiegu prawnego zarówno decyzji
o nałożeniu opłaty zmiennej jak i podwyższonej znalazły się trafne w ocenie Sądu zarzuty Nadleśnictwa związane z twierdzeniem, że pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości G. - wykorzystywanych na cele mieszkalne budynku leśniczówki leśnictwa K. - odbywa się nie w ramach odpłatnej usługi wodnej, ale niepodlegającego opłacie zmiennej zwykłego korzystania z wód, o jakim mowa
w art. 33 u.P.w. (usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych przez gospodarstwa domowe wyłącznie w zakresie wykraczającym poza zwykłe korzystanie z wód).
Zgodnie z art. 33 u.P.w., właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie (ust. 1), które służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego (ust. 3), obejmując pobór wód podziemnych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę (ust. 4 pkt 1).
Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zwane "Lasami Państwowymi", zarządza lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa (art. 4
ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz. U. z 2018 r., poz. 2129
ze zm.); w ramach sprawowanego zarządu prowadzi gospodarkę leśną, gospodaruje gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzi ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustala jego wartość (art. 4 ust. 3). Wg art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia; zgodnie z ust. 2 pkt 3 tego artykułu, jednostką organizacyjną Lasów Państwowych są nadleśnictwa. Jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1-2a ustawy o lasach, nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie oraz odpowiada za stan lasu, w szczególności reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania, kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych oraz bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych.
Strona skarżąca w rozpoznawanej sprawie, tj. PGL LP Nadleśnictwo [....] - reprezentowane przez Nadleśniczego - jako jednostka organizacyjna Lasów Państwowych (państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej) jest więc w zakresie zarządzanego przez nią mienia podmiotem działającym w imieniu osoby prawnej jaką na mocy art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.) jest Skarb Państwa.
Kluczową kwestią w tej sytuacji pozostaje, czy Nadleśnictwo jako statio fisci Skarbu Państwa może odwoływać się do tzw. zwykłego korzystania z wód.
Zgodnie z powyższymi uregulowaniami, działania podejmowane przez Nadleśnictwo są działaniami osoby prawnej - Skarbu Państwa. Z uregulowań tych wynikają z jednej strony uprawnienia Lasów Państwowych do prowadzenia działalności gospodarczej i występowania w roli przedsiębiorców, z drugiej jednak szereg kompetencji o charakterze władczym nakazuje uznawać jednostki Lasów Państwowych jako elementy ustroju administracji publicznej. Jak wskazuje się
w doktrynie, organy administracji leśnej są terenowymi organami rządowej administracji specjalnej łączącymi funkcje z zakresu administracji państwowej ze specjalistycznymi zadaniami spoza obszaru stosunków administracyjnych
(zob. Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 1993).
Taki status prawny Lasów Państwowych - wbrew twierdzeniom Dyrektora ZZPGWWP - nie pozwala traktować ich tylko jako zarządcy terenu działającego
w imieniu Skarbu Państwa oraz ujmować ich działalności wyłącznie jako nastawionej na działalność gospodarczą (zarobkową). Ponieważ Nadleśnictwo działa w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa, oznacza to, iż jego działania są działaniami Skarbu Państwa jako osoby prawnej będącej właścicielem gruntu (analogicznie jak Wody Polskie wykonują uprawnienia właścicielskie w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód podziemnych - art. 211 ust. 2 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 u.P.w.). W świetle prawa Nadleśnictwo jako jednostka organizacyjna Lasów Państwowych ma zatem wszystkie uprawnienia, które przysługują Skarbowi Państwa jako właścicielowi nieruchomości. Skoro zatem art. 33 ust. 1 u.P.w. w sposób wyraźny przyznaje właścicielowi gruntu - którym może być zarówno osoba fizyczna jak i prawna - prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie, to w świetle tego przepisu prawo do zwykłego korzystania z wody ma każdy właściciel gruntu, niezależnie od sposobu wykonywania przysługującemu mu prawa.
W tej sytuacji zawarte w ust. 3 tego artykułu odniesienie zwykłego korzystania z wód do zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego należy rozumieć jako obejmujące również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej w rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód wynikających z art. 33 ust. 4 u.P.w. (inna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do oczywistej sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo własności podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej, z czego wynika nakaz traktowania w ten sam sposób prawa własności należnego różnym podmiotom). Wykładnia wykluczająca zwykłe korzystanie z wód przez te podmioty oznaczałaby, że wszelkie formy korzystania przez nie z wód stanowiłyby postać szczególnego korzystania z wód, które wiąże się nie tylko z obowiązkiem ponoszenia opłat, ale także z obowiązkiem posiadania pozwolenia wodnoprawnego.
Analizą tej problematyki - chociaż na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) - zajmował się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 września 2017 r.
II OSK 2919/16 - LEX nr 2468853; w ustawie tej odpowiednikiem obecnego art. 33 był zawierający analogiczne do aktualnie obowiązujących uregulowań art. 36, zgodnie z którym: "Art. 36.
1. Właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie; prawo to nie stanowi prawa do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
2. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, z zastrzeżeniem ust. 3.
3. Nie stanowi zwykłego korzystania z wód:
1) nawadnianie gruntów lub upraw wodą podziemną za pomocą deszczowni;
2) pobór wody powierzchniowej lub podziemnej w ilości większej niż 5 m3 na dobę;
3) korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej;
4) rolnicze wykorzystanie ścieków lub wprowadzanie do wód lub do ziemi oczyszczonych ścieków, jeżeli ich łączna ilość jest większa niż 5 m3 na dobę".
W uzasadnieniu powyższego wyroku wywiedziono, że o ile w art. 36 ust. 1 wskazano podmiot uprawniony do zwykłego korzystania z wód (właściciela terenu), to ust. 2 regulował zakres zwykłego korzystania i w swojej treści nie zawierał odniesienia do osoby /podmiotu właściciela wskazanego w ust. 1. Z użycia zaś w ust. 2 zwrotu "własny" nie można wyprowadzić wniosku, że ustawodawca zrównuje kwestię własności z osobistym użytkowaniem gospodarstwa domowego przez właściciela gruntu, na którym się ono znajduje. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to wprost odwołałby się do pojęcia "osobistych potrzeb", tak jak uczynił przy powszechnym korzystaniu z wód, bądź w inny dosłowny sposób wyraziłby taką przesłankę. Tymczasem w omawianym przepisie chodziło o skalę korzystania z wód na potrzeby gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. W przypadku zwykłego korzystania z wód, miało to być korzystanie w nieznacznym zakresie, nieuciążliwym dla środowiska, o czym świadczyły wyłączenia wskazane w ust. 3 tego artykułu.
Ograniczenie zakresu zwykłego korzystania z wód do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego należy rozumieć w ten sposób, że wystarczające jest zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym gospodarstwo domowe jest zlokalizowane. Zdaniem NSA,
w art. 36 ust. 2 kwestii własności gruntu nie można utożsamiać z osobistym prowadzeniem gospodarstwa domowego przez właściciela tego gruntu.
W przeciwieństwie do powszechnego korzystania z wód, przy zwykłym korzystaniu
z wód prawodawca nie wskazał, że ma ono służyć zaspokojeniu potrzeb osobistych. Uwypuklił zatem wątki przedmiotowe – zaspokajanie potrzeb gospodarstwa, a nie podmiotowe – zaspokajanie potrzeb osobistych.
Podkreślić należy, że w uzasadnieniu skargi także Nadleśnictwo zwróciło uwagę, że w stanie prawnym obowiązującym pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne zwykłe korzystanie z wód nie wymagało pozwolenia wodnoprawnego.
Z zawartego w aktach administracyjnych sprawy protokołu kontroli
nr [...] wynika socjalno - bytowy cel przeznaczenia wody podziemnej pobranej w I kwartale 2018 r. w ilości 68 m³ ze źródeł Osada G..
Ponadto wg reklamacji złożonej od Informacji ustalającej wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne, woda ta służy do zaopatrywania lokalu mieszkalnego leśnictwa K.
Mimo że informacje te wpisują się w przesłanki wskazujące na zwykłe korzystanie z wody (zwłaszcza że w obecnie obowiązującym art. 33 u.P.w. - tak jak w art. 36 u.P.w z 2001 r. - brak jest również zróżnicowania podmiotowego właścicieli gruntów co do zwykłego korzystania z wód, a ilość pobranej wody w rozliczeniu dobowym nie przekracza 5 m³), Dyrektor ZZPGWWP w żaden sposób nie odniósł się do tego, przyjmując bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą której nie da się pogodzić z ustawowymi celami zwykłego korzystania z wód.
W tym zakresie nie zostały w szczególności wyjaśnione kluczowe dla sprawy kwestie faktycznego wykorzystywania budynku leśniczówki (cele mieszkalne i/lub służbowe) oraz przeznaczenia pobieranej wody, w tym kto i na jakiej podstawie zajmuje budynek, jeżeli jest wykorzystywany na cele mieszkalne, to przez kogo (czy są to pracownicy PGL LP) oraz w jakiej części i od jakiego okresu czasu (wobec wskazywanego powstania ujęcia z którego następuje pobór wody w 1959 r.), za pomocą jakich urządzeń odbywa się pobór wód (czy było na nie wymagane pozwolenie wodnoprawne), jaka jest średnioroczna ilość pobranych wód podziemnych na dobę (art. 33 ust. 4 pkt 1 obowiązującej u.P.w. nieprzekraczalną ilość 5 m3 na dobę kwalifikuje w ujęciu rocznym a nie kwartalnym).
Z uwagi na opisane wyżej podobieństwa regulacji, jako istotna do wyjaśnienia jawi się też kwestia kwalifikacji sposobu wykorzystania budynku leśniczówki
i przeznaczenia pobieranej wody na gruncie u.P.w. z 2001 r.
Brak wyjaśnienia tych okoliczności potwierdza zasadność podniesionych
w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 (§ 1) i art. 80 K.p.a., które to obligują organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym prawidłowego zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego.
Uchybienia te mają bezpośredni wpływ na ocenę legalności decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej, jako oczywiście zależnej od
wysokości opłaty zmiennej.
Tym samym trudno uznać, że zostały w sprawie wykazane przesłanki do zastosowania przepisu prawa materialnego (art. 280 pkt 1 a) w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1 u.P.w.) związane ze stwierdzeniem przez Dyrektora ZZPGWWP wykroczenia przez Nadleśnictwo poza zakres zwykłego
korzystania z wód. Oznacza to, że nie tylko objęta skargą w sprawie
II SA/Rz 1393/18 decyzja dot. określenia opłaty zmiennej, ale także będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie decyzja dot. określenia opłaty podwyższonej została wydana przedwcześnie. Dopiero dokładne wyjaśnienie kwestii opłaty zmiennej pozwoli prawidłowo rozstrzygnąć o dopuszczalności nałożenia opłaty podwyższonej.
Opisane wyżej naruszenia jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przesądziły o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).
O zwrocie na rzecz skarżącego Nadleśnictwa kosztów postępowania obejmujących opłacony wpis od skargi (100 zł) orzeczono na podstawie art. 200
w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).