II SA/Rz 1381/16

II SA/Rz 1381/16 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2017-03-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2016-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maciej Kobak
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1647/17 - Wyrok NSA z 2019-05-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81, art. 90 § 2, art. 91 § 2, art. 97 § 1 pkt 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 290
art. 48 i art. 50 - 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2017 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki osadnika ścieków uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...].
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi LD (skarżącej) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również: WINB) z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej również: PINB) z dnia [...] marca 2016 r. wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki osadnika ścieków.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:
W piśmie z dnia 19 marca 2013 r. BT zwróciła się do Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o sprawdzenie legalności budowy zbiornika na nieczystości, zlokalizowanego na stanowiącej jej własność działce nr 484 w [...].
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), nakazał LD rozbiórkę osadnika ścieków, zlokalizowanego na działce nr 484 w [...]. Organ ustalił bowiem, że na ww. działce zlokalizowany jest osadnik ścieków wykonany w formie dwóch studzienek betonowych Ø 1000 mm, przykrytych pokrywami betonowymi Ø 1200 mm, do którego odprowadzane są ścieki sanitarne z budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 486. Organ ustalił również, że rzeczony osadnik został zrealizowany przez LD w 2003 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Realizacja spornego obiektu na działce nie stanowiącej własności inwestora uniemożliwia zastosowanie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 u.p.b., co z kolei obligowało do wydania decyzji o jego rozbiórce.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchyli opisaną wyżej decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
Organ odwoławczy podał, że w opisywanej sprawie nie znajduje uzasadnienia wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 48 ust. 1 u.p.b. W oparciu o przepisy art. 48 u.p.b. prowadzi się bowiem postępowanie legalizacyjne w stosunku do obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W świetle zaś art. 3 pkt 9 u.p.b., osadnik ścieków nie jest obiektem budowlanym, lecz urządzeniem budowlanym, tj. urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z akt sprawy organu I instancji wynika wszak, że do spornego osadnika ścieków odprowadzane są ścieki z budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 486.
Ponadto zdaniem organu odwoławczego, PINB prowadząc postępowanie, naruszył art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. Organ I instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił bowiem stron postępowania o przesłuchaniu EB, a tym samym uniemożliwił stronom wypowiedzenie się co do przeprowadzonego dowodu, złożenie wyjaśnień, wniesienie ewentualnych zarzutów i żądań. Niezależnie od powyższego organ I instancji nie zapewnił wszystkim stronom, czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Ze znajdującego się w aktach sprawy skróconego wypisu ze skorowidza działek wynika, że współwłaścicielami działek nr 486 i 495 są [...]. Organ przyznał przymiot strony jedynie LD, pomijając pozostałych współwłaścicieli tych działek.
Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powinien ustalić strony postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz przeprowadzić postępowanie w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego, zapewniając wszystkim stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania WINB wyjaśnił, że podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż w postępowaniu cywilnym przed Sądem Rejonowym w [...] toczyła się sprawa o sygn. akt [...], która zakończyła się nieprawomocnym wyrokiem z dnia 24 października 2013 r. oddalającym powództwo w części dotyczącej żądania usunięcia osadnika ścieków, nie stanowi zagadnienia wstępnego wymagającego uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd przed rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Dopiero prawomocny wyrok sądu może stanowić dowód w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. oraz art. 104 k.p.a., nakazał LD rozbiórkę osadnika ścieków, usytuowanego na stanowiącej własność BB działce nr 484 w [...].
Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji podał, że w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 9 u.p.b., osadnik ścieków sanitarnych nie jest obiektem budowlanym, lecz urządzeniem budowlanym, tj. urządzeniem technicznym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. W toku postępowania ustalono, że stanowiący przedmiot postępowania administracyjnego osadnik ścieków został zrealizowany w 2003 r., a na jego budowę LD nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do stanowiska WINB zawartego w opisanej wyżej decyzji kasatoryjnej organ I instancji podał, że zawiadomieniem z dnia 13 maja 2014 r. poinformował wszystkie strony postępowania, o jego przedmiocie tj. osadniku ścieków usytuowanym na działce nr 484 w [...]. Ponadto w dniu 9 czerwca 2014 r. wezwał skarżącą do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania terenem ww. nieruchomości na cele budowlane. W piśmie z dnia 22 czerwca 2014 r. skarżąca zawarła oświadczenie, że w 1983 r. kupiła dom położony na działce nr 486 wraz z szambem. Skarżąca wskazała, że szambo zostało wybudowane przez poprzedniego właściciela i nie był świadoma, że znajduję ono na działce nr 484. Organ podał, że toku postępowania skarżąca przedłożyła akt notarialny oraz umowę wstępną dotycząca sprzedaży działek nr 486 i 495, niemniej w żadnym z przedstawionych dokumentów nie ma wymienionego osadnika na ścieki bytowe, co mogło by świadczyć, że osadnik istniał już w 1983 r., tj. w dacie zawarcia umowy.
W odwołaniu od powyższej decyzji LD wniosła o uchylenie decyzji PINB z dnia [...] marca 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem skarżącej kwestionowana decyzja została wydana bez dostatecznej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również bez wyczerpania środków dowodowych, które organ winien przeprowadzić z urzędu. Organ I instancji miał bowiem wiedzę, że przed Sądem Rejonowym w [...], pod sygn. [...] toczy się postępowanie powództwa [...] przeciwko skarżącej o ochronę własności, gdyż organ w toku postępowania udostępnił sądowi akta administracyjne do wglądu. Wskazana sprawa dotyczy m.in. spornego osadnika na ścieki sanitarne, a w jej aktach znajdują się zeznania świadków m.in. JK, z których wynika, że budowa osadnika ścieków rozpoczęła się w 1981 r. za życia, poprzedniego właściciela działki - SB. Ponadto skarżąca zakwestionowała wiarygodność świadków, na podstawie których organ I instancji ustalił datę realizacji kwestionowanego osadnika.
Odwołująca się podniosła, że w przekonaniu skarżącej w dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości nie było potrzeby osobnego wymieniania osadnika w akcie notarialnym, gdyż na ówczesne czasy uczestnicy transakcji byli przekonani, że w sposób oczywisty osadnik objęty jest umowami. Skarżąca podała, że gdyby ustanowiona była wcześniej służebność odprowadzania ścieków, to wtedy być może znalazłoby to odbicie w pisemnych umowach. W opinii skarżącej jest faktem znanym powszechnie, że jeszcze ćwierć wieku temu nie przywiązywano wagi do formalnego regulowania tras przebiegu sieci uzbrojenia terenu. Skarżąca podała, że w jej przekonaniu konieczne jest dodatkowe wysłuchanie osób zainteresowanych bezpośrednio przedmiotem sprawy, w sytuacji gdy takie wysłuchanie umożliwiłoby im odniesienie się do poszczególnych dowodów i umożliwiłoby ustalenie, kiedy dokładnie powstał osadnik. Zdaniem odwołującej się w latach 80-tych nie było potrzeba uzyskiwania zezwoleń na budowę tego typu osadników, a dowodem tego jest brak interwencji organów przez ponad 30 lat.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r.
Zdaniem organu odwoławczego analiza materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy prowadzi do stwierdzenia, że stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.
Organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 16 kwietnia 2013 r. skarżąca oświadczyła, że w 1983 r. zakupiła dom mieszkalny usytuowany na działce nr 486 wraz z budynkiem gospodarczym i szambem usytuowanym na działce nr 484. Wyjaśniła, że w 2003 r. przeprowadziła remont szamba polegający na wymianie zgniłych pokryw drewnianych na betonowe oraz, że odprowadza do niego ścieki socjalne ze swojego budynku mieszkalnego. Oświadczyła również, że o fakcie usytuowania szamba na działce będącej własnością BB dowiedziała się w marcu 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że BB, która nabyła własność działki nr 484 w 1998 r., oświadczyła, że od początku wiedziała o granicach swojej działki, ponieważ jest w posiadaniu map i informowała LD o granicach jej działki. Oświadczyła, że około 8 lat temu widziała jak syn LD robił wykop w miejscu istniejącego szamba i osadzał kręgi betonowe. Organ odwoławczy podał, że w dniu 29 kwietnia 2013 r. do organu zgłosiła się UL, która oświadczyła do protokołu, że szambo, które znajduje się obecnie nadziałce nr 484 skarżąca wybudowała szambo na działce BBokoło 2003 r., zaś przed tą datą obiekt taki nie istniał. Oświadczyła, że była świadkiem demontażu starego szamba i przeniesienia go na działkę BB, a przy budowie szamba wykorzystany był krąg betonowy ze starego szamba i dołożone zostały nowe kręgi. Oświadczyła, że pamięta, że roboty wykonywał syn LD – MD.
Organ odwoławczy wskazał, że dniu 29 maja 2013 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna w trakcie, której strony złożyły oświadczenia oraz przesłuchano świadków. BB oświadczyła, że przed 2003 r. na jej działce nie było obecnie istniejącego szamba oraz, że widziała osobiście jak w 2003 r. syn skarżącej wykonuje szambo na jej działce. LD oświadczyła, że kupiła dom ok. 1982 r. wraz z szambem, które było usytuowane w tym samym miejscu co obecnie oraz, że w 2003 r. został przeprowadzony remont szamba polegający na dołożeniu kręgów i zmianie pokryw z drewnianych na betonowe.
Przesłuchany w charakterze świadka JK zeznał, że kręgi na szambo przywoził osobiście wozem konnym w 1980 r. i złożył je obok już istniejącego budynku gospodarczego, a w 2002 r. lub 2003 r. dowiózł dwie sztuki połówek kręgów betonowych i dwie pokrywy betonowe oraz, że w tym samym czasie nakładał te połówki kręgów i pokrywy betonowe na już istniejące szambo. Świadek JN zeznał, że w 2002 r. lub w 2003 r. wykonywał dla BB przyłącz wody i że w miejscu dziś istniejącego szamba złożone było drewno opałowe przykryte niebieską plandeką. Świadek KT zeznała, że w 2003 r. w miejscu gdzie jest obecnie szambo składowane było drewno opałowe przykryte niebieską plandeką i ustawiona była piła tarczowa, na której syn skarżącej przecinał drewno.
WINB podał, że organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wezwanie EB - poprzedniej właścicielki działek nr 495 i 486 zabudowanej budynkiem mieszkalno-gospodarczym drewnianym, w celu złożenia wyjaśnień, czy w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr 486 w [...] wykonana była kanalizacja sanitarna wewnętrzna, a jeżeli tak to gdzie były odprowadzane ścieki, - jeżeli ścieki były odprowadzane do osadnika ścieków to gdzie osadnik był usytuowany czy na działce nr 486 będącej wówczas własnością EB, czy na działce sąsiedniej. Na zadane pytania wezwana oświadczyła, że w budynku mieszkalnym nie było kanalizacji wewnętrznej sanitarnej, pomieszczenie WC było na zewnątrz budynku, na działce nr 486 nie było zbiornika na ścieki, wody bytowe były usuwane na zewnątrz budynku.
Organ odwoławczy podał, że biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia dał wiarę oświadczeniu BB, że sporny osadnik ścieków został wybudowany w 2003 r. przez skarżącą. Jak wskazał organ, także inni świadkowie nie potwierdzili, z całą pewnością że przedmiotowy osadnik ścieków istniał przed 2003 r.
WINB wskazał, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował rzeczony osadnik jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b. Zdaniem organu w dacie wykonania robót budowlanych polegających na budowie zbiornika na nieczystości ciekłe, zbiornik ten nie był wymieniany wśród obiektów budowlanych i urządzeń, które na podstawie art. 29 u.p.b. zostały wyłączone od reguły przewidzianej w art. 28 tej ustawy, stanowiącej o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, na wykonanie rzeczonego zbiornika wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, czego inwestor nie dopełnił.
WINB podał, że ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która została ogłoszona w dniu 27 marca 2015 r. wprowadziła art. 1 w u.p.b. zmiany m.in. dotyczące zniesienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m2, a wprowadzono obowiązek dokonywania zgłoszenia wykonywania robót budowlanych polegających na budowie zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10m2. Organ podał, że przepisy tej ustawy obowiązują od 28 czerwca 2015 r., jednakże art. 6 ust. 1 ustawy dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem organu biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne w opisywanej sprawie zostało wszczęte 2013 r., do usuwania skutków samowolnie wykonanych robót budowlanych zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym przed 28 czerwca 2015 r.
Biorąc powyższe pod uwagę do oceny stwierdzonej samowoli budowlanej, w ocenie organu odwoławczego zastosowanie mają przepisy zawarte w art. 50 i 51 u.p.b. przewidziane dla przypadków innych niż wymieniono w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, czyli innych niż samowolna budowa obiektu budowlanego. Roboty budowlane polegające na samowolnej budowie urządzenia budowlanego wypełniają hipotezę normy zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. jako wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Organ odwoławczy podał, że w rozpatrywanym przypadku roboty przy budowie dwukomorowego zbiornika na nieczystości ciekłe zostały wykonane, w związku, z czym zbędnym było wstrzymywanie robót budowlanych postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b. Z uwagi na treść art. 51 ust. 7 u.p.b. organ wskazał, że był zobowiązany ocenić zaistniały stan faktyczny pod kątem art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 u.p.b. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy ma zastosowanie wówczas, gdy nie występuje możliwość naprawy tj. niedająca się usunąć niezgodność z przepisami. Natomiast zastosowanie trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, następuje wówczas, gdy konieczne jest wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Zdaniem WINB, w toku postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest uwzględniać kwestie własnościowe, w szczególności badać prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko takie jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pomimo, że art. 51 u.p.b. nie zawiera wprost uregulowania zobowiązującego inwestora do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak za nieprawidłowe należy uznać działania ograniczające się wyłącznie do badania zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, pomijając kwestie dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości. Co do zasady kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest istotna i podlega badaniu w postępowaniu legalizacyjnym. Organ odwoławczy podał, że w opisywanej sprawie organ I instancji ustalił, że skarżąca wybudowała zbiornik na nieczystości ciekłe na działce nie będącej jej własnością.
Organ podniósł, że wprawdzie zgodnie z uchwałą z dnia 10 stycznia 2011 r. (II OPS 2/10) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak teza tej uchwały nie zawiera stwierdzenia, że w procesie legalizacji prowadzonym w trybie art. 51 prawa budowlanego, kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Jak podniesiono w końcowej części uzasadnienia uchwały, nie można wykluczyć, że organ nadzoru, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy, po ustaleniu, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 u.p.b.), wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu.
Zdaniem organu odwoławczego w świetle powyższego należy stwierdzić, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 u.p.b. prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia. Przy ustaleniu, że inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, czyli nie może wykazać żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości, organ nie może wydać decyzji legalizującej wykonane roboty budowlane, gdyż nie może ich doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięciem, które może w takich warunkach powinno być przez organ podjęte, to zdaniem WINB rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., czyli w tym przypadku o rozbiórce osadnika ścieków.
Organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja została skierowana do AM, a przesyłka do niego skierowana została zwrócona do organu I instancji z adnotacją "adresat nie żyje". Z wypisu ze skorowidza działek zalegającego w aktach organu I instancji wynika, że AM był właścicielem działki nr 485/1 w [...], która co prawda przylega do działki nr 484, lecz po analizie mapy stwierdzono, że przedmiot postępowania w żaden sposób nie oddziałuje na tę działkę. Zatem w ocenie WINB ani jemu, ani następcom prawnym po zmarłym nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu i strona zostaje pominięta w wydanym rozstrzygnięciu.
Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego czy też do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają organ odwoławczy do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia w przedmiotowym postępowaniu, a podnoszone przez skarżącą argumenty nie mogły zmienić ustalonego stanu faktycznego. Brak wiedzy o tym, że szambo usytuowane jest na działce nie będącej własnością skarżącej w ocenie WINB nie może wpłynąć na dokonaną przez organ nadzoru ocenę. Prowadzenie przez strony sporu cywilnego dotyczącego ewentualnego zasiedzenia tego gruntu, jest okolicznością przyszłą i niepewną i także nie może mieć wpływu na treść podejmowanych rozstrzygnięć, gdyż organ bada sprawę na moment orzekania.
Organ odwoławczy nie podzielił twierdzenia skarżącej o błędnym określeniu daty budowy przedmiotowego obiektu, czy też o pochopnym wydaniu decyzji, bez dostatecznej analizy zebranego w sprawie materiału, jak też o tym, że nie zostały wyczerpane środki dowodowe. Ustalenia organu, że sporny osadnik ścieków został wykonany w 2003 r., będącego ustaleniem opartym na treści oświadczenia BB oraz oświadczenia poprzedniej właścicielki działki nr 486 EB, skarżąca nie podważa konkretnym przeciwdowodem. Organ podał, że zaprzeczanie prawidłowości ustaleń organu w tym zakresie jest więc gołosłowne i jako takie nie może skutecznie prowadzić do uchylenia decyzji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania przed organem I instancji skarżąca nie wnioskowała o przesłuchanie jakichkolwiek świadków, zatem jej zarzut dotyczący zaniechania dodatkowego wysłuchania osób zainteresowanych bezpośrednio przedmiotem sprawy nie znajduje uzasadnienia. W odniesieniu zaś do zarzutu, że w latach 80-tych nie było potrzeba uzyskiwania zezwoleń na budowę tego typu osadników, WINB wyjaśnił, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane także wymagała uzyskania pozwolenia na budowę zbiornika na ścieki, a brak interwencji w tym przedmiocie nie ma znaczenia gdyż sprawy dot. samowoli budowlanych nie podlegają przedawnieniu. Odnosząc się natomiast do pozostałych argumentów podnoszonych w odwołaniu organ podał, że w świetle przytoczonych uwarunkowań nie mają one wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, LD wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 9, art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez naruszenie naczelnych zasad prowadzenia postępowania dowodowego oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Ponadto w ocenie skarżącej organy naruszyły przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [...].
Skarżąca podniosła, że w toku postępowania organy nie uwzględniły wszystkich dowodów zebranych nie tylko w sprawie administracyjnej, ale także w sprawie sądowej , która toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...]. Zdaniem skarżącej zwłaszcza materiał dowodowy zebrany w ww. sprawie ma ogromne znaczenie dla ustalenia odpowiedzialności LD za wybudowanie osadnika. W tej sprawie Sąd ustala bowiem, czy powstała służebność odprowadzania ścieków do spornego osadnika, a więc ustala także prawo do istniejących osadników i rur. W realiach opisywanej sprawy istotne jest natomiast określenie, kto i kiedy budował osadnik, ponieważ od tego zależy ustalenie, czy skarżąca nabyła służebność odprowadzania ścieków przez zasiedzenie. Sąd musi ustalić, czy osadnik budował poprzedni właściciel nieruchomości, czy skarżąca. Skarżąca podniosła, że organy obu instancji wiedziały o toczącym się postępowaniu sądowym, ale nie przywiązały do tego dostatecznego znaczenia. Zdaniem skarżącej do akt administracyjnych powinny zostać dołączone kserokopie protokołów zawierających zeznania świadków, a ponieważ postępowanie nie zakończyło się, zdaniem skarżącej należało wstrzymać wydanie decyzji do czasu jego zakończenia, czyli zawiesić postępowanie.
Niezależnie od powyższego skarżąca podała, że przy wydawaniu decyzji organy obu instancji wadliwie oceniły dowody i oparły się na najmniej wiarygodnych. Zdaniem skarżącej nieuzasadnione jest twierdzenie organu odwoławczego, że do rozpatrzenia sprawy wystarczy oparcie się przy ustalaniu daty budowy osadnika na oświadczeniu BB i zeznaniu EB. BB jest bezpośrednio zainteresowana wynikiem sprawy i od lat jest skonfliktowana ze skarżącą. Zeznania EB złożone w postępowaniu sądowym i w postępowaniu administracyjnym są natomiast wewnętrznie sprzeczne. Ostatni raz na spornym terenie świadek ta była około 35 lat temu, kiedy sprzedawała nieruchomość. W tym czasie na nieruchomości trwały prace budowlane, co do których nie musiała być dokładnie zorientowana. Ponadto świadek mieszka od wielu lat w Wielkopolsce. W ocenie skarżącej twierdzenie, że brak jest przeciwdowodów na wybudowanie osadnika przez byłego właściciela spornej działki (SB) jest błędne. Fakt ten wynika z zeznań S[...], niemniej zostało to pominięte. Jako ważne i wiarygodne uznano natomiast zeznania UL, która mieszkała w znacznej odległości od szamba oraz zeznania KT która jako córka BB jest zainteresowana wynikiem sprawy. Dodatkowo skarżąca wskazała, że skoro w latach 1980-1982 osadniki i rury instalował SB na gruncie sąsiednim, pomiędzy właścicielami tych działek musiały istnieć uzgodnienia co do możliwości budowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.
W niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., albowiem Sąd w toku przeprowadzonej z urzędu legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stwierdził z jednej strony co najmniej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa procesowego, z drugiej zaś – mające wpływ na treść rozstrzygnięć naruszenie prawa materialnego poprzez niepełną wykładnię i brak oceny prawnej w zakresie konieczności zastosowania określonych przepisów tego prawa.
Naruszenia prawa procesowego mające lub mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy dotyczą przepisów art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 76, art. 79, art. 80, art. 81, art. 90 § 2, art. 91 § 2, art. 97 §1 pkt 1 w zw. z art. 28, art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie prawa materialnego ma zasadniczo charakter wtórny i zależny względem stanu faktycznego sprawy, którego prawidłowość budzi zastrzeżenia. Uchybienia w tym zakresie – będące zasadniczo konsekwencją naruszenia prawa procesowego – dotyczą wyboru, wykładni i rozważenia zastosowania odpowiedniego reżimu prawa materialnego w zakresie sankcjonowania skutków samowolnej budowy lub rozbudowy spornego obiektu lub urządzenia (osadnika/zbiornika na ścieki).
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie na etapie postępowania odwoławczego doszło do niedopuszczalnego ograniczenia kręgu stron postępowania poprzez wyłączenie następców prawnych podmiotu, który formalnie był stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg stron, przyjmując m.in., że stroną w sprawie jest właściciel (AM) działek nr 463 i nr 485/1 bezpośrednio graniczących z działką nr 484, na której posadowiony jest sporny osadnik ściekowy. Organ ten podjął próbę skutecznego doręczenia decyzji powyższej stronie, jednak przesyłka pocztowa została zwrócona z adnotacją doręczyciela, z której wynika, że adresat zmarł. Organ odwoławczy stwierdził następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że działka nr 485/1 "co prawda przylega do działki nr 484, na której zlokalizowany jest przedmiot postępowania, lecz po analizie mapy stwierdzam, że przedmiot postępowania w żaden sposób nie oddziałuje na tę działkę". Tym samym organ ten wyłączył na etapie postępowania odwoławczego podmiot, który brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, uznając, że nie przysługuje mu przymiot strony, a zatem nie zachodzi konieczność ustalenia następców prawnych tego podmiotu oraz prowadzenia postępowania z ich udziałem albo zawieszenia postępowania.
Powyższe stanowisko organu odwoławczego nie może zostać uznane za prawidłowe. Przede wszystkim pozbawianie statusu strony na etapie postępowania odwoławczego może mieć miejsce jedynie wyjątkowo i powinno znaleźć wyraz w sentencji decyzji kończącej postępowanie poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w zakresie podmiotu uznanego błędnie za stronę oraz umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego w tym zakresie. Taka konstrukcja decyzji odwoławczej pozwala podmiotowi pozbawionemu statusu strony w postępowaniu odwoławczym na uzyskanie ochrony prawnej poprzez zainicjowanie postępowania zmierzającego do kontroli decyzji odwoławczej. Po drugie należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiocie wyłączenia danego podmiotu jako strony postępowania musi być prawidłowo uzasadnione. Nie jest w tym zakresie wystarczające stwierdzenie, że organ odwoławczy dokonał odmiennej oceny prawnej i nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji. Odnosząc się do realiów przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie mógł pozbawić statusu strony właściciela (jego następców prawnych) działek nr 463 i 485/1 bezpośrednio graniczących z działką, na której jest posadowiony sporny obiekt budowlany (działka nr 484), w sytuacji gdy jednocześnie uznał, że właściciele działek niegraniczących bezpośrednio z działką nr 484 lub nawet z działką nr 486 (z budynkiem mieszkalnym skarżącej) zachowują status strony (zob. np. działka nr 488 będąca własnością Gminy [...] lub działka nr 494 będąca własnością JK). Takie stanowisko jest nie tylko niespójne, lecz dodatkowo świadczy o tym, że organ drugiej instancji postanowił w sposób aprioryczny zmienić krąg stron postępowania w celu uniknięcia konieczności ustalania następców prawnych zmarłej strony (właściciela działek nr 463 i 485/1) i ewentualnego zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 k.p.a. Nawet jednak gdyby przyjąć dopuszczalność zmiany kręgu stron na etapie postępowania odwoławczego, decyzja organu drugiej instancji powinna być nie tylko odpowiednio skonstruowana poprzez zawarcie ograniczonego podmiotowo rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (zob. uwagi powyżej), lecz przede wszystkim powinna zawierać odpowiednie uzasadnienie wskazujące spójną argumentację co do zasadności zmiany kręgu stron (art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.). Wobec braku prawidłowego uzasadnienia bezzasadne pominięcie następców prawnych jednej ze stron i niezawieszenie postępowania odwoławczego do czasu wskazania lub zgłoszenia się następców prawnych tej strony naruszyło nie tylko przepis art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 k.p.a., lecz także przepisy art. 10, art. 28 i art. 81 k.p.a.
W drugiej kolejności Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący dostępnego materiału dowodowego w zakresie dowodów osobowych z zeznań świadków w celu pełnego i wnikliwego rozważenia istniejących sprzeczności w ich twierdzeniach. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie o sygn. [...] (dotyczącej ochrony petytoryjnej w zakresie spornego osadnika ścieków) oprócz przesłuchanego przez organy JK zeznania złożyły również [...]. Zeznania tych ostatnich osób mają istotne znaczenie w sprawie, albowiem dotyczą okoliczności związanych z terminem wybudowania spornego obiektu budowlanego. Konieczność poszerzenia bazy dowodowej jest tym bardziej nieodzowna, że w sprawie istnieje zasadniczy spór co do terminu oraz osób odpowiedzialnych za wybudowanie spornego osadnika (z jednej strony świadkowie – np. JK – twierdzą, że do wybudowania spornego osadnika doszło w roku 1981, natomiast inni – np. [...] – oświadczyli, że obiekt ten powstał dopiero w 2003 r.). Nieprzesłuchane w postępowaniu administracyjnym [...] oświadczyły w postępowaniu przed sądem powszechnym, że budowa spornego osadnika miała miejsce ok. 1980 r. i rozpoczęła się "za życia" SB, który był poprzednikiem prawnym skarżącej w zakresie działek 486 i 495. Organ przeprowadzając rozprawę administracyjną w dniu 29 maja 2013 r. nie wezwał jednak powyższych osób oraz nie przesłuchał ich w charakterze świadków, z zachowaniem warunków określonych w art. 79, art. 90 § 2 i art. 91 § 2 k.p.a. W konsekwencji ustalenia faktyczne organów zostały dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że nie jest prawidłowa praktyka zastępowania zasadniczych w sprawie bezpośrednich dowodów osobowych (zeznań świadków) dowodami z dokumentów (w tym z dokumentów urzędowych w postaci orzeczeń sądowych), gdyż dowód z dokumentu nie pozwala organowi zetknąć się z osobowym źródłem dowodu w celu oceny jego wiarygodności oraz dokonać ewentualnej konfrontacji sprzecznych zeznań w toku rozprawy administracyjnej.
Na marginesie Sąd zauważa, że organ pierwszej instancji nie wykonał wiążących wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] lutego 2014 r. Organ drugiej instancji nakazał w powyższej decyzji organowi pierwszej instancji zawiadomienie wszystkich stron o przesłuchaniu w trybie pomocy urzędowej świadka EB w celu umożliwienia wypowiedzenia się co do treści przeprowadzonego dowodu.
W trzeciej kolejności, w zależności od wyników ostatecznych ustaleń faktycznych organy orzekające w sprawie będą zobowiązane do dokonania odpowiedniej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego w świetle możliwych reżimów materialnoprawnych. Przede wszystkim, jeśli okaże się, że do budowy spornego osadnika doszło w latach 1980-1981, konieczne będzie dokonanie oceny wykonanych robót w świetle przepisów art. 37-42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. Jeśli jednak w późniejszym czasie (lata 2002-2003) doszło rozbudowy lub przebudowy osadnika, wtedy trzeba będzie dokonać odpowiedniej kwalifikacji prawnej tych robót oraz ocenić ich zakres względem pierwotnie wybudowanego obiektu. Oczywiście wybór reżimu prawnego jest ściśle związany z ostateczną oceną charakteru prawnego spornego zbiornika jako tylko urządzenia budowlanego lub także budowli (zob. uwagi poniżej).
Na względzie należy w takiej sytuacji mieć treść art. 52 p.b., który w zależności od ustaleń faktycznych może uzasadniać skierowanie decyzji rozbiórkowej albo decyzji wydanej w trybie naprawczym w zakresie całości albo określonego fragmentu obiektu do inwestora lub do aktualnego właściciela obiektu.
W czwartej kolejności, organy ponownie rozpoznając sprawę powinny – na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego – ostatecznie i wnikliwie wyjaśnić charakter prawny spornego osadnika (zbiornika) na ścieki. Wątpliwości budzi przede wszystkim kwalifikacja powyższego obiektu jedynie jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9) p.b.
Z uzasadnień decyzji nie wynika bezspornie, że zbiornik na ścieki jest połączony systemem przewodów (rur) z budynkiem mieszkalnym posadowionym na działce nr 486. Nie zostało ponadto wyjaśnione czy sam osadnik może być uznany za "urządzenie techniczne", które jest konieczne dla właściwego użytkowania obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego, który przez wiele lat funkcjonował bez osadnika) zgodnie z jego przeznaczeniem (m.in. czy może być uznane za "urządzenie instalacyjne" służące gromadzeniu ścieków) i które zachowuje akcesoryjny oraz niesamodzielny charakter budowlany. Tylko bowiem pod warunkiem wykazania, że powyższy zbiornik (osadnik na ścieki) pozostaje technicznie i funkcjonalnie powiązany z obiektem budowlanym i ze względu na ten związek zachowuje niesamodzielny charakter budowlany, jest możliwa i dopuszczalna jego kwalifikacja prawna jako "urządzenia budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 9) p.b.
Istotnym elementem koniecznych ustaleń faktycznych dla dokonania prawidłowej kwalifikacji prawnej spornego obiektu powinno być przede wszystkim stwierdzenie, czy istnieją i jaki charakter mają przewody łączące zbiornik z budynkiem mieszkalnym oraz czy parametry techniczne i funkcjonalne zbiornika (wraz z ewentualnymi przewodami) pozwalają na uznanie go za urządzenie budowlane. Trzeba jednocześnie pamiętać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie wskazuje się, że kwalifikacja danego obiektu jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9) p.b. nie wyklucza uznania tego obiektu za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3) p.b. W niektórych bowiem sytuacjach urządzenia budowlane mogą być wznoszone jako odrębne obiekty budowlane i w takich sytuacjach pełnią jednocześnie funkcję budowli (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, LEX nr 1613321). Nie bez powodu w przykładowym wyliczeniu rodzajowym budowli w art. 3 pkt 3) p.b. wymieniono "zbiorniki" (obejmujące m.in. zbiorki na ścieki). Również orzecznictwo potwierdza zasadność kwalifikowania niektórych zbiorników na ścieki jako budowli (np. bezodpływowy zbiornik na ścieki jako budowla – zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2007 r., II OSK 246/06, LEX nr 344081).
Zagadnienie związku fizycznego, technicznego lub funkcjonalnego zbiornika na ścieki z istniejącym budynkiem mieszkalnym jest w takim wypadku zagadnieniem wtórnym względem problemu jego dalszej kwalifikacji prawnej. Urządzenie budowlane ze względu na cechy techniczno-budowlane, rozmiary, usytuowanie lub inne odrębności względem powiązanego obiektu budowlanego może być bowiem kwalifikowane jako budowla. Rzeczą organów jest zatem dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej spornego obiektu oraz jej uzasadnienie w sposób pozwalający na dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej. Oczywiście w zależności od przyjętych ustaleń zmianie może ulec tryb sankcjonowania samowoli budowlanej. Stwierdzenie, że sporny zbiornik jest budowlą otworzy konieczność wdrożenia postępowania rozbiórkowego lub legalizacyjnego (art. 48-49 p.b. albo art. 37 i n. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 p.b.).
Jeżeli chodzi o dalej idące zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia przez organy art. 9, art. 78, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uznaje je za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W szczególności należy stwierdzić, że organy nie naruszyły zasady informowania strony skarżącej o okolicznościach prawnych i faktycznych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, jak również nie naruszyły obowiązków w zakresie uwzględniania jej wniosków dowodowych. Nie jest także uzasadniony pogląd, że sprawa cywilna o ochronę prawa własności w zakresie spornej działki stanowi zagadnienie wstępne dla przedmiotowej sprawy, uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o nakazanie rozbiórki.
Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację i sformułowane wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.