II SA/Rz 138/21

II SA/Rz 138/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1171/22 - Wyrok NSA z 2025-01-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. B. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A.B., jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej: "k.p.a."), decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. z/s w [...] pozwolenia na budowę.
Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. w [...] dla inwestycji obejmującej: budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] z instalacją energii elektrycznej na terenie obejmującym nieruchomość nr ewid. 1611 położoną w miejscowości [...].
W uzasadnieniu wskazano, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył wymagane dokumenty. Zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. (nr [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje działkę nr ewid. 1611 położoną w miejscowości [...]. Wskazał, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Odrębne odwołania od tej decyzji, lecz o tożsamej treści, złożyli A. i K.T. oraz A.B., wnioskując o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie:
1) art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż tylko pole elektromagnetyczne o wartościach odpowiadającej strefie zagrożenia w środowisku pracy może stanowić o występowaniu interesu prawnego i tym samym jest jedynym przepisem odrębnym, który organ ma obowiązek analizować;
2) art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. - dalej w skrócie: "P.o.ś.") w zw. z art. 72 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227 – dalej "ustawa o udostępnianiu informacji (...)" w powiązaniu § 2 ust 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten;
3) art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania ze względu na brak określenia parametrów technicznych oraz sporządzenia uzasadnienia decyzji możliwego do odkodowania;
4) nie podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;
5) nie określenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej,
6) nie dokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
Odwołujący wskazali na błędnie ustalony obszar oddziaływania inwestycji. Ich zdaniem organ oparł się na wartości pola elektromagnetycznego odpowiadającego strefie zagrożenia w środowisku pracy.
Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r. umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że odwołania nie zostały wniesione przez stronę postępowania przed organem I instancji, ale wpłynęły w terminie otwartym dla pozostałych stron postępowania. Wezwał zatem do przedłożenia dokumentów potwierdzających status strony w przedmiotowym postępowaniu. Z pozyskanych informacji wynikało, że A.B. jest właścicielem nieruchomości oznaczonych nr ewid. 1610 oraz nr 2301, 1626, 1624/1 i 2548, zaś A. i K.T. właścicielami nieruchomości gruntowych położonych w miejscowości [...], oznaczonych nr ewid. 1612 oraz 168.
Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej "P.b."). Jednak zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Powołując się na art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 P.b. i art. 3 pkt 20 P.b. wywiódł, że stroną postepowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej jest właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Nie może mieć przy tym decydującego znaczenia, że przekroczenie natężenia pola elektromagnetycznego będzie miało miejsce w przestrzeni kilkunastu czy nawet kilkudziesięciu metrów nad poziomem sąsiedniej zabudowy, a więc niedostępnej dla ludności.
W przedmiotowej sprawie A. i K.T. oraz A.B. nie byli stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. A.T. oraz K.T. wywodzą swój interes prawny z prawa własności nieruchomości ewid. nr 1612 oraz 168 położonych w miejscowości [...], z czego tylko działka ewid. nr 1612 położona jest najbliżej spornej inwestycji (graniczy z nią od strony wschodniej). A.B. jest właścicielką działki ewid. nr 1610 i swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości ewid. nr 2301, 1626, 1624/1 oraz 2548 położonych w miejscowości [...], z czego działki 1610 oraz 1624/1 położone są najbliżej spornej inwestycji, lecz tylko działka 1610 z nią graniczy.
Inwestycja zlokalizowana będzie na działce nr 1611 – własności R.C. i I.C.
Wojewoda zaznaczył, że oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko (w tym ludzi) polega w głównej mierze na emisji promieniowania elektromagnetycznego. Do końca 2019 r. dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludzi, określony był w tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883) i wynosił maksymalnie 0,1 W/m. Z dniem 1 stycznia 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448; zwane dalej – "rozporządzeniem z 17.12.2019 r."). W chwili obecnej dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności, określony w tabeli nr 2 załącznika nr 1 ww. rozporządzenia wynosi do 10 W/m2. Oznacza to, że ustawodawca ocenił, iż promieniowanie o wartości do 10 W/m2, jest bezpieczne dla ludzi.
Wobec występujących w przedłożonej przez inwestora dokumentacji rozbieżności oraz braku przedstawienia sumarycznej, równoważnej mocy promieniowania izotropowego anten Wojewoda, celem ustalenia pełnego kręgu stron postępowania, wezwał inwestora do przedłożenia analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół projektowanej stacji bazowej uwzględniającej aktualne brzmienie rozporządzenia z 2019 r., z uwzględnieniem sumowania mocy EIRP anten na poszczególnych azymutach, mając na względzie m.in. regulacje wynikające z rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2020 r., poz. 258). Organ wezwał również do przedłożenia kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia uwzględniającej aktualne brzmienie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 – zwane dalej "rozporządzeniem z 10.09.2019 r."), z uwzględnieniem sumowania mocy EIRP anten na poszczególnych azymutach.
Wojewoda wskazał, że z "analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej", sporządzonej we wrześniu 2020 r., wynika, że przedmiotowa inwestycja składać się będzie z 2 anten sektorowych na każdym z azymutów (azymut 230° i 320°) oraz 7 anten radioliniowych (co potwierdza rys. "Konfiguracja anten i urządzeń" dołączony do "kwalifikacji przedsięwzięcia" oraz zamieszczony na str. 39 projektu budowlanego). Przy ocenie oddziaływania takiej inwestycji bierze się pod uwagę jedynie pole elektromagnetyczne wytwarzane przez anteny sektorowe. W spornej inwestycji anteny sektorowe, oznaczone jako model [...], umieszczone będą po 2 szt. na dwóch azymutach, tj. 230° i 320°, a pracować będą w pasmach 2154,9 MHz, 925,1 MHz, 1824,9 MHz i 801,0 MHz. Inwestor w Tabeli 2 ww. analizy przedstawił wynik obliczeń ukazujący zarówno równoważną moc promieniowania izotropowo (EIRP) dolnej granicy każdego pasma pracy, jak i sumaryczny zasięg występowania obszaru pola EM o gęstości większej od dopuszczalnej. Z analizowanego opracowania wynika, iż obszar ten wyznaczony został dla każdego azymutu na odległość 6,9 m. Na rysunku nr 1 dołączonym do "analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" w sposób graficzny ukazano przewidywane maksymalne zasięgi pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej wartości dopuszczalnych. Wynika z niego, iż obszar ponadnormatywny mieści się w całości na działce ewid. nr 1611, i nie wykracza poza granice działki. Skoro tak to poza inwestorem tylko właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca tej nieruchomości uznany może być za stronę postępowania. Wszystkie pozostałe osoby starające się wykazać swój interes prawny nie mogą uzyskać przymiotu strony.
Wojewoda wyjaśnił, że działka ewid. nr 1612, należąca do A. i K.T. położona jest na wschód od działki na której planowana jest inwestycja i bezpośrednio z nią graniczny. Anteny sektorowe nie są jednak skierowane w stronę wschodnią, więc sumaryczny obszar występowania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego nie obejmuje tej działki. Krańcowy zasięg pola zlokalizowany jest w odległości ponad 65 m od granicy działki ewid. nr 1612 i nie ogranicza tym samym w żaden sposób potencjalnej zabudowy działki ewid. nr 1612.
Działka ewid. nr 1610, należąca do A.B. położona jest na północ od działki na której planowana jest inwestycja i bezpośrednio z nią graniczy. Anteny sektorowe są skierowane w stronę północno-zachodnią (azymut 320°), ale sumaryczny obszar występowania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego nie obejmuje tej działki. Krańcowy zasięg pola zlokalizowany jest w odległości ponad 2 m od granicy działki ewid. nr 1610 i nie ogranicza tym samym w żaden sposób potencjalnej zabudowy działki ewid. nr 1610.
Wojewoda wyjaśnił także, że analiza wykazała, że sporna inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem z 10.09.2019 r. Co oznacza, że inwestycja w tym zakresie nie oddziałuje na działki sąsiednie. Z opracowania pn. "kwalifikacja przedsięwzięcia" z rysunku nr 2 zatytułowanego "Przekrój pionowy terenu z uwzględnieniem występowania miejsc dostępnych dla ludności, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, dla maksymalnego projektowanego pochylenia wiązek anten sektorowych" wynika, że przy ukierunkowaniu anten sektorowych na azymut 230° i ich maksymalnym pochyleniu - tilt 10°, osie głównych wiązek promieniowania w odległościach 70 m i 150 m od środka elektrycznego anteny będą przechodzić odpowiednio na najniższych wysokościach ok. 44,8 m i 28,9 m. Z ww. "kwalifikacji przedsięwzięcia", z rysunku nr 3 zatytułowanego "Przekrój pionowy terenu z uwzględnieniem występowania miejsc dostępnych dla ludności, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, dla maksymalnego projektowanego pochylenia wiązek anten sektorowych" wynika, że przy ukierunkowaniu anten sektorowych na azymut 320° i ich maksymalnym pochyleniu - tilt 10°, osie głównych wiązek promieniowania w odległościach 70 m i 150 m od środka elektrycznego anteny będą przechodzić odpowiednio na najniższych wysokościach ok. 43,3 m i 34,1 m.
Wojewoda wyjaśnił, że powyższe oznacza, że wiązki główne nie są skierowane w kierunku żadnej z działek stanowiących własność A. i K.T. Natomiast oś główna wiązki promieniowania anten sektorowych skierowana na azymut 320° przechodzi przez działkę nr 1610 własności A.B., lecz nad jej działką i znajduje się na wysokości ponad 40 m, a więc w strefie, gdzie nie mogą przebywać ludzie. Ponadto działka nr ewid. 1610 jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a wiązka główna przechodzi obok tego budynku.
Reasumując Wojewoda stwierdził, że dokonując oceny projektu budowlanego oraz sporządzonego we wrześniu 2020 r. opracowania pod nazwą "kwalifikacja przedsięwzięcia" uznać należało, że planowana inwestycja nie oddziałuje na miejsca dostępne dla ludności. Opracowanie to zostało wykonane z uwzględnieniem sumowania mocy EIRP anten na poszczególnych azymutach. Wojewoda uwzględnił przy tym istniejącą zabudowę zgodnie z art. 124 ust. 2 P.o.ś. Dla działek odwołujących się osób, nie występują jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu. Przedmiotowa inwestycja budowlana nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych, nie powoduje w związku z tym jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu pobliskich nieruchomości ani innego rodzaju immisji. Przedsięwzięcie nie pozbawia także nieruchomości odwołujących dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Odwołujący nie wykazali, że posiadają jakikolwiek interes prawny. Zarówno "analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" jak i "kwalifikacja przedsięwzięcia" (z września 2020 r.) zostały opracowane w oparciu o aktualne przepisy, przez osoby z odpowiednim wykształceniem, z uwzględnieniem sumowania mocy EIRP. Projekt budowlany jest kompletny i zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym projekt telekomunikacyjny. Dokumenty te w sposób jasny i precyzyjny wskazują na typy anten, producenta, maksymalne moce czy maksymalne pochylenie (tilt). Anten radioliniowych nie poddaje się ocenie.
A.B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na powyżej opisaną decyzję Wojewody [...] wnioskując o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z:
1. art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że właściciele sąsiednich nieruchomości mają prawo do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokumentacji technicznej w zakresie kwalifikacji oraz mocy przedsięwzięcia w postępowaniu innym niż to dotyczące wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, samego pozwolenia. W istocie organ merytorycznie rozpoznał sprawę w postępowaniu niemającym takiego charakteru;
2. art. 121 pkt 1 P.o.ś., który stanowi, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach w zw. art. 38, art. 39 Konstytucji RP poprzez lakoniczne stwierdzenie w decyzji, iż pole elektromagnetyczne odpowiadające strefie pośredniej oraz zagrożenia w środowisku pracy jest bezpieczne dla ludności.
3. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji, gdy z jednolitego orzecznictwa wynika, że interes prawny istnieje wtedy, kiedy organ ma obowiązek analizować konkretne przepisy prawa materialnego.
4. art. 2, art. 6 ust 1 lit a, art. 9 ust 2, ust 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r w zw. z art. 91 ust. 1, ust. 2, ust. 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust 1 pkt 7 lit a-d oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.) poprzez przyjęcie, że właściciele sąsiednich nieruchomości mają prawo do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten w postępowaniu innym niż odwoławczym od decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skarżąca podkreśliła, że stanowisko organu odwoławczego jest nie do zaakceptowania, gdyż w istocie stanowi merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Organ ocenił dokumentację techniczną oraz dokonał kwalifikacji przedsięwzięcia akceptując bezkrytycznie przedłożoną przez inwestora dokumentację. Nie dokonał jednakże jej analizy i nie podjął próby jej weryfikacji pod kątem ustalenia maksymalnych mocy oraz pochyleń anten. Z decyzji nie wynika, aby organ weryfikował dokumentację na podstawie kart katalogowych anten. Powyższe świadczy o tym, iż organ II instancji merytorycznie rozpoznał sprawę administracyjną i tym samym nie miała ona charakteru bezprzedmiotowego. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Podkreśliła, że istnieją przepisy prawa materialnego, które należy analizować wraz z dokumentacją inwestora. Miała prawo do złożenia odwołania, ponieważ istnieją przepisy prawa materialnego, które należy analizować oceniając dokumentację techniczną. Zawnioskowała by organ przesyłając skargę wskazał czy dysponował kartami katalogowymi urządzeń i czy to one stanowiły podstawę do ustalenia faktycznej mocy oraz pochyleń anten
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Rz 138/21 WSA w Rzeszowie dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] umarzająca postępowanie odwoławcze z odwołania A. i K.T. oraz A.B. od decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o. na zamierzenie inwestycyjne obejmujące "budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] z instalacją energii elektrycznej na terenie obejmującym nieruchomość nr ewid. gr. 1611 w miejscowości [...]". Podstawą umorzenia postępowania odwoławczego było ustalenie przez organ II instancji braku przymiotu strony przez odwołujących. Do powyższych ustaleń organ doszedł po dwukrotnym wezwaniu inwestora do złożenia wyjaśnień. Stwierdził, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest realizowana na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Projektowana stacja bazowa ma składać się z 4 anten sektorowych, skierowanych po 2 w kierunku azymutu 230 º i 320 º, zawieszonych na wysokości 46,7 m n.p.t., maksymalne dolne granice pasma pracy anten wynosić mają 2154,9 MHz, 925,1 MHz, 1824,9 MHz i 801 MHz, maksymalne pochylenie osi głównej wiązki ma wynosić 10º, równoważna moc promieniowania dla pojedynczej anteny sektorowej EIRP to: 1801 W, 1830 W, 1801 W i 1830 W. W skład instalacji wchodzi również 7 anten radioliniowych emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz.
W kwalifikacji przedsięwzięcia – rzut poziomy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji bazowej zaznaczono miejsca dostępne dla ludności w odległości 150 i 70 m.
Organ II instancji stwierdził, że skoro równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) dolnej granicy każdego pasma pracy, jak i sumaryczny zasięg występowania obszaru pola EM, o gęstości większej niż dopuszczalnej, wyznaczony dla każdego azymutu na odległość 6,9 m mieści się w całości na działce ewid. 1611, przy czym dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności - dla częstotliwości 2154,9 MHz, 925,1 MHz, 1824,9 MHz i 801 MHz wynoszą do 10 W/m2 ( rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), to obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się wyłącznie do tej działki.
Zdaniem Wojewody stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej jest właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Skoro działki odwołujących nie znajdują się w tej strefie, to nie przysługuje im status strony.
Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że działka odwołujących A. i K.T. - nr 1612 położona jest na wschód od działki, na której planowana jest inwestycja i choć z nią bezpośrednio graniczy, to krańcowy zasięg pola elektromagnetycznego zlokalizowany jest w odległości ponad 65 m od granicy działki 1612 i w żaden sposób nie ogranicza jej potencjalnej zabudowy. Z kolei działka skarżącej – nr 1610, położona jest na północ od działki inwestycyjnej, także granicząc bezpośrednio z działką inwestycyjną, ale planowany zasięg anten sektorowych skierowanych w stronę północno – zachodnią na azymut 320º kończy się w odległości 2 m od działki, w związku z czym również nie ogranicza jej zabudowy. Za inwestorem organ wskazał, że przy ukierunkowaniu anten sektorowych na azymut 320º i ich maksymalnym pochyleniu – tilt 10 º, osie głównych wiązek promieniowania w odległościach 70 m i 150 m od środka elektrycznego anten będą przechodzić odpowiednio na wysokościach ok. 43,3 m i 34, 1 m, przez działkę skarżącej na wysokości 40 m, oraz całkowicie poza działką odwołujących.
Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b.: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to w świetle brzmienia art. 3 pkt 20 P.b. teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Ustawowa definicja obszaru oddziaływania obiektu z art. 3 pkt 20 P.b., abstrahuje bowiem od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji (tak np NSA w wyroku z dnia 14 października 2020 r. o sygn. II OSK 1494/20, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. jest przesądzenie, że skutecznie można kwestionować zamierzenie inwestycyjne wtedy gdy ma się w sprawie interes prawny i to w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r. II OSK 2117/18.
Na tle inwestycji związanych z realizacją stacji bazowych telefonii komórkowych NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2019 r., o sygn. akt II OSK 158/18, abstrahując niejako od konkretnych ustaleń organów, dotyczących możliwości zabudowy działek sąsiednich wskazał, że już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślił, że już sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia, czy wymagania przeciwpożarowe, bądź też - jak w niniejszej sprawie - nieruchomość znajduje się w zasięgu pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową telefonii komórkowej i konieczne jest sprawdzenie, czy na tym obszarze nie został przekroczony dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Zachowanie obowiązujących norm promieniowania powoduje, że nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu obiektu, ale nie powoduje to jeszcze zupełnego wyeliminowania szkodliwego oddziaływania, które będzie przekładać się na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działki. Dlatego uznał, że nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej - w zakresie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione (zob. także wyroki NSA z 24 stycznia 2019 r., II OSK 514/17; z 27 kwietnia 2018 r., II OSK 2751/17, WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r. o sygn. VII SA/Wa 897/20, z dnia 12 sierpnia 2020 r. o sygn. VIII SA/Wa 145/20, opubl. w CBOSA).
Sąd w pełni podziela to stanowisko.
W sprawie działka skarżącej nr 1610, jak również działka odwołujących A. i K.T. 1612 bezpośrednio graniczą z działką inwestycyjną. Z akt administracyjnych wynika, że stronami postępowania przed organem I instancji byli wyłącznie inwestor oraz właściciele działki inwestycyjnej. W takiej sytuacji przyznanie interesu prawnego tylko tym podmiotom i jednocześnie pozbawienie prawa do udziału w postępowaniu właścicielom najbliżej położonych działek w znaczny sposób ogranicza możliwość kontroli takiej decyzji. Argumentacja ta jest tym bardziej uzasadnia, że w postępowaniu dotyczącym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego Sąd nie dokonuje oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, a niewątpliwie może ona wpływać na ocenę interesu prawnego danych osób, poprzez ustalenia dotyczące przyjętego zasięgu oddziaływania inwestycji czy kwalifikacji przedsięwzięcia. I choć organ odwoławczy stara się w tym przypadku dokonywać własnych ustaleń, to jednak nie dają one gwarancji prawidłowego rozważenia interesu. Dlatego też postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 P.b.). Ponadto wykładnia art. 28 ust. 2 P.b. i związana z nią definicja obszaru oddziaływania obiektu, musi być również dokonywana przez pryzmat art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w niej zasady demokratycznego państwa prawnego, będącej jednocześnie źródłem zasady prawa do procesu. Wątpliwości dotyczące tego czy podmiotowi przysługuje status strony w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, i to w sytuacji gdy obszar oddziaływania tej stacji organ określa wyłącznie na podstawie danych przedłożonych przez inwestora, należy rozstrzygać na jej korzyść, otwierając drogę do obrony interesu prawnego w tym ze strony zagrożeń płynących z faktu wpływu promieniowania na środowisko, życie i zdrowie ludzkie (zob.m.in. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3964/19 ).
Wskazać należy, że w niniejszej sprawie zachodzi co najmniej potencjalny wpływ planowanej inwestycji na działki sąsiednie. Nie można bowiem stwierdzić, że posadowienie wieży o łącznej wysokości 49, 45 m n.p.t. z 11 antenami pozostaje bez wpływu na najbliższe otoczenie. Stwierdzić należy, że inwestycja ta w sposób realny zmienia nie tylko przeznaczenia działki inwestycyjnej ale również istotnie wpływa na działki położone w jej najbliższym sąsiedztwie.
Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., obejmując nimi pokryte wpisy sądowe, opłatę skarbową należną od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokackie według norm przepisanych.