II SA/Rz 1383/24

II SA/Rz 1383/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Maria Mikolik
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1752
art. 24 ust. 2a, ust. 2b, ust. 2c
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 219
§ 30 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Dz.U. 2019 poz 393
§ 36, § 61, § 62
Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr GK-II.7221.39.2024 w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr GN.6620.52.2022; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Z.B. (dalej: "skarżący") jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: "PWINGiK" lub "organ odwoławczy") z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr GK-II.7221.39.2024, odmawiająca aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 20 października 2022 r. skarżący zwrócił się do Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") o wszczęcie postępowania administracyjnego, w celu zmiany danych w bazie ewidencji gruntów i budynków, dotyczących działki nr [...], położonej w miejscowości S., gmina [...], polegającej na przywróceniu powierzchni 0,2000 ha w przedmiotowej działce. Skarżący wskazał, że powierzchnia działki nr [...] uległa pomniejszeniu w wyniku przeprowadzonej w 2018 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a o dokonanych zmianach powziął informacje dopiero w 2022 r.
Decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r. nr GN.6620.52.2022, Starosta orzekł o odmowie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] w zakresie przywrócenia powierzchni działki nr [...] z obecnie wykazywanej 0,1619 ha na 0,2000 ha. Na skutek rozpoznania odwołania skarżącego, PWINGiK uchylił powyższą decyzję - decyzją z dnia 20 lutego 2023 r. nr GK-II.7221.19.2023, zobowiązując Starostę do precyzyjnego ustalenia zakresu żądania strony i wynikającego z tego zakresu kręgu stron postępowania. Ponadto wskazał, że w zgromadzonym dotychczas materiale dowodowym brak jest materiałów dotyczących punktów granicznych, opisujących przebieg granic działki nr [...] z prac wykonywanych w poszczególnych latach, podczas których powierzchnia przedmiotowej działki uległa zmianie.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr GN.6620.52.2022, działając na podstawie art. 7d pkt 1, art. 24 ust. 2a pkt 2, ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (tekst jedn. Dz.U z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.; dalej: "p.g.i.k."), § 30 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 219; dalej zwanego: "rozporządzeniem") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), po raz kolejny orzekł o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obr. S., gmina [...], w zakresie powierzchni działki nr [...].
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ szczegółowo opisał przebieg przeprowadzonego postępowania. Wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie do sprecyzowania żądania, pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 13 mara 2023 r. podał, że wnosi o dokonanie aktualizacji danych działki ewidencyjnej nr [...] "na podstawie wszystkich odcinków granicznych przedmiotowej działki odnosząc się do numerycznego opisu jej granic." Materiał dowodowy został uzupełniony o dokonaną przez wykonawcę prac modernizacyjnych, tj. P. [...], analizę dostępnych materiałów przekazanych z wykonanej w roku 2018 modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu S. w zakresie obejmującym przebieg granic działki ewid. nr [...] z działkami sąsiednimi, z uwzględnieniem operatu technicznego przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod numerem [...], która nie stwierdziła nieprawidłowości w zakresie wymienionej działki, wskazując, że jej granice zostały wyliczone i wykazane prawidłowo. Organ zauważył, że skarżący również nie przedłożył odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej pozwalającej na aktualizację ewidencji, uznał więc, że na chwilę obecną brak jest podstaw do podjęcia działań zmierzających do zmiany powierzchni działki zgodnie z żądaniem.
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności dokonanie przez organ oceny dowodów na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Ponadto zarzucił naruszenie art. 79a k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że na skarżącym ciążył obowiązek wskazania i dostarczenia organowi dokumentów, które to mogłyby stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym obrębu S. w zakresie działki nr [...]. Zdaniem skarżącego, Starosta powinien dysponować wszelką dokumentacją dotyczącą ewentualnego postępowania rozgraniczeniowego czy scaleniowego i wziąć tą okoliczność pod uwagę z urzędu.
W wyniku rozpoznania odwołania, PWINGiK opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 sierpnia 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 24 ust. 2c p.g.i.k., utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty w mocy.
Opierając się na materiale dowodowym oraz ustaleniach Starosty, organ odwoławczy wskazał, że obowiązującym operatem określającym stan prawny gruntów dla obrębu S. jest operat scalenia gruntów wsi S. zatwierdzony decyzją Naczelnika Powiatu w [...] nr [...] z dnia [...] października 1974 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi S. W wyniku prac scaleniowych powierzchnia działki nr [...] została wykazana z precyzją zapisu do 1 ara (0,01 ha) i wynosiła 0,14 ha. Działka ta stanowiła użytek leśny i została przenumerowana z parceli gruntowej nr [...] (o powierzchni 0,1629 ha). Zgodnie z ustaleniami Starosty, "brak jest danych do jednoznacznego określenia punktów granicznych działek wchodzących w analizowany kompleks leśny." Operat scalenia gruntów wsi S. został wpisany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] (nowy nr [...]).
PWINGiK wskazał dalej, że w roku 1993 przeprowadzone zostało odnowienie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu S., w wyniku którego został sporządzony operat techniczny nr [...]. Wedle wyjaśnień Starosty, "pomiar bezpośredni granic działek ewidencyjnych odbył się bez analizy materiałów ze scalenia gruntów, został pomierzony stan użytkowania na gruncie (pomierzono graniczniki istniejące w terenie, a w przypadku braku granicznika stan użytkowania) i obejmował wyłącznie tereny zabudowane i rolne (...) bez protokolarnego ustalenia/przyjęcia granic." Ze sprawozdania technicznego ww. operatu wynika ponadto, że "gdzie wcześniej istniała mapa zasadnicza w skali 1:500 współrzędne punktów załamania granic zostały sczytane kartometrem. Sczytano również współrzędne punktów załamania konturów klasyfikacyjnych." W wyniku odnowienia powstała mapa ewidencyjna w skali 1:2000, a powierzchnie działek obliczono i wykazano z precyzją zapisu do 0,0001 ha. Powierzchnia analizowanej działki wynosiła wówczas 0,2000 ha.
Organ odwoławczy podał kolejno, że w 2012 r. na terenie obrębu S. została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Wykorzystane zostały wówczas materiały z odnowienia operatu ewidencji gruntów z 1993 r. oraz z założenia ewidencji budynków dla wsi S. W wyniku prac modernizacyjnych został sporządzony operat techniczny, przyjęty do zasobu pod nr [...]. Wyniku tej modernizacji powierzchnia działki nr [...] nie uległa zmianie i wynosiła 0,2000 ha.
Następnie w latach 2017-2018 na terenie obrębu S. została przeprowadzona kolejna modernizacja ewidencji gruntów i budynków, której celem było dostosowanie operatu ewidencyjnego do obowiązujących przepisów prawa. Z wykonania tych prac sporządzono operat techniczny wpisany do zasobu pod nr [...]. Ze sprawozdania technicznego wynika, że szczegółowej analizie poddano operat scalenia gruntów nr [...] oraz założenia mapy zasadniczej nr [...] obrębu S. Organ odwoławczy wskazał, że operaty te w dużej części spełniają obowiązujące standardy techniczne co pozwoliło na obliczenie współrzędnych punktów granicznych w układzie "2000". W wyniku tej modernizacji ponownie obliczono powierzchnie działek ewidencyjnych z precyzją zapisu do 0,0001 ha, a obliczenia wskazują, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,1619 ha.
PWINGiK na podstawie aktualnej mapy ewidencyjnej zawierającej numery punktów granicznych oraz numerycznego opisu granic ustalił, że w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie przedmiotowego postępowania granice działki nr [...] biegną przez punkty graniczne nr [...], a jako właściciel wykazany jest skarżący. Wskazał następnie, że wykonawca modernizacji w piśmie z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr [...] przekazał wyniki szczegółowej analizy dotyczącej działki nr [...], wyjaśniając, że wykonał ponowną analizę następujących operatów technicznych nr: [...] ("Scalenie gruntów wsi S."), [...] ("Opracowanie mapy zasadniczej"), [...] ("Odnowienie operatu ewidencji gruntów wsi S."), [...] ("Modernizacja ewidencji gruntów i budynków"), [...] ("Dostosowanie i aktualizacja danych E.g.i.b."). W analizie tej wykonawca stwierdził, że obszar, w którym znajduje się przedmiotowa działka nie był objęty ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych, zatem wykazanie przebiegu jej granic zgodnie z opisem przedmiotu zamówienia należało wykazać z materiałów archiwalnych. Po przeprowadzeniu ww. analizy operatów technicznych, wykonawca sporządził załącznik nr 2, porównujący przebieg granic działki nr [...], który istnieje na aktualnej numerycznej mapie ewidencji gruntów i budynków z przebiegiem granic tejże działki wynikającym z opracowania [...] oraz załącznik nr 3, przedstawiający ww. stan na podkładzie mapy scaleniowej wsi S. Ponadto w kolejnym piśmie z dnia 21 lutego 2024 r. nr [...], dokonał dodatkowo analizy operatu technicznego nr [...] ("Ustalenie granic") i na jej podstawie stwierdził, że "wykazane granice działki nr [...] są prawidłowe."
W ocenie PWINGiK, istniejący stan faktyczny i obowiązujący stan prawny uzasadniał odmowę aktualizacji danych przedmiotowych działki nr [...]. Organ wskazał, że brak jest podstaw do wydania decyzji eliminującej błędne dane, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na taki błąd, a przy tym skarżący również nie dostarczył dokumentów, na podstawie których mogłyby być dokonane wnioskowane przez niego zmiany. PWINGiK zaznaczył, że dane zawarte w obecnie obowiązującym operacie ewidencyjnym obrębu S. dotyczące działki nr [...] wynikają z przeprowadzonej w latach 2017-2018 modernizacji ewidencji gruntów i budynków (operat nr [...]) i są wiążące - stosownie do art. 24a ustawy p.g.i.k. oraz z informacji Starosty [...] ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego dnia [...] października 2018 r. pod poz. [...]. Podczas prac modernizacyjnych granice przedmiotowej działki zostały wykazane na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu scaleniowym, stanowiącej materiał źródłowy do wykazania granicy prawnej w obrębie S.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, PWINGiK wyjaśnił, że zarówno aktualne przepisy nowego rozporządzenia e.g.i.b. (§ 16), jak i obowiązujące na dzień zakończenia modernizacji traktują pole powierzchni działki jako wynik obliczeń dokonanych na podstawie współrzędnych punktów granicznych, obrazujących przebieg granic tej działki, a z definicji zawartych w przepisach jasno wynika, że powierzchnia działki jest pochodną jej granic, nigdy odwrotnie. Nie można więc "dopasowywać" przebiegu granic do powierzchni ujawnionej w dotychczasowej ewidencji czy też w archiwalnych dokumentach katastralnych. Nadmienił również, że sposób obliczenia powierzchni stosowany w latach 70-tych cechował się znacznie niższą dokładnością, niż obecnie stosowane metody. Nieunikniona więc była zmiana powierzchni przedmiotowej działki w toku prac modernizacyjnych w związku ze zmianą sposobu obliczenia powierzchni. Organ wyjaśnił także, że ewidencja gruntów i budynków pełni funkcje informacyjno-techniczne i nie rozstrzyga sporów własnościowych. Zdaniem PWINGiK zarzut naruszenia art. 79a k.p.a. jest niesłuszny, gdyż obowiązki nakładane tym przepisem zostały przez Starostę spełnione. Organ I instancji poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz złożenia odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, jak również wskazywał, że brak jest podstaw do uwzględnienia zgłoszonego żądania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Decyzji PWINGiK zarzucił naruszenie:
art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia rzeczywistego przebiegu granic ww. działki nr [...],
art. 79a § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że na stronie ciążył obowiązek wskazania i dostarczenia dokumentów dotyczących przebiegu granic przedmiotowej działki, które mogłoby stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym,
art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w nim stwierdzeń zbyt ogólnych, a także wzajemnie sprzecznych, a w szczególności niewyjaśnianie dlaczego przebieg granic oraz powierzchnia działki została przez organ uznania za prawidłową;
art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Starosty.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł między innymi, że rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie niewiarygodnych dokumentów, ponieważ jak wskazano w decyzji, operaty, na których oparte zostały pomiary, jedynie "w dużej części" (a nie w całości) spełniają "obowiązujące standardy techniczne". Ponadto z uzasadnienia decyzji wynika, że w toku sporządzenia w latach 2017-2018 modernizacji ewidencji gruntów i budynków (operat nr [...]) w istocie nie dokonano pomiarów granic przedmiotowej działki - obszar w którym znajduje się przedmiotowa działka "nie był ujęty ustaleniem przebiegu granic ewidencyjnych", a zatem twierdzenia organu o rzekomej prawidłowości ustalenia przebieg granicy działki w toku prac z 2018 r. nie mają żadnego poparcia w stanie faktycznym. Skarżący zarzucił organowi formułowanie sprzecznych wniosków, a także uznał za niezasadne twierdzenia, jakoby "nie dostarczył dokumentów, na podstawie których mogłyby być dokonane wnioskowane przez niego zmiany", skoro równocześnie organ odmówił przeprowadzenia żądanego dowodu z opinii geodety.
W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skarga jest oczywiście zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja PWINGiK z dnia 29 sierpnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 30 kwietnia 2024 r. w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na wniosek skarżącego z dnia 20 października 2022 r.
Przedmiotem sprawy jest aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu S., gmina [...] w zakresie powierzchni działki nr [...].
Sprawy dotyczące prowadzenia i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy p.g.i.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 219) zwanego dalej rozporządzeniem.
Ustawa p.g.i.k. jako prowadzącego ewidencję gruntów i budynków wskazuje starostę. Stosownie do treści art. 24 ustawy p.g.i.k. do zadań starosty należy aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy p.g.i.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:
z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
przepisów prawa,
dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
materiałów zasobu,
wykrycia błędnych informacji;
na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy p.g.i.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:
1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
przepisów prawa,
wpisów w księgach wieczystych,
prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
ostatecznych decyzji administracyjnych,
aktów notarialnych,
ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
wpisów w innych rejestrach publicznych,
dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;
2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.
Stosownie do art. 24 ust. 2c ustawy p.g.i.k. odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Z § 30 ust. 1 rozporządzenia wynika z kolei, że przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji, wykazuje się na podstawie:
dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby:
postępowania rozgraniczeniowego,
postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów,
postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości,
postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,
podziału nieruchomości,
wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych;
innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic;
dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji.
Skarżący we wniosku domagał się zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących działki nr [...], położonej w miejscowości S., gmina [....], polegającej na przywróceniu powierzchni 0,2000 ha w przedmiotowej działce. We wniosku wskazał, iż powierzchnia działki nr [...] uległa pomniejszeniu w wyniku przeprowadzonej w 2018 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a o dokonanych zmianach powziął informacje dopiero w roku 2022.
Załatwiając wniosek skarżącego odmownie organy wyjaśniły, że w zakresie powierzchni i w efekcie granic działki nr [...] w toku prac modernizacyjnych w latach 2017 – 2018 na terenie obrębu S. sporządzono operat techniczny wpisany do zasobu pod nr [...]. Ze sprawozdania technicznego wynika, że szczegółowej analizie poddano operat scalenia gruntów nr [...] oraz założenia mapy zasadniczej nr [...] obrębu S. Organ odwoławczy wskazał, że operaty te w dużej części spełniają obowiązujące standardy techniczne co pozwoliło na obliczenie współrzędnych punktów granicznych w układzie "2000". W wyniku tej modernizacji ponownie obliczono powierzchnie działek ewidencyjnych z precyzją zapisu do 0,0001 ha, a obliczenia wskazują, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,1619 ha.
PWINGiK na podstawie aktualnej mapy ewidencyjnej zawierającej numery punktów granicznych oraz numerycznego opisu granic ustalił, że w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie przedmiotowego postępowania granice działki nr [...] biegną przez punkty graniczne nr [...], a jako właściciel wykazany jest skarżący. Wskazał następnie, że wykonawca modernizacji w piśmie z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr [...] przekazał wyniki szczegółowej analizy dotyczącej działki nr [...], wyjaśniając, że wykonał ponowną analizę następujących operatów technicznych nr: [...] ("Scalenie gruntów wsi S."), [...] ("Opracowanie mapy zasadniczej"), [...] ("Odnowienie operatu ewidencji gruntów wsi S."), [...] ("Modernizacja ewidencji gruntów i budynków"), [...] ("Dostosowanie i aktualizacja danych E.g.i.b."). W analizie tej wykonawca stwierdził, że obszar, w którym znajduje się przedmiotowa działka nie był objęty ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych, zatem wykazanie przebiegu jej granic zgodnie z opisem przedmiotu zamówienia należało wykazać z materiałów archiwalnych. Po przeprowadzeniu ww. analizy operatów technicznych, wykonawca sporządził załącznik nr 2, porównujący przebieg granic działki nr [...], który istnieje na aktualnej numerycznej mapie ewidencji gruntów i budynków z przebiegiem granic tejże działki wynikającym z opracowania [...] oraz załącznik nr 3, przedstawiający ww. stan na podkładzie mapy scaleniowej wsi S. Ponadto w kolejnym piśmie z dnia 21 lutego 2024 r. nr [...], dokonał dodatkowo analizy operatu technicznego nr [...] ("Ustalenie granic") i na jej podstawie stwierdził, że "wykazane granice działki nr [...] są prawidłowe."
W ocenie PWINGiK, istniejący stan faktyczny i obowiązujący stan prawny uzasadniał odmowę aktualizacji danych przedmiotowych działki nr [...].
PWINGiK wyjaśnił, że zarówno aktualne przepisy nowego rozporządzenia e.g.i.b. (§ 16), jak i obowiązujące na dzień zakończenia modernizacji traktują pole powierzchni działki jako wynik obliczeń dokonanych na podstawie współrzędnych punktów granicznych, obrazujących przebieg granic tej działki, a z definicji zawartych w przepisach jasno wynika, że powierzchnia działki jest pochodną jej granic, nigdy odwrotnie. Nie można więc "dopasowywać" przebiegu granic do powierzchni ujawnionej w dotychczasowej ewidencji czy też w archiwalnych dokumentach katastralnych. Nadmienił również, że sposób obliczenia powierzchni stosowany w latach 70-tych cechował się znacznie niższą dokładnością, niż obecnie stosowane metody. Nieunikniona więc była zmiana powierzchni przedmiotowej działki w toku prac modernizacyjnych w związku ze zmianą sposobu obliczenia powierzchni. Organ wyjaśnił także, że ewidencja gruntów i budynków pełni funkcje informacyjno-techniczne i nie rozstrzyga sporów własnościowych.
Oceniając przytoczoną argumentację organu Sąd nie podziela jej. Abstrahuje ona także od zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Otóż niespornie, w toku modernizacji w 2018 r. powierzchnia i granice działki [...] uległy zmianie, powierzchnia zmniejszyła się z 0,20 ha do 0,1619 ha.
Stosownie do § 36 Rozporządzenia Ministra Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393) – dalej e.g.i.b. obowiązującego w trakcie modernizacji w 2018 r. przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.
W przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia e.g.i.b.. lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, zgodnie z § 37 dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Podstawę i tryb przeprowadzenia ww. czynności podjętych w celu ustalenia przebiegu granic regulują przepisy § 38 i § 39 rozporządzenia e.g.i.b..
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że warunkiem koniecznym, otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych pomiarów poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie staje się stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 e.g.i.b. lub wykazanie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne.
Powyższe oznacza także, że brak dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia e.g.i.b., albo jeżeli zawarte w istniejącej dokumentacji dane są niewiarygodne, przebieg granic działek ewidencyjnych może zostać ustalony dopiero w wyniku pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotograficznych.
PWINGiK stwierdził, że operaty ze scalenia, z założenia ewidencji i modernizacji z lat 2017-2018 spełniają standardy techniczne w "dużej części" – jakiej – nie wiadomo. Nie mogą więc, jako niespełniające niewątpliwie standardów technicznych, zawierać wiarygodnych danych w rozumieniu § 36 rozporządzenia e.g.i.b.
Oznacza to, że aby dokonać korekty granic dz. [...] co do zasady powinny były zostać przeprowadzone pomiary granic na gruncie, co nie miało miejsca.
Doszło więc do naruszenia § 36 i 37 ust. 1 e.g.i.b. z 2019 r. w toku modernizacji, które przełożyło się na zmianę powierzchni i granic działki [...].
Istotne w tej kwestii są tu również wyjaśnienia wykonawcy modernizacji składane w toku niniejszej sprawy, które przedstawiono poniżej.
"W piśmie z dnia 19 lipca 2023 r. (k. 77-78) wykonawca modernizacji ponownie poddał analizie przebieg granic działki [...] na podstawie operatów [...] – scalenie gruntów, [...] – opracowanie mapy zasadniczej, [...] - modernizacja ewidencji gruntów i budynków oraz [...] - modernizacja, dostosowanie i aktualizacja danych EGiB. W ww. opracowaniach brak jest danych, które pozwoliłyby na ponowne wyliczenie współrzędnych punktów granicznych, działki nr [...] jak również działek sąsiednich. W operacie [...] ocalenie gruntów" znajduje się mapa, na której obszar, w którym znajduje się przedmiotowa działka oznaczony został jako "lasy indywidualne". Istnieje prawdopodobieństwo, że materiały do opracowania przedmiotowej działki mogą znajdować się w materiałach archiwalnych obrębów sąsiednich lub w części wyłączonej ze scalenia, dotyczącej pomiarów niezmienników (odrębne opracowania).
Podsumowując w chwili obecnej brak jest możliwości zweryfikowania prawidłowości wykazania granic. W związku z powyższym uznaje się wykazany przebieg granicy działki nr [...] za prawidłowy. Jedyną nieprawidłowość jaką zauważono jest błędne wykazanie powierzchni przedmiotowej działki, zgodnie z powierzchnią wykazaną w części graficznej. Z uwagi na atrybuty dokładnościowe punktów granicznych przedmiotowej działki, wspomniana powierzchnia nie powinna zostać zaktualizowana w ramach modernizacji EGiB. W związku z powyższym zwracamy się z prośbą o zajęcie stanowiska w zakresie zmiany powierzchni działki nr [...] w części opisowej bez zmiany jej części graficznej.
W przypadku zajęcia pozytywnego stanowiska w ww. sprawie zostanie sporządzony przez naszą firmę operat techniczny pozwalający wprowadzić zmianę, przywrócić powierzchnię działki w rejestrze nie zmieniając części graficznej.
W piśmie z dnia 8 sierpnia 2023 r. wykonawca modernizacji oświadczył, że wykonał ponowną analizę udostępnionych operatów technicznych przyjętych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod numerami [...].
Operat techniczny [...] "Scalenie gruntów wsi S.": brak danych pozwalających na ponowne przeliczenie granic działki ewidencyjnej numer [...]. W operacie technicznym znajduje, się mapa "ustawki gruntów", na której, w obszarze ww. działki widnieje opis "lasy indywidualne". Mapę stanowi załącznik nr 1 do niniejszego pisma.
Operat techniczny [...] "Opracowanie mapy zasadniczej": brak danych pozwalających na ponowne przeliczenie granic działki ewidencyjnej numer [...]. W operacie technicznym obszar działek, w którym znajduję się działka nr [...] nie był objęty opracowaniem mapy zasadniczej.
Operat techniczny [...] "Odnowienie operatu ewidencji-gruntów wsi S.": w operacie technicznym opracowano granice w następujący sposób: w obszarach gdzie istniała mapa zasadnicza w skali 1:500 współrzędne punktów załamania granic działek ewidencyjnych zostały sczytane kartometrem.
Współrzędne punktów zostały wykazane w okładzie 1965.
Poniżej został przedstawiony wykaz współrzędnych punktów w układzie 1965.
WYKAZ WSPÓŁRZĘDNYCH PUNKTÓW
|Układ 1965 |Układ 2000 |
|Numer |X |Y |Numer |X |Y |
|13620 |5429889.884 |4731069.505 |13620 |5572898.00 |7599896.63 |
|13621 |5429881.694 |4731070.373 |13621 |5572889.81 |7599897.51 |
|13678 |5429873.436 |4731122.929 |13678 |5572881.60 |7599950.08 |
|13679 |5429881.227 |4731122.064 |13679 |5572889.39 |7599949.21 |
|13677 |5429864.319 |4731180.291 |13677 |5572872.55 |7600007.46 |
|13680 |5429871.910 |4731179.528 |13680 |5572880.14 |7600006.69 |
|13718 |5429831.334 |4731341.623 |13718 |5572839.73 |7600168.86 |
|13719 |5429835.215 |4731353.393 |13719 |5572843.62 |7600180.63 |
W opracowaniu [...] powierzchnie działek zostały obliczone ze współrzędnych. Powierzchnia działki nr [...] wynosiła 0.2000 ha.
Operat techniczny [...] "Modernizacja ewidencji gruntów i budynków": brak danych pozwalających na ponowne przeliczenie granic działki ewidencyjnej numer [...].
W operacie technicznym wykonano założenie ewidencji budynków, przeprowadzenia weryfikacji konturów użytków gruntowych w terenie.
Operat techniczny [...] "Dostosowanie i aktualizacja danych EGiB": brak danych pozwalających na ponowne przeliczenie granic działki ewidencyjnej numer [...]., Obszar w którym znajduję się działka numer [...] nie był objęty ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych. Wykazanie przebiegu granic działek ewidencyjnych w obszarze analizowanej działki nr [...], zgodnie z OPZ należało wykazać z materiałów archiwalnych. Poniżej został przedstawiony wykaz współrzędnych punktów dla działki nr [...], wykazany podczas prac związanych z modernizacją EGiB.
WYKAZ WSPÓŁRZĘDNYCH PUNKTÓW
|Numer |X |Y |
|593.131-3641 |5572865.88 |7600072.78 |
|593.131-3450 |5572901,35 |7599898.82 |
|593.131-3449 |5572894.81 |7599899.46 |
|593.131-3645 |5572839.73 |7600168.86 |
Powierzchnia działki nr [...] po modernizacji ewidencji gruntów i budynków wynosi 0,1619 ha.
Po przeprowadzeniu ponownej analizy operatów technicznych, sporządzono załącznik numer 2 porównujący przebieg granic dziatki ewidencyjnej nr [...], który istnieje na aktualnej numerycznej mapie ewidencji gruntów i budynków z przebiegiem granic działki ewidencyjnej nr [...] wynikający z opracowania [...] oraz załącznik nr 3 przedstawiający ww. stan na podkładzie mapy scaleniowej wsi S.
Zaś w piśmie z dnia 21 lutego 2024 r. wykonawca modernizacji wyjaśnił, że wykonano ponowną analizę udostępnionego operatu technicznego przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod numerem [...].
• Operat techniczny [...] "Ustalenie granic" na podstawie operatu zostały wyliczone granice ustalonych działek oraz przyjęte do opracowania modernizowanej bazy EGiB. Na podstawie szkicu nr 4 z ww. operatu technicznego, została wyliczona linia pomiarowa od punktu osnowy nr 34, która wyznacza granice działek m.in. działki nr [...]. Operat został wykorzystany w części wschodniej ww. działki.
Linie pomiarowe wykazane w powyższym operacie zlokalizowane są po stronie wschodniej oraz zachodniej dalszej części obszaru [....] indywidualnych". Istnieje prawdopodobieństwo, iż dane nie są kompletne ponieważ uniemożliwiają wyliczenie granic działek od strony zachodniej przy działce nr [...] (droga).
Szkic z ww. operatu stanowi załącznik do niniejszego pisma.
Przeprowadzając analizę udostępnionego operatu należy stwierdzić, że wykazane granice działki nr [...] są prawidłowe".
Zdaniem Sądu konieczne było przytoczenie in extenso kolejnych wyjaśnień wykonawcy modernizacji, gdyż wnioski organów sporządzone na ich podstawie nie są pełne i nie uwzględniają całej argumentacji wykonawcy.
Jak wyjaśnił wykonawca modernizacji, wykazanie przebiegu granic działek ewidencyjnych w obszarze działki [...] wykonano z materiałów archiwalnych, bez pomiarów na gruncie. Nie wskazano jednak jakie dokładnie były to materiały. Nie podano nazwy dokumentu, numerów map, na podstawie których zmieniano granice i powierzchnię działki [...]. Zmiana ta polegała na wprowadzeniu czterech nowych punktów granicznych dla działki [...], ustalonych podczas modernizacji. Są to nowe punkty [...].
Z załącznika nr 2 do pisma wykonawcy modernizacji z dnia 8 sierpnia 2023 r. (k. 86) "nowe" punkty graniczne oznaczono kolorem czerwonym. Całkowicie i istotnie zmieniają one granice działki [...], ingerując w jej dotychczasowe położenie także względem działek położonych na północ i południe od niej, a także działek drogowych nr [...] i nr [...].
Z dostępnego Sądowi materiału dowodowego nie wynika, czy omawiane "nowe" punkty graniczne z operatu modernizacji z 2018 r. to faktycznie całkiem nowe punkty, dotąd niewystępujące w materiałach zasobu, czy też istniejące ale nie zaznaczone na wcześniejszych mapach dotyczących działki [...].
Zgodnie z § 60 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie egib obowiązującego w trakcie modernizacji danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej jest między innymi jej numeryczny opis granic. Numeryczny opis granic działek ewidencyjnych wyrażony jest za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych (§ 61 ust. 1 rozporządzenia w sprawie egib).
Z kolei załącznik nr 1a do tego rozporządzenia zawiera specyfikację pojęciowego modelu danych ewidencji gruntów i budynków w tym między innymi Katalog obiektów EGiB, ich definicje, atrybuty i wzajemne powiązania. W punkcie 6 tego Katalogu wymieniono atrybuty punktu granicznego, do których należy między innymi źródło danych o położeniu punktu granicznego (ZRD) oraz kod stabilizacji punktu granicznego (STB).
W dalszej części określono dopuszczalne wartości tych atrybutów:
ZRD 1 - geodezyjne pomiary terenowe poprzedzone rozgraniczeniem nieruchomości, wmówieniem znaków granicznych, wyznaczeniem punktów granicznych lub ustaleniem ich położenia w innym dybie, w tym w trybie określonym w § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia,
ZRD 2 - geodezyjne pomiary terenowe niepoprzedzone rozgraniczeniem nieruchomości, wznowieniem znaków granicznych, wyznaczeniem punktów granicznych lub ustaleniem ich położenia w innym dybie.
ZRD 3 - geodezyjne pomiary fotogrametryczne punktów granicznych, których położenie zostało uprzednio ustalone w sposób określony w § 37 ust 2 rozporządzenia, a także pomiary fotogrametryczne znaków granicznych uwidocznionych na zdjęciach lotniczych lub na ortofotomapie w wyniku ich sygnalizacji przed wykonaniem zdjęć.
ZRD 4 - geodezyjne pomiary fotogrametryczne niepoprzedzone ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych lub sygnalizacją znaków granicznych przed wykonaniem zdjęć lotniczych.
ZRD 5 - zatwierdzone projekty podziału nieruchomości lub scalenia i podziału nieruchomości.
ZRD 6 - zatwierdzone projekty scalenia lub wymiany gruntów.
ZRD 7 - ekranowa wektoryzacja ewidencyjnej mapy rastrowej z jednoczesnym wykorzystaniem wyników geodezyjnych pomiarów terenowych (miar liniowych).
ZRD 8 - ekranowa wektoryzacja ewidencyjnej mapy rastrowej bez wykorzystania wyników geodezyjnych pomiarów terenowych.
ZRD 9 — inne niż ZDR1 - ZRD8 źródła danych - 9, w tym wyniki ustaleń i analiz, o których mowa w § 39 ust. 3 rozporządzenia.
STB 1 - brak informacji.
STB 2 - niestabilizowany.
STB 3 - znak naziemny.
STB 4 - znak naziemny i podziemny.
- STB 5 - znak podziemny.
Istotne są tu także przepisy § 61 i 62 e.g.i.b. Zgodnie z ich treścią:
Numerycznego opisu granic jednostek ewidencyjnych, obrębów oraz działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi.
Położenie punktów granicznych użytych do numerycznego opisu obiektów, o których mowa w ust. 1, a także położenie innych punktów sytuacyjnych użytych w szczególności do numerycznego opisu budynków, konturów użytków gruntowych oraz konturów klasyfikacyjnych określa się w układzie współrzędnych prostokątnych płaskich 2000, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy, zwanym dalej "układem 2000".
Pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, o których mowa w § 61, i koryguje o wartość powierzchniowej poprawki odwzorowawczej wynikającej ze zniekształcenia obiektów powierzchniowych prezentowanych na płaszczyźnie odwzorowania w stosunku do tych samych obiektów prezentowanych na powierzchni elipsoidy stanowiącej geodezyjny system odniesienia, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy.
Sposób obliczenia pola powierzchni działek ewidencyjnych z uwzględnieniem powierzchniowej poprawki odwzorowawczej jest określony w załączniku nr 5a do rozporządzenia.
Pole powierzchni działek ewidencyjnych określa się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha.
W realiach kontrolowanej sprawy należy ocenić ponadto, czy wyznaczenie "nowych" punktów granicznych w operacie modernizacyjnym spełniało standardy obowiązującego wówczas Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (t.j. Dz.U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572).
Organy procedujące w tej sprawie uchyliły się od analizy przywołanych przepisów w kontekście powierzchni i granic dz. [...] z obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Rację ma więc skarżący zarzucając organom, że nie potrafiły logicznie wytłumaczyć w uzasadnieniu decyzji na jakiej podstawie faktycznej i prawnej dokonano zmiany granic i powierzchni działki [...] w toku modernizacji. Uprawdopodabnia to twierdzenia skargi o zaistnieniu błędu podczas postępowania modernizacyjnego, polegającego na arbitralnej zmianie granic i powierzchni dz. [...].
Jak wskazano wyżej, organy w trakcie postępowania modernizacyjnego naruszyły przepisy e.g.i.b. z 2019 r. w sposób wyżej wskazany. Oznacza to, że organy w postępowaniu aktualizacyjnym z urzędu i na swój koszt powinny te ewidentne błędy zweryfikować przygotowując operat co do granic i powierzchni działki nr [...], ewentualnie zlecając tę czynność wykonawcy modernizacji. Koniecznym elementem przy sporządzaniu tychże operatów powinny być oględziny i pomiary na miejscu. Także bowiem aktualnie obowiązujące rozporządzenie z 27 lipca 2021 r. w § 31 stanowi: "Jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic".
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.