II SA/Rz 1351/22

II SA/Rz 1351/22 - Postanowienie WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk
Maria Mikolik
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 1254/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-05
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 58 § 1 pkt 5a, art. 3 § 2 pkt 5, 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 528
art. 87 ust. 1
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi Z. K. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie powołania p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] - postanawia – odrzucić skargę.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1351/22
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi Z.K. jest uchwała Zarządu Powiatu [...] z 15 lipca 2022 r. nr 346/128/22 w przedmiocie powołania p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...].
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zaskarżoną uchwałą Zarząd Powiatu [...] powołał p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...], dalej "SPZOZ", w osobie R.P. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 528 ze zm., dalej "u.s.p."), art. 68 § 1 i § 1¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1320 ze zm., dalej "k.p.") oraz art. 46 ust. 3a ustawy z dnia 15 czerwca 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2022 r., poz. 633 ze zm., dalej "u.d.l.").
18 sierpnia 2022 r. do organu wpłynęło wezwanie Z.K. - radnego Powiatu [...] do usunięcia naruszeń prawa w związku z wyżej wskazaną uchwałą Zarządu Powiatu [...].
Starosta [...] w odpowiedzi z 13 września 2022 r. na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa podkreślił, że wezwanie jest bezpodstawne oraz wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się Zarząd podejmując uchwałę.
Z.K., zastępowany przez adwokata, w skardze na opisaną na wstępie uchwałę, na postawie art. 87 u.s.p., zaskarżył ją w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa skutkujących nieważnością uchwały sprzecznej z prawem tj.:
a) art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. poprzez podjęcie przez Zarząd Powiatu uchwały o powołaniu pełniącego obowiązki dyrektora SPZOZ, w sytuacji w której brak jest podstawy prawnej do podjęcia takiej uchwały przez ten organ, a Zarząd na mocy tego przepisu jest uprawniony jedynie do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, a nie osób pełniących obowiązki ww. podmiotów;
b) art. 46 ust. 3a u.d.l. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. w zw. z § 1 ust. 3 Statutu SPZOZ poprzez:
- wadliwe uznanie, że Zarząd Powiatu [...] jest podmiotem tworzącym SPZOZ, w sytuacji w której organem tworzącym SPZOZ jest Rada Powiatu, co wynika z treści § 1 ust. 3 Statutu;
- brak wskazania w treści uchwały okresu na jaki powołana jest osoba pełniąca obowiązki dyrektora SPZOZ, w sytuacji w której z treści art. art. 46 ust. 3a u.d.l. wprost wynika, że osoba pełniąca obowiązki dyrektora może zostać zatrudniona na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy;
c) art. 46 ust. 1 u.d.l. poprzez powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora SPZOZ, w sytuacji, gdy dotychczasowy dyrektor nadal pozostaje zatrudniony, ponieważ zawarta z nim umowa o pracę nie uległa jeszcze rozwiązaniu;
d) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (per analogiam) poprzez wydanie uchwały bez uzasadnienia, podczas gdy z treści uchwały nie wynikają merytoryczne powody rozstrzygnięcia organu i która to uchwała bez uzasadnienia wymyka kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności.
Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie uchwały w całości, ewentualnie uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały, którą wydano z naruszeniem prawa oraz przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów tj.:
a) uchwały Zarządu Powiatu [...] nr [...] z 15 czerwca 2022 r. i b) nr [...] z 15 lipca 2022 r. na okoliczność ich treści w szczególności na fakt braku uzasadnienia skargi, naruszenia przepisów prawa przez Zarząd Powiatu [...], braku legitymacji do podjęcia uchwał,
c) statutu SPZOZ z 8 lipca 2022 r. na okoliczność jego treści w szczególności na fakt, że organem tworzącym SPZOZ jest Rada Powiatu [...] oraz na fakt istnienia legitymacji skarbowej po stronie skarżącego, który jest radnym, a więc członkiem organu tworzącego SPZOZ,
d) wezwania do usunięcia naruszeń prawa z 18 sierpnia 2022 r. i e) odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa z 13 września 2022 r. na fakt ich treści w szczególności na okoliczność uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszeń prawa, podstawy i terminu do złożenia skargi, odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa i uznania przez organ wezwania za bezzasadne
Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według przedłożonego spisu kosztów, a w przypadku jego braku - według norm przepisanych.
Skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy. Podał, że uchwałą Zarządu Powiatu [...] nr [...] z dnia 15 czerwca 2022 r. odwołano G.J. z funkcji Dyrektora SPZOZ, z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia przewidzianego przepisami prawa pracy, który upływa z dniem 30 września 2022 r. Wypowiedzenie umowy o pracę z dnia 25 lutego 2020 r. datowane jest na dzień 15 czerwca 2022 r. Jako podstawę wypowiedzenia wskazano Uchwałę Zarządu Powiatu [...] nr [...] z dnia 15 czerwca 2022 r. oraz art. 30 § 1 pkt 2 w zw. z art. 36 § 1 pkt 3 k.p.
Dyrektor Szpitala G.J. na podstawie art. 31 ze zn. 1 w związku z wypowiedzeniem umowy o pracę został zwolniony z obowiązku pracy w trakcie trwania okresu wypowiedzenia. Konsekwencją powyższych umowa o pracę dyrektora wygasa dopiero z dniem 30 września 2022 r., a do tego dnia G.J. nadal pełni funkcję dyrektora SPZOZ nie świadcząc w tym czasie pracy. Niezależnie od powyższego, uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu [...] z 15 lipca 2022 r. powołano na funkcję pełniącego obowiązki Dyrektora SPZOZ R.P. Uchwała nie określa na jaki okres czasu wyznaczono R.P. do pełnienia obowiązków. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., art. 65 § 1 i § 11 k.p. oraz art. 46 ust. 3a u.d.l. Uchwała nie zawiera uzasadnienia i weszła w życie z dniem podjęcia.
Dyrektor SPZOZ G.J. zatrudniony był na podstawie umowy o pracę, a nie na podstawie powołania, w konsekwencji czego pozostaje zatrudniony na stanowisku dyrektora do czasu upływu terminu wypowiedzenia umowy o pracę. Nie można pominąć, że treść art. 46 ust. 3a u.d.l. stanowi o tym, że w przypadku odwołania kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą albo w innym przypadku nieobsadzenia stanowiska kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, podmiot tworzący wyznacza do pełnienia obowiązków kierownika jednego z jego zastępców albo innego pracownika spełniającego warunki określone w ust. 2 albo zatrudnia w tym celu inną osobę spełniającą warunki określone w ust. 2 na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy liczony od dnia odwołania kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą albo od dnia nieobsadzenia tego stanowiska. Przepis art. 49 ust. 6a stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści rozdziału I, § 1 ust. 3 Statutu, jej organem stanowiącym jest "Rada Powiatu [...]", a nie "Zarząd Powiatu [...]".
Uzasadniając posiadanie legitymacji skargowej skarżący podał, że na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. podał, że jest radnym powiatu przeworskiego, a zatem członkiem organu uprawnionego do podjęcia uchwały w sprawie powołania osoby pełniącej obowiązki dyrektora SPZOZ. Podjęcie uchwały przez Zarząd Powiatu w sprawie, do której nie posiadał podstawy prawnej, w więc uchwały nieważnej, narusza interes prawny skarżącego. Uchwała pozbawia skarżącego możliwości współdecydowania o osobie pełniącej obowiązki dyrektora SPZOZ. Interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z członków Rady Powiatu chce mieć możliwość współdecydowania według własnego uznania o jednostce, wobec której jest podmiotem tworzącym. Wobec tego uchwała w rażący, jawny i bezsprzeczny sposób narusza interes prawny skarżącego wynikający z treści art. 46 ust. 3a u.d.l.
Skarżący zachował termin do złożenia skargi, złożył skargę pomiędzy trzydziestym a sześćdziesiątym dniem licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia praw - art. 35 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 4 p.p.s.a.
Ad. I.
Na podstawie art. 32 ust. 1 u.s.p. Zarząd powiatu wykonuje uchwały Rady Powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.l., podmiotami leczniczymi są m.in. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Z powyższego jednoznacznie wynika, że zarząd powiatu jest uprawniony do podejmowania uchwał wyłącznie o powołaniu oraz odwołaniu kierowników jednostek organizacyjnych. Jednakże jak wynika z wyroku NSA z 1 kwietnia 2022 r., treść art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie może stanowić podstawy prawnej do podjęcia uchwały o powołaniu czy odwołaniu osoby pełniącej obowiązki dyrektora SPZOZ, o ile nie jest on jednocześnie organem tworzącym (art. 46 ust. 3a u.d.l.). Art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. - jak już wskazano - jednoznacznie określa kompetencje zarządu powiatu co do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu i kompetencje te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Postawiony zarzut koresponduje bezpośrednio z dokonaniem dalszego naruszenia przepisów prawa tj. art. 46 ust. 3a w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. w zw. z rozdziałem I §1 ust. 3 Statutu.
Podmiotem tworzącym SPZOZ, na podstawie § 1 ust. 3 Statutu SPZOZ jest Rada Powiatu [...]. Tym samym to Rada Powiatu i tylko ona posiada legitymację i podstawę prawną do podejmowania uchwały o powołaniu pełniącego obowiązki dyrektora SPZOZ, o czym stanowi art. 46 ust. 3a u.d.l. Niezależnie od powyższego w treści art. 46 ust. 3a u.d.l. ustawodawca wprost wskazuje, że osoba taka ma zostać powołana na "okres nie dłuższy niż sześć miesięcy". Tym samym w akcie powołującym osobę pełniącą obowiązki należy wskazać się okres na jaki zostaje ona powołana. Brak precyzyjnego określenia czasookresu powołania skutkuje nieważnością uchwały.
Ad. II.
Zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 u.d.l., odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą ponosi kierownik (dyrektor) tego podmiotu. W związku z tym, że okres wypowiedzenia umowy o pracę obecnego Dyrektora SPZOZ w upływa z dniem 30 września 2022 r. to jest on jedynym i wyłącznie uprawnionym do zarządzania podmiotem leczniczym SPZOZ. Z przepisów u.d.l. wynika, że samodzielny zakład opieki zdrowotnej może mieć - w tym samym czasie - tylko jednego kierownika. Niedopuszczalne jest zatem powierzenie obowiązków kierownika szpitala w czasie w którym nie upłynął okres wypowiedzenia umowy poprzedniego dyrektora. Ponadto przepis art. 49 ust. 1 pkt 1 u.d.l. przewiduje obowiązek przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego. Tylko w przypadku, gdy w wyniku postępowania w dwóch kolejnych konkursach kandydat nie został wybrany podmiot tworzący nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej (art. 49 ust.4 u.d.l.).
Ad. III.
Konieczność uzasadniania uchwał wynika z art. 2 i 7 Konstytucji RP, dotyczących budowania zaufania do państwa i w związku z tym wskazywania motywów postępowania. O ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. Uzasadnienie uchwały winno zawierać przyjęty przez organ stan faktyczny, istotny dla norm prawa materialnego, znajdującego zastosowanie w sprawie.
Uwzględniając charakter prawny uchwał dotyczących kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, obowiązek uzasadnienia uchwały należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień.
W przedmiotowym przypadku z samej treści uchwały nie wynikają okoliczności w jakich doszło do jej uchwalenia. Brak jest również wyjaśnienia podstaw obsadzenia stanowiska kierownika jednostki, w sytuacji w której to stanowisko nadal jest obsadzone. Organ powinien w przekonywujący sposób wykazać, że nie było innej możliwości działania niż powierzenie pełnienia obowiązków Dyrektora SPZOZ osobie, która albo nie spełnia ustawowych kryteriów kierownika podmiotem leczniczym, albo nie została wyłoniona w konkursie. Z uchwały nie wynika, czy osoba, która została wybrana jak p.o. Dyrektora SPZOZ posiada wymagane ustawą uprawnienia. W uchwale nie ma również informacji o tym, czy został przeprowadzony konkurs w tym zakresie.
Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym unieważniane są uchwały, które nie zawierają uzasadnienia. Jeśli z samej treści uchwały nie można odczytać motywacji uchwałodawców, to nie jest możliwa ich ocena, a następnie nadzór nad jej zgodnością z obowiązującymi przepisami prawa. W konsekwencji należy uznać ją za nieważną.
Zarząd Powiatu [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że zachował wszelkie standardy proceduralne w procesie wydawania zaskarżonej przez uchwały. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że na mocy art. 32 ust. 1 u.s.p. zarząd powiatu wykonuje uchwały powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. W art. 32 ust. 2 u.s.p. zostały określone kompetencje zarządu powiatu między innymi do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Dodatkowo, w art. 46 ust. 3a u.d.l. ustawodawca w sposób skrupulatny określił kompetencję zarządu powiatu do powołania osoby do pełnienia obowiązków kierownika wskazując, iż w przypadku odwołania kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą albo w innym przypadku nieobsadzenia stanowiska kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, podmiot tworzący wyznacza do pełnienia obowiązków kierownika jednego z jego zastępców albo innego pracownika spełniającego warunki określone w ust. 2 albo zatrudnia w tym celu inna osobę spełniająca warunki określone w ust. 2 na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy liczony od dnia odwołania kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą albo od dnia nieobsadzenia tego stanowiska. Przepis art. 49 ust. 6a stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.l. za podmioty lecznicze niebędącymi przedsiębiorcami uznaje się między innymi samodzielne publiczne zakłady zdrowotne.
Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.d.l. na pełniącego obowiązki Dyrektora SPZOZ została wybrana osoba, która spełnia wszystkie przesłanki do pełnienia tej funkcji tj. 1) posiada wykształcenie wyższe; 2) posiada wiedzę i doświadczenie dające rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków kierownika; 3) posiada co najmniej pięcioletni staż pracy na stanowisku kierowniczym albo ukończone studia podyplomowe na kierunku zarządzanie i co najmniej trzyletni staż pracy; 4) nie została prawomocnie skazana za przestępstwo popełnione umyślnie. Wyżej wskazane przepisy uprawniają Zarząd Powiatu [...] do powierzenia pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego osobie spełniającej odpowiednie kryteria. Powołane przez skarżącego orzecznictwo (wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt: II GSK 2719/21) dotyczy stanu prawnego sprzed wejścia w życie zmiany u.d.l., która w art. 46 dodała ust. 3a, zatem nie sposób go zastosować przez analogię do przedmiotowego stanu fatycznego.
W obecnym stanie prawnym nie istnieje możliwość tworzenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, niemniej jednak zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, zakład opieki zdrowotnej mógł być utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zarówno na gruncie obecnie obowiązującej u.d.l., jak i poprzednio obowiązującej ustawy o zoz możliwość tworzenia podmiotów leczniczych przypisana została wprost jednostce samorządu terytorialnego, a nie jej poszczególnym organom. Podmiotem tworzącym nie może być rada powiatu, gdyż organ stanowiąco - kontrolny powiatu nie realizuje własnych zadań publicznych i nie prowadzi żadnej samodzielnej działalności, w tym również w zakresie świadczenia usług leczniczych, mimo iż zarówno utworzenie, jak i likwidacja następuje w formie uchwały organu stanowiącego. Organami zaś, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.l. są organy administracji rządowej (minister obrony narodowej, minister spraw wewnętrznych, organy administracji centralnej, wojewoda), które powołały i mogą zlikwidować samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w drodze odpowiedniego rozporządzenia lub zarządzenia. Dlatego w niniejszej sytuacji należy uznać, że podmiotem tworzącym SPZOZ jest Powiat [...], a nie Rada Powiatu [...].
Odnosząc się do braku określenia okresu powołania osoby pełniącej obowiązki Dyrektora organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 46 ust. 3a u.d.l. osoba pełniąca obowiązki nie może być powołana na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, zatem brak wskazania w zaskarżonej uchwale okresu pełnienia tego stanowiska przez R.P. jest równoznaczny z powołaniem go na okres 6 miesięcy.
Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem, że dotychczasowy Dyrektor nadal pozostaje zatrudniony, ponieważ zawarta z nim umowa o pracę nie uległa jeszcze rozwiązaniu. Dotychczasowy Dyrektor na mocy § 2 uchwały nr 333/123/22 Zarządu Powiatu [...] w sprawie wypowiedzenia umowy o pracę Dyrektorowi SPZOZ został zwolniony z obowiązku świadczenia pracy oraz zobowiązany do wykorzystania zaległego i bieżącego urlopu wypoczynkowego. Na szczególne podkreślenie zasługuje również fakt, że postanowienia Statutu SPZOZ nie przewidują sytuacji, w której stanowisko Dyrektora nie będzie obsadzone. Zatem mając na względzie przede wszystkim dobro mieszkańców niezbędne było zapewnienie ciągłości funkcjonowania SPZOZ, stąd konieczności podjęcia zaskarżonej uchwały. Powody wypowiedzenia umowy o pracę dotychczasowemu dyrektorowi zostały szczegółowo określone w uzasadnieniu uchwały nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia 15 czerwca 2022 r. z których wynika, że doszło do utraty zaufania i wyczerpania formuły współpracy. W związku z czym wykonywanie przez dotychczasowego dyrektora obowiązków pracowniczych w okresie wypowiedzenia mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację SPZOZ. Końcowo organ podkreślił, że skoro ustawodawca wprost określa stanowisko pełniącego obowiązki kierownika podmiotu leczniczego - to jest możliwe powoływanie i obsadzanie takiego stanowiska.
Organ nie zgodził się również z zarzutem braku uzasadnienia uchwały. W treści zaskarżonej uchwały przytoczone zostały bowiem podstawy prawne wykazujące zarówno umocowanie Zarządu Powiatu do podjęcia uchwały oraz merytoryczne powody rozstrzygnięcia. Ze zgromadzonych dokumentów wprost wynika, że osoba wybrana na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora spełnia warunki określone w art. 46 ust. 2 u.d.l. Brak uzasadnienia podjętej uchwały co do zasady nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia jej nieważności, bowiem w obowiązującym systemie prawnym nie został wyrost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego. Stwierdzenie nieważności uchwały może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy taka uchwała narusza przepisy ustaw wprost nakazujące zrealizować dyspozycję ustawy (vide wyrok WSA w Lublinie z 18 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 1070/20, wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1612/13).
W ocenie organu treść zaskarżonej uchwały w sposób wyczerpujący wskazuje jakimi przyczynami kierował się Zarząd Powiatu podejmujących przedmiotową uchwałę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest m.in. od istnienia po stronie podmiotu wnoszącego skargę legitymacji do jej złożenia, tj. wniesienie jej przez legitymowany do tego podmiot. Kwestię tę reguluje art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do § 2 tego artykułu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Z treści ww. przepisu wynika, że legitymację skargową posiadają dwie kategorie podmiotów. Pierwsza to te, którym przedmiotowe uprawnienie przysługuje w celu ochrony własnego, indywidualnego interesu prawnego. Druga kategoria to tzw. podmioty instytucjonalne, które mogą wystąpić ze skargą ze względu na pełnione funkcje.
Przepisem szczególnym określającym wymagania decydujące o legitymacji do zaskarżenia uchwał organu powiatu do sądu administracyjnego jest art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920, dalej: "u.s.p."); zgodnie z treścią tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Tym samym legitymacja skargowa oparta na przepisie art. 87 u.s.p. ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. Przez pojęcie interesu prawnego o którym mowa w art. 87 u.s.p. należy rozumień interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spoczywa na stronie skarżącej.
Interes prawny będzie posiadał zatem taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot określone obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa.
Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego z którego wywodzi on swój interes prawny, przy czym ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami były związkami o charakterze prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 1503/18 i powołane tam orzecznictwo).
Legitymacja procesowa wynikająca z art. 87 ust. 1 u.s.p. ma charakter szczególny i wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną, ale także wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez niego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej.
Skarga wnoszona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku naruszenia indywidualnego chronionego prawem interesu. Dopiero wykazanie naruszenia takiego interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2933/14).
W ocenie Sądu, skarżący powyższego warunku w postaci wykazania interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Zarządu Powiatu [...] z 15 lipca 2022 r. nr 346/128/22 w przedmiocie powołania p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] nie spełnił.
Z argumentacji zaprezentowanej przez skarżącego wynika, że uprawnienie do zaskarżenia wymienionej uchwały upatruje w tym, że podjęcie przedmiotowej uchwały przez Zarząd Powiatu - do czego nie był on umocowany prawnie - narusza jego interes prawny jako radnego powiatu przeworskiego poprzez pozbawienie go możliwości współdecydowania o osobie pełniącej obowiązki dyrektora SPZOZ, do czego właściwa kompetencyjnie w jego ocenie jest Rada Powiatu.
Wbrew przekonaniu skarżącego, powołane przez niego okoliczności nie świadczą jednak o istnieniu po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest wystarczający do skutecznego uznania legitymacji skargowej.
Podkreślenia wymaga, że skarżący w sprawie występuje we własnym imieniu (mimo powoływania się na status radnego powiatu), a nie w imieniu Rady Powiatu, której uprawnienie do podjęcia uchwały w zaskarżonym przedmiocie wywodzi w miejsce zarządu powiatu. Skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała negatywnie wpłynęła na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go pewnych osobistych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację, gdyż nawet gdyby przyjąć właściwość rady powiatu do powołania p.o. Dyrektora ZOZ, to jak już wskazano, skarżący nie działa w jej imieniu.
Legitymacji skargowej w oparciu o art. 87 ust. 1 u.s.p. nie można skutecznie wywodzić z przysługującego mu statusu radnemu, gdyż samodzielnie żadne uprawnienia w tym zakresie mu nie przysługują.
Tym samym nie można przyjąć, by zaskarżona uchwała naruszała interes skarżącego. Jeżeli bowiem uchwała nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, a tak jest w okolicznościach niniejszej sprawy, wówczas nie można mówić o interesie prawnym strony i jego naruszeniu, legitymującym do wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu.
Należy podkreślić, że do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje bowiem legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18).
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż akty prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Z omówionych przyczyn należało uznać, że wniesiona skarga na wskazaną uchwałę Zarządu podlega na podstawie wskazanego wyżej przepisu odrzuceniu.
Odrzucenie skargi oznacza, że Sąd nie rozpoznaje sprawy w zakresie jej meritum. Twierdzenia strony skarżącej o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały sąd administracyjny może weryfikować dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwałę została wniesiona przez podmiot, któremu przysługuje legitymacja skargowa.