II SA/Rz 1332/22

II SA/Rz 1332/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 5 ust. 3, art. 52 ust. 3, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 56
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 29 lipca 2022 r. nr SKO.401.ZP.1587.219.2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego - skargę oddala –
Uzasadnienie
II SA/Rz 1332/22
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi M.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 29 lipca 2022 r. nr SKO.401.ZP.1587.219.2022 wydana w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Postępowanie wszczęto na wniosek Spółki z 12 kwietnia 2021 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [....] Sp. z o.o. wraz WLZ oraz kanalizacją kablową o oznaczeniu STW 7001_E, w skład której wchodzić będą następujące elementy: 1. stalowa wieża kratowa o wysokości 56 m n.p.t.; 2. 3 anteny sektorowe i 6 anten radiolinii (wymienione w tabeli 2); 3. urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo - odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych posadowionych u podnóża wieży (poziom gruntu); 4. drogi kablowe łączące urządzenia sterujące antenami; 5. ogrodzenie zabezpieczające przed dostępem osób niepowołanych; 6. instalacja zasilająca i odgromowa. Inwestycja ma być realizowana na działce nr [...] w miejscowości J. gm. [...], a powierzchnia do zainwestowania ma obejmować około 144m2. Na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Po uprzednim uchyleniu przez Kolegium pierwszej decyzji uwzględniającej wniosek, Wójt Gminy [...] decyzją z 25 sierpnia 2021 r. nr GP.1.6733.231.2021 ponownie ustalił na rzecz Spółki lokalizację inwestycji celu publicznego pn.: Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [....] Sp. z o.o. wraz z WLZ oraz kanalizacją kablową o oznaczeniu STW 7001_E" na działce nr [...] położonej w J. przy ul [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [....], dla inwestora [...] Sp. z o.o. z/s w [....].
Decyzją z 20 grudnia 2021 r. nr SKO.401.ZP.2041.195.2021 Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a.") uchyliło opisaną wyżej decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zdaniem Kolegium, celem ustalenia danych charakteryzujących wpływ na środowisko wymaganych zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej "u.p.z.p.") konieczne było co najmniej: określenie wszystkich charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji; ustalenie (w czytelnej i zrozumiałej formie obliczeniowej) równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla każdej anteny z uwzględnieniem maksymalnych parametrów pracy anteny i nadajnika oraz warunków pracy układu antena - nadajnik w warunkach jednoczesnej emisji z poszczególnych nadajników podłączonych do anteny w przypadku, gdy kształtują jedną charakterystykę antenową; uwzględnienie maksymalnego możliwego pochylenia zarówno elektrycznego (wynikającego z charakterystyki anteny), jak i wynikającego z układów sterujących jej pracą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprzeciwu Spółki wyrokiem z 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 144/22 uchylił zaskarżoną decyzję z 20 grudnia 2021 r.
Sąd uznał, że w aktualnym stanie prawnym przedsięwzięcie może być badane tylko pod kątem założeń technicznych, czyli deklarowanych, a nie maksymalnych przez inwestora parametrów planowanego przedsięwzięcia. Ewentualna zmiana parametrów anteny wykraczająca poza wskazane we wniosku inwestora parametry będzie mogła być kontrolowana i kwestionowana w odrębnym postępowaniu pod kątem przestrzegania przez inwestora norm prawnych. Równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, co oznacza, że jeżeli instalacja składa się z więcej niż jednej anteny, to parametru tego, od którego zależy zaliczenie przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie ustala się przez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten składających się na całą instalację. Tak samo postępuje się także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Stanowisko Kolegium w tym względzie okazało się więc błędne.
Ponadto stosownie do art. 53 ust. 1 u.p.z.p., o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Z akt administracyjnych organu I instancji wynika, że te wymagania zostały spełnione przez organ I instancji. Odmiennie zatem od reguły wynikającej z treści art. 49 k.p.a., organ nie ma możliwości wyboru sposobu zawiadomienia, lecz powinien dokonać go w obu trybach, wskazanych treścią art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Zatem brak jest konieczności ustalania, w analizowanej sytuacji, wyczerpującego, imiennie określonego kręgu stron postępowania, co jest tym bardziej zasadne, jeśli się zważy, że uregulowana w art. 49 k.p.a. (tu: w związku z art. 53 § 1 u.p.z.p.) instytucja zawiadomienia w drodze ogłoszenia publicznego ma w swej istocie na celu umożliwienie każdemu potencjalnemu zainteresowanemu, który powołuje się (może powołać się) na posiadanie interesu prawnego w sprawie, możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym.
Inaczej jednak kwestia ta będzie się przedstawiała w postępowaniu odwoławczym, gdyż to na organie II instancji będzie spoczywał obowiązek ustalenia przy zastosowaniu regulacji zawartych w art. 136 § 1 k.p.a., czy odwołanie złożyła strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oznacza to, że działania organu I instancji były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Zaprezentowane wyżej stanowisko nie pozostaje w sprzeczności ze spotykanym niekiedy w orzecznictwie poglądem, zgodnie z którym fakt, że część zawiadomień w toku postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter obwieszczeń, nie zwalnia organów od poczynienia ustaleń co do stron, gdyż ustalenie ich rzeczywistego kręgu będzie miało niewątpliwy wpływ na wybór miejsca i sposobu obwieszczenia, które winno zapewnić realną możliwość zapoznania się z działaniami organów administracji. Należy bowiem zauważyć, że dla tych potrzeb (właściwego określenia miejsca i sposobu obwieszczenia) niezbędne jest jedynie wyznaczenie obszaru objętego zakresem oddziaływania planowanej inwestycji, natomiast me ma już potrzeby precyzyjnego, imiennego ustalania podmiotów dysponujących prawami do poszczególnych nieruchomości położonych na tym obszarze.
Brak załącznika do wniosku w postaci kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, wymaganej stosownie do dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jest brakiem usuwalnym.
Nie jest też trafny zarzut, że zaskarżona decyzja obejmuje tylko część działki, bowiem na mapie dołączonej do wniosku jako teren planowanej inwestycji inwestor wskazał całą działkę nr [...]. Użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumieniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji został zobligowany do weryfikacji legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego "odwołanie". Następnie, w zależności od wyniku tej weryfikacji, do umorzenia postępowania odwoławczego (w razie weryfikacji negatywnej) albo powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie (w przypadku weryfikacji pozytywnej), w miarę potrzeby w niezbędnym zakresie dokonując dodatkowych ustaleń oraz ewentualnych uzupełnień materiału dowodowego.
Zaskarżoną decyzją z 29 lipca 2022 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 25 sierpnia 2021 r.
Kolegium podzieliło ustalenia dokonane przez Wójta w decyzji z 25 sierpnia 2021 r. Wskazało, że Wójt Gminy [...] powiadomił o prowadzonym postępowaniu oraz sporządził projekt decyzji wraz z analizą stanowiącą załącznik nr 2 do decyzji, a następnie wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie i Starostwa Powiatowego w [...] o uzgodnienie tego projektu odpowiednio w odniesieniu do obszarów objętych ochroną oraz gruntów wykorzystywanych rolniczo uzyskując uzgodnienie w formie "milczącej zgody". W trakcie prowadzonego postępowania wpłynęło szereg sprzeciwów co do lokalizacji przedmiotowej inwestycji.
We wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, złożonym na podstawie art. 52 ust. 1 i 2 zw. z art. 6 ust 1 u.p.z.p. inwestor podał dane charakteryzujące inwestycję oraz wpływ inwestycji na środowisko, wskazując, że objęta nim stacja dla założonych parametrów pracy anten nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Planowane jest zamontowanie 3 anten sektorowych pracujących na azymutach 100°, 210°, 310° oraz 6 anten radiolinii. Do wniosku inwestor dołączył opracowanie dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o przepisy rozporządzenia z 10 września 2019 r. dla pojedynczych anten, z wyłączeniem radiolinii. We wniosku i Kwalifikacji określone zostały maksymalne moce nadajników przypisanych do poszczególnych anten i pasm pracy. Moce te określono na poziomie od 41,8 dBm. Spółka we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podała dane charakteryzujące inwestycję oraz jej wpływ na środowisko wskazując, że stacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Organ powołał w sprawie biegłego, który w opinii z 9 czerwca 2021 r. na okoliczność ustalenia faktycznych wartości równoważnej mocy promieniowania izotropowo (EIRP) przez anteny sektorowe, analizy zasięgów pól elektromagnetycznych oraz poprawności obliczeń parametrów części telekomunikacyjnej projektu stacji w odniesieniu do obowiązujących aktów prawnych oraz potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził, że planowana stacja ma standardowy współczynnik EIRP zgodnie ze specyfikacją anten podanych przez producenta i nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W opinii wskazano, że analiza zasięgów pól elektromagnetycznych oraz poprawności obliczeń parametrów części telekomunikacyjnej projektu stacji w odniesieniu do obowiązujących aktów prawnych w przedmiocie kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia wykazała, że nie kwalifikuje się ono jako przedsięwzięcie mogąco znacząco oddziaływać na środowisko stosownie do parametrów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448) w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973, dalej "p.o.ś.").
Organ podał, że w aktualnym stanie prawnym w orzecznictwie podkreśla się, że przedsięwzięcie analizowane przez organy może być badane tylko pod kątem założeń technicznych, które zostały wskazane przez inwestora. Możliwe jest więc pominięcie przy kwalifikacji przedsięwzięcia minimalnego oraz maksymalnego pochylenia anteny, ponieważ to inwestor deklaruje, że nie zamierza z takich ustawień korzystać, a zatem deklaruje parametry planowanego do realizacji przedsięwzięcia. W konsekwencji ewentualna zmiana parametrów anteny wykraczająca poza wskazane we wniosku inwestora parametry będzie mogła być kontrolowana i kwestionowana w odrębnym postępowaniu z wykorzystaniem instrumentów prawnych pozwalających przeprowadzić badania rzeczywistych oddziaływań takich instalacji, na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana, co wynika z art. 122 i nast. p.o.ś.
Z § 3 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia wynika, że równoważną moc promieniowaną izotropowo, wyznacza się dla pojedynczej anteny i to także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Wyżej wskazana norma prawna jest przepisem szczególnym w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Ten ostatni przepis ma zastosowanie do wszystkich przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1, których zaliczenie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zależy od określonych w tym przepisie progów. Nie stosuje się jej jednak do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8, ponieważ w tym przypadku - jak wynika z części końcowej tego przepisu - parametr charakteryzujący przedsięwzięcie w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (czyli próg, od którego zależy zaliczenie do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wyznacza się dla pojedynczej anteny także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Nie przewidziano możliwości sumowania mocy poszczególnych anten jednego przedsięwzięcia. Z brzmienia § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 2 pkt 8 jasno wynika, że radiolinie wyłączono z tej kwalifikacji.
Z akt administracyjnych organu I instancji wynika także, że wymagania z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. dotyczące sposobu zawiadamiania o decyzjach i pismach zostały spełnione przez organ I instancji.
Organ I instancji powołał w sprawie biegłego sądowego, który sporządził opinię na okoliczność ustalenia faktycznych wartości równoważnej mocy promieniowania izotropowo (EIRP) przez anteny sektorowe, analizy zasięgów pól elektromagnetycznych oraz poprawności obliczeń parametrów części telekomunikacyjnej projektu stacji w odniesieniu do obowiązujących aktów prawnych oraz potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Biegły stwierdził, że planowana stacja ma standardowy współczynnik EIRP zgodnie ze specyfikacją anten podanych przez producenta i nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Biegły ocenił, że inwestycja nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi, gdyż miejsca ogólnodostępne dla ludności znajdują się w odległości powyżej 70 m od potencjalnego wpływu elektromagnetycznego stacji. Do wniosku o wydanie decyzji o lokalizacje inwestycji celu publicznego na mapie jako teren planowanej inwestycji inwestor wskazał całą działkę nr [...]. Do wniosku dołączono też mapę pokazującą rzut poziomy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji bazowej, które określono do 40 m przy każdym planowanym azymucie.
W obowiązującym stanie prawnym, skoro w świetle obowiązujących przepisów prawa realizacja inwestycji [.... Sp. z o.o. nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a ponadto żaden przepis prawa nie obliguje inwestora do występowania do innego organu celem uzyskania stwierdzenia istnienia bądź nie, obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, to organ orzekający w sprawie nie może żądać od inwestora przedstawienia maksymalnego oddziaływania urządzeń i wobec braku sprzeczności z przepisami odrębnymi, nie może odmówić wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ nie ma też uprawnień do oceny celowości realizacji inwestycji, ani oceny wybranego miejsca do jej posadowienia, gdyż decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M.S. reprezentowany przez adwokata zaskarżył opisaną na wstępie decyzję zarzucając naruszenie:
1) art. 45 ust. 1 w związku z art. 87 ust 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż WSA w Rzeszowie w wyroku z 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 144/22 sformułował wiążącą ocenę prawną pozbawiającą inne strony możliwość jej kwestionowania,
2) art. 4 ust. 1 w związku z art 2, 7, 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071) poprzez pominięcie faktu, iż organ musi podporządkować się wymogom, lecz już nie dotyczy ta kwestia sądu,
3) art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie sporządzenia osnowy decyzji w sposób sprzeczny z przepisami prawa, ponieważ strony muszą wiedzieć, jakie konkretne przepisy prawa materialnego miały zastosowanie w sprawie,
4) art 54 ust 1 u.p.z.p. przez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych oraz radioliniowych i tym samym nie wiadomo, jakie moce EIRP wszystkich planowanych anten objęto analizą merytoryczną z jednoczesnym wskazaniem czy zostały one określone w decyzji lokalizacyjnej (maksymalna moc, pochylenie anten),
5) art. 54 pkt 2 lit. a, b,d u.p.z.p. przez zaniechanie sporządzenia decyzji z uwzględnieniem w/w.
6) art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. przez nieokreślenie obszaru, na jaki inwestycja będzie oddziaływać, ponieważ ustawodawca nie ograniczył go do jakichkolwiek norm tylko do zasięgu (lokalny lub ponad lokalny). Ponadto zdaniem ustawodawcy istnieje obowiązek uwzględnienia zasięgu oddziaływania pola elektromagnetycznego w środowisku oraz w odniesieniu do stref środowiska pracy,
7) § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez nie wskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia,
8) art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.pa.. w związku z art 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie przepisów prawa materialnego oraz sporządzenie do nich uzasadnienia, z których wynikałoby jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu, na który ma oddziaływać (lokalnie czy też ponad lokalnie),
9) art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 54 pkt 2 lit a, b, d u.p.z.p., ponieważ z decyzji nie wynika, na czym ma polegać ochrona środowiska, ochrona interesu osób trzecich dla inwestycji.
Wobec powyższego wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów wg norm przypisanych w tym zastępstwa procesowego.
Podał, że Sąd rozpoznając sprzeciw wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art 138 § 2 k.p.a., a więc kwestii proceduralnych, stąd nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze, co wynika z art. 64e p.p.s.a. Wobec tego wskazana na wstępie ocena prawna Sądu wyrażona w wyroku z 10 maja 2022 r. nie miała mocy wiążącej. Zarzucił osnowie decyzji oraz jej uzasadnieniu niespełnienie wymogów przepisów prawa, z uwagi na zmianę przepisów prawa i niewskazanie przez organ sposobu ustalenia obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać w odniesieniu do konkretnego przepisu prawa materialnego. Ponadto decyzja nie nadaje się do odkodowania, ponieważ brak jest przebiegu procesu myślowego organu, który doprowadził go akceptacji zaniżonych przez spółkę mocy EIRP anten. Nie wiadomo, z jakich powodów organ nie dokonał analizy parametrów technicznych na podstawie kart katalogowych anten oraz innych parametrów, co uczyniło niniejsze postępowanie fikcyjnym tym bardziej, iż spółka użytkuje aktualnie stacje o mocy przekraczającej EIRP 100 000 W.
W uzasadnieniu skargi przytoczono liczne orzeczenia sądów administracyjnych z których wynika, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Zadeklarowane przez inwestorów różne maksymalne moce EIRP tych samych anten, nie są ich mocami maksymalnymi, a te powinny wynikać z kart katalogowych tych anten. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnych możliwości emisyjnych urządzenia i maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania. Ma to wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym na kwalifikację przedsięwzięcia z punktu widzenia oddziaływania na środowisko.
Odnośnie przywołanego w decyzji rozporządzenia podkreślił, iż nie ma ono zastosowania w niniejszej sprawie. W praktyce orzeczniczej zdarzają się sytuacje, w których sądy administracyjne dokonują kontroli konstytucyjności przepisów zawartych w rozporządzeniach, na podstawie art 178 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że sądy nie są związane przez przepisy rangi podstawowej niezależnie od ich powszechnie obowiązującego charakteru. W związku z powyższym WSA w Rzeszowie może dokonać oceny, jakie znaczenie ma w niniejszej sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie z 10 września 2019 r. wydane z rażącym naruszeniem art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 29 lipca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 25 sierpnia 2021 r. o ustaleniu na rzecz [...] Sp. z o.o. lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w J., gm. [....].
Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy ustalony w toku postępowania administracyjnego nie budzi zastrzeżeń i może stanowić podstawę wyrokowania.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 4 ust. 2 pkt 1 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 50 ust.1 u.p.z.p., zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., w którym wskazano, że są to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021r. poz. 1899, dalej: u.g.n.). Z kolei art. 6 pkt 1 u.g.n. do celów publicznych zalicza budowę i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej, przez którą rozumie się infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18).
Przytoczoną wyżej podstawę materialnoprawną organy obu instancji zidentyfikowały i zinterpretowały prawidłowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy wiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynamniej na poziomie lokalnym (zob. wyrok NSA z 18.05.2016r. sygn. akt II OSK 1529/15, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), co zdaniem Sądu ma miejsce w niniejszej sprawie. Planowane przedsięwzięcie ma znamiona celu publicznego, bowiem inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej służyć będzie co najmniej wspólnocie lokalnej (gminnej). Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego jednoznacznie się wynika, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 4 pkt 18 u.g.n. przez pojęcie łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Z kolei przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. - Prawo telekomunikacyjne Dz.U.2022r., poz 1648). Stacja bazowa telefonii komórkowej jest zatem urządzeniem niezbędnym dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych, co oznacza, że wpisuje się ona w zakres pojęciowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyr. WSA w Szczecinie z 13.05.2021r., sygn. akt II SA/Sz 37/21). Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2023r., poz. 733) "infrastruktura techniczna" to każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy, z wyłączeniem wskazanym w treści tego przepisu, natomiast zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z orzecznictwa wynika, że treść przywołanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że wieża telekomunikacyjna, jako obiekt realizowany w ramach rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, stanowi szczególny rodzaj infrastruktury technicznej (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.02. 2015r., sygn. akt II OSK 1748/13 i z 28.04.2016 r., sygn. akt II OSK 1604/14).
Powyższe prowadzi do wniosku, że to ocena przesłanek i charakter planowanej do realizacji inwestycji przesądza, czy jest to inwestycja celu publicznego. Bez znaczenia dla kwalifikacji danej inwestycji do inwestycji celu publicznego jest rodzaj podmiotu, który tę inwestycję będzie realizował.
Prawidłowo też Kolegium za organem I instancji odniosło się w sprawie do aspektów wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o u.u.i.ś. Słusznie wywiodło, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny stwierdzono na podstawie art. 63 ust. 1 ww. ustawy. Analiza wniosku i dołączona dokumentacja nie dała podstaw do zaliczenia planowanego przedsięwzięcia, dla którego wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu 7 listopada 2022r., podjął uchwałę (sygn. akt III OPS 1/22), w której stwierdził, że: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust.1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r. poz. 71, z późn. zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten." W uzasadnieniu cytowanej uchwały podniesiono też między innymi i to, że w porządku prawnym, w jakim obowiązywały wskazane powyżej przepisy nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.
Wg art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów NSA podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uchwała taka ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i § 2 stosuje się odpowiednio." Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. wyrok NSA z 11.01.2023r. sygn. akt II OSK 1629/22).
Mając powyższe na względzie Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące konieczności uwzględnienia maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Nie można też ze względu na ww. uchwałę NSA powoływać się na orzecznictwo NSA, którego treści z uwagi na ww. uchwałę NSA zdezaktualizowały się. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym jest związany treścią przywołanej uchwały.
Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Kolegium i organu I instancji, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego spełnia kryteria i warunki określone w art. 53 ust. 3 i art. 54 u.p.z.p. Nie budzą wątpliwości parametry lokowanej inwestycji, które podano w sentencji decyzji oraz zgodność deklarowanego zamierzenia inwestycyjnego z treścią wniosku inwestora. Projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego był konsultowany z właściwymi organami uzgadniającymi, z których żadny nie odmówił w obowiązującym terminie uzgodnienia. Projekt decyzji sporządziła osoba spełniające wymagania z art. 5 ust. 3 u.p.z.p.
W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie wykazały, że istniały podstawy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie można również uzależniać wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków – art. 52 ust. 3 u.p.z.p.
Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa - wyrok NSA z14.11.2019 r., sygn. II OSK 3398/18.
Niezasadny są i te zarzuty skargi, które kwestionują niedostateczne określenie ochrony środowiska oraz ochronę interesu osób trzecich. Sąd zwraca uwagę, że planowana inwestycja nie wymagała wydania decyzji środowiskowej ze względu na deklarowane przez inwestora parametry, tylko co do których organy są uprawnione do dokonania stosownej oceny w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze oraz wniosku dopuszczonego do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia, wobec braku naruszeń które powinny zostać uwzględnione z urzędu, Sąd – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.