II SA/RZ 1349/22

II SA/Rz 1349/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne
Scalanie gruntów
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1223
art. 11 ust. 3
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skarg B. D. i Z. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr GK-II.7213.9.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżących B. D. i Z. S. kwoty po 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg BD i ZS (dalej: "Skarżących") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 26 sierpnia 2022 r. nr GK-II.7213.9.2022, wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") wszczął na wniosek [...] % właścicieli gruntów postępowanie scaleniowe i zagospodarowanie poscaleniowe gruntów położonych we wsi [...].
Decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] zatwierdził w trybie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1223) – dalej: "u.s.w.g.", projekt scalenia gruntów wsi [...] ha. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Skarżący wnieśli odwołania od tej decyzji. BD podniosła, że w 2000 r. w drodze umowy darowizny uzyskała od Gminy [...] prawo własności działki nr [...], a w 2018 r. informację, że granica nieruchomości została ustalona na podstawie dokumentów. W postępowaniu scaleniowym procedowano w oparciu o inną powierzchnię działki niż wykazaną w dokumentach, a zatem decyzją zmieniono przebieg granic nieruchomości, nie orzekając jednocześnie o dopłacie za zmniejszenie powierzchni działki. Odwołująca podniosła, że analogiczna sytuacja miała miejsce w odniesieniu do działek nr [...], przy czym nie wzięto pod uwagę również postanowień sądu powszechnego z 1969 i 1999 r. Granice działek nr [...] ustalono zaś z pominięciem faktycznego ich zagospodarowania, w tym granic prawa własności uznawanych przez właścicieli gruntów. Ponadto Skarżąca podniosła, że nie wyraża zgody na zmianę powierzchni jej działek nr [...].
ZS podniósł, że decyzją scaleniową zmieniono przebieg granicy działki nr [...] i obecnie teren z drzewami nasadzonymi przez jego rodziców, przeszedł na własność Gminy [...] – jak podał Skarżący – bez odszkodowania lub stwierdzenia faktu zmniejszenia powierzchni działki w aktualnej dokumentacji. Działka nr [...] oznaczona w ewidencji gruntów PsIII, winna zostać oszacowana na 300 punktów / ar, a nie jak przyjęto w postępowaniu scaleniowym na 70 punktów / ar. Błędnie również oszacowano wartość części działek nr [...], w tym nasadzeń na gruncie, które na skutek decyzji scaleniowej zostały włączone do działek sąsiednich oraz wartości części gospodarstwa Skarżącego, przeznaczonego decyzją pod budowę drogi.
Decyzją z 26 sierpnia 2022 r. nr GK-II.7213.9.2022 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty Powiatu [...]. Podzielając w całości stanowisko Organu I instancji Wojewoda podał, że uczestnicy scalenia zostali wprowadzeni w posiadanie nowo wydzielonych gruntów na zebraniu 11 kwietnia 2022 r.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Skarżącej Wojewoda podniósł, że w dniu 28 października 2020 r. dokonano protokolarnego ustalenia granic i powierzchni działek Skarżącej, w którym skarżąca brała udział. W toku postępowania scaleniowego Skarżąca składała zastrzeżenia oraz nie zaakceptowała żadnej propozycji scalenia gruntów stanowiących jej własność. Zastrzeżenia zostały zaopiniowane przez Komisję doradczą na posiedzeniu w dniu 15 września 2021 r. oraz rozpatrzone przez Starostę, o czym poinformowano odwołującą w piśmie z 18 stycznia 2022 r. Zdaniem Wojewody, materiał zgromadzony w aktach administracyjnych prowadzi do stwierdzenia, że zarzuty Skarżącej nie znajdują uzasadnienia. Nie stwierdzono również przekroczenia granic uznania administracyjnego opracowując projekt scalenia.
Odnośnie do zarzutów Skarżącego Organ odwoławczy podniósł, że ZS zapoznał się z dokumentacją Rejestru szacunku porównawczego gruntów oraz wstępnym projektem scalenia, nie wnosząc żadnych uwag. Zastrzeżenia złożone do projektu scalenia zostały zaopiniowane przez Komisję doradczą na posiedzeniu w dniu 16 września 2021 r. oraz rozpatrzone przez Starostę. Co istotne, stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klas gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, stosownie do art. 20 u.s.w.g., określa się według danych ewidencji gruntów. W ocenie Organu odwoławczego, nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przy scalaniu nieruchomości skarżącego, a za utraconą powierzchnię działek przyznano dopłatę pieniężną.
W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BD i ZS wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji.
Zdaniem Skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego;
2. art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez Organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować stronie równość wobec prawa oraz naruszenie generalnej zasady postępowania administracyjnego dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;
3. art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącej wzięcie udziału we wszystkich czynnościach, w wyniku których doszło do zatwierdzenia projektu scalenia gruntów;
4. art. 84 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie błędów w przeprowadzonych przez geodetów czynnościach na etapie postępowania scaleniowego gruntów i wykonywania prac geodezyjno-projektowych oraz technicznych przez jednostkę organizacyjną Samorządu Województwa Podkarpackiego tj. Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [....];
5. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które umożliwiałoby stronie zapoznanie się z tokiem rozumowania organu w sposób umożliwiający weryfikację przedstawionego w decyzji stanowiska, a także kontrolę prawidłowości jego rozstrzygnięcia;
6. art. 1 ust. 1 u.s.w.g. poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące przyjęciem, że po stronie Skarżącej nie występuje utrudnienie w gospodarowaniu w stosunku do poprzednio posiadanych działek oraz, że postępowanie scaleniowe gruntów zostało przeprowadzone z zachowaniem przepisów prawa, podczas gdy Skarżącej zostały przyznane grunty o mniejszej wartości szacunkowej - w tym mniejszej powierzchni - w zamian za posiadane wcześniej przez nią grunty.
Skarżący z kolei powtórzył zarzuty sformułowane w odwołaniu wniesionym od decyzji Organu I instancji. Tym samym, ZS wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, aby zmienić oszacowanie działki [...] z 70 pkt na 300 pkt, oszacować trwałe nasadzenia na działce nr [...], określić w sposób zgodny z rzeczywistością powierzchnie przyznanego mu pasa gruntu z drogi [...], zwiększyć ekwiwalent za zabrane pola pod nowe drogi scaleniowe.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki w równym stopniu, gdyż nie jest to możliwe. Istotnym warunkiem zatwierdzenia projektu scaleniowego jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym, co według organu miało miejsce.
Skarżąca BD w piśmie z dnia 27 października 2022 r. kierowanym do WSA podniosła m.in., iż w 2018 r. została przeprowadzona w jej miejscowości modernizacja, która winna być przeprowadzona rzetelnie oraz dokładnie. Zarzuciła także, iż urzędnicy w toku scalenia nie uznali prawomocnego postanowienia sądu, które nigdy nie zostało uchylone. Jej zdaniem w konsekwencji działań prawnych Starosty została pozbawiona prawa własności i nielegalnie wywłaszczona. Podkreśliła również, że kłamstwem jest że na wszystko się zgadzała; wyłącznie nie składała podpisu pod dokumentami. Wniosła do Sądu o uchylenie decyzji obu instancji oraz o uchylenie decyzji o modernizacji gruntów. Nie zgadza się, aby komisja społeczno – doradcza decydowała o granicach jej działek. Do pisma założono kopie dokumentów oraz zdjęć. Ponadto w piśmie z dnia 8 marca 2023 r. kierowanym do WSA w/w. Strona ponownie podniosła kwestie położenia granic działek przed scaleniowych oraz przeprowadzonego rozgraniczenia. W jej przekonaniu, scalenie opiera się o ewidencje gruntów, która nie jest wiarygodna.
Natomiast skarżący ZS w piśmie o dacie wpływu 9 marca 2023 r. (pismo wniesione już po zamknięciu rozprawy), wniósł o uzupełnienie swych oświadczeń, które złożył na rozprawie przed WSA dnia 8 marca 2023 r.
WSA na mocy postanowienia z dnia 22 lutego 2023 r. o sygn. II SA/Rz 1350/22, na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Rz 1349/22 oraz II SA/Rz 1350/22, i prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Rz 1349/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
I. Skargi rozpoznane przez Sąd łącznie, jako częściowo zasadne zostały uwzględnione, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej do WSA decyzji Wojewody.
II. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
III. Przedmiotem skarg uczyniono w niniejszej sprawie decyzję Wojewody wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów we wsi [...]. Decyzja Wojewody została oparta m.in. na przepisach ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2022 r., poz. 1223 z późn. zm.; zwana dalej ustawą scaleniową lub u.s.w.g.). W myśl art. 1 tej ustawy, celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.
Najogólniej rzecz biorąc, scalenie polega na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania a także przeznaczenia. Cała konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości, niewątpliwie skomplikowana, długotrwała i kosztowna, ma na celu efektywniejsze wykorzystanie danego terenu przy jednoczesnym stworzeniu zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. II SA/Lu 454/10, CBOSA).
Uczestnicy scalenia lub wymiany otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; jednocześnie za równą wartość szacunkową uważa się według ustawy wartość o różnicy nieprzekraczającej 3% - art. 8 ust. 1 i 2 u.s.w.g.. Należy w tym miejscu mocno podkreślić, że rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia nie gwarantuje jego uczestnikom otrzymania gruntów "lepszych" i w nie mniejszym areale niż w stanie przedscaleniowym (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2062/14, LEX, CBOSA). Projekt scalenia gruntów sporządzony przez geodetę we współpracy z komisją powołaną przez starostę oraz udziale uczestników scalania może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu - art. 23 ust. 2 i art. 26 ustawy scaleniowej - większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Zatwierdzenie projektu scalenia następuje w drodze decyzji starosty, o czym stanowi z kolei art. 27 ust. 3 ustawy scaleniowej. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia prowadzone jest według przepisów procesowych wyrażonych do ustawie scaleniowej; natomiast w zakresie nieunormowanym w tej ustawie znajdą zastosowanie przepisy k.p.a., o czym stanowi art. 33 ust. 1 ustawy scaleniowej.
IV. Zarzuty zawarte w skardze BD nie okazały się uzasadnione, bowiem rozstrzygnięcie Wojewody w zakresie dotyczącym własności nieruchomości należącej do wyżej wymienionej skarżącej nie narusza prawa zarówno na płaszczyźnie procesowej jak i materialnoprawnej.
Przede wszystkim nie nastąpiło wskazywane w skardze naruszenie art. 10 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 u.s.w.g., czyli przepisu gwarantującego stronom postępowania scaleniowego czynny w nim udział.
Stronie zapewniono możliwość aktywnego uczestniczenia w procedurze scaleniowej; BD brała udział w Zebraniu Uczestników Scalenia Wsi [...] w dniu 19 listopada 2019 r. w sprawie podjęcia uchwały zatwierdzającej szacunek porównawczy gruntów, co wyraźnie potwierdza podpisana lista obecności. Na marginesie szacunek porównawczy gruntów został zaakceptowany przez Starostę [...] na mocy postanowienia z dnia 25 listopada 2019 r., co jest zgodne z art. 13 ust. 4 u.s.w.g. Ponadto, jak wynika z zapisów wykazu uwag i zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów, Skarżąca BD nie potwierdziła okazanego jej projektu. Oświadczyła przy tym, że okazanego projektu nie akceptuje, odmawia podpisu ponieważ jej zadaniem okazane jej granice nie są zgodne z granicami z zarysu pomiarowego z 1969 r. oraz granicami sądowymi. Złożone przez Stronę zastrzeżenia zostały rozpoznane w czasie scalenia zgodnie z obowiązującą procedurą, o czym świadczy treść protokołu nr 28 z rozpatrzenia zastrzeżeń. Stronie okazano też rejestr po scaleniu i po zmianie dokonanej przez Starostę w związku z uwzględnieniem jej zastrzeżeń z dnia 18 stycznia 2022 r. Jednak skarżąca, która nie zgadzała się z projektem scaleniowym oświadczyła, że nie zgadza się z wywłaszczeniem i ponownie odmówiła złożenia podpisu. W tym miejscu należy przypomnieć, iż w myśl art. 25 ust. 4 u.s.w.g. nieobecność zainteresowanych uczestników scalenia na posiedzeniu komisji lub przy dokonywaniu przez nią oględzin nie ma wpływu na przebieg jej czynności, jeżeli zainteresowani uczestnicy zostali prawidłowo zawiadomieni i wezwani do udziału w tych czynnościach. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie zauważa się, że jeżeli uczestnik scalenia był zawiadomiony o wyznaczeniu proponowanych granic wydzielonych gruntów i wezwany celem okazania mu tych granic (przydzielonych mu działek), to okoliczność, iż nie stawił się w wyznaczonym terminie celem udziału w tych czynnościach nie może sama przez się przemawiać za przyjęciem stanowiska, że projekt scalania nie został wyznaczony na gruncie i nie został okazany (por. np. wyrok NSA z 18 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 752/09, LEX nr 597839). Jednocześnie należy też pamiętać, że przepisy u.s.w.g. nie sprzeciwiają się możliwości zatwierdzenia projektu scalenia, jeżeli z jego ustaleniami nie zgadza się jego uczestnik. Otóż w myśl art. 27 ust. 1 w/w ustawy projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Z akt sprawy nie wynika, aby większość uczestników zgłosiła zastrzeżenia o jakich mowa w tym przepisie, uniemożliwiając organowi zatwierdzenie projektu scalenia gruntów. W tej sprawie na 804 uczestników scalenia złożono 63 zastrzeżenia przez 61 uczestników.
Strona nie zgadza się z faktem objęcia scaleniem jej gruntów. To zastrzeżenie nie może jednak zaważyć o uwzględnieniu skargi, skoro działania Starosty mają umocowanie w przepisach o randze ustawy, tj. przepisach u.s.w.g.. Na jej podstawie, Organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], obejmujące granicami scalenia obszary działek należących do strony skarżącej. Wydanie tego postanowienia przesądziło o możliwości przeprowadzenia wobec własności BD procesów typowych dla scalenia gruntów. Dla wszczęcia postępowania scaleniowego i związanych z tym wywłaszczeń może dojść pomimo braku zgody dysponenta prawnego nieruchomości. O wszczęciu tego rodzaju sprawy decyduje Starosta, jeżeli w myśl art. 3 ust. 2 u.s.w.g. zwróci się do niego z wnioskiem większość właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Postępowanie scaleniowe, co zostało przekonująco udowodnione, zostało wszczęte na zgodny wniosek właścicieli, których łączna pow. gruntów będących w ich posiadaniu wynosiła [...].
Reasumując, brak zgody skarżącej na przeprowadzenie scalenia nie miał znaczenia dla możliwości wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi [...]. Niezadowolenie uczestniczki scalenia nie oznacza, że decyzja dotknięta jest wadą prawną. Należy bowiem pamiętać, że organy prowadzące scalenie muszą w miarę możliwości uwzględniać interesy wszystkich uczestników scalenia. W trakcie postępowania scaleniowego nie można z natury rzeczy uwzględnić wszystkich żądań każdego z uczestników scalenia z osobna, a więc i skarżących, ponieważ byłoby to technicznie niemożliwe i naruszałoby interesy innych rolników oraz niweczyłoby cel oraz skuteczność scalenia.
W świetle zapisów Protokołu nr 28 z rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia, skarżąca przed scaleniem posiadała [...] działek o pow. [...] ha i oszacowanej wartości 368,42 pkt. Po dokonanych zmianach, w tym po rozpatrzeniu przez Starostę zgłoszonych przez Skarżącą zastrzeżeń, w wyniku scalenia uzyskała Ona ekwiwalent gruntowy w [...] działkach o łącznej pow[...] ha oraz o wartości 369,10 pkt. W świetle tych ustaleń Skarżąca nie utraciła na swej własności w wyniku scalenia, skoro wartość jej nieruchomości nieznacznie wzrosła podobnie jak łączna powierzchnia działek. Dlatego nie miało miejsca naruszenie przez Starostę oraz przez Wojewodę przepisu art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej, który stanowi :
uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. W świetle zaś art. 8 ust. 2 w/w ustawy, jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%.
Skarżąca podnosi także, że Wojewoda nie odniósł się do zarzutów jej odwołania i uważa, że Organ ten nie rozpatrzył zgłoszonych zarzutów w sposób przez nią oczekiwany. Tak podniesione twierdzenia nie mogły zostać zaakceptowane przez Sąd, bowiem Organ odwoławczy wywiązał się ze swych obowiązków szczegółowo wyjaśniając Stronie, powody dla których nie uznaje zgłoszonych przez nią zastrzeżeń. Odpowiedziano skarżącej szczegółowo na stronach od 13 do 26 uzasadnienia decyzji Wojewody, dlaczego odwołanie Skarżącej nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Starosty.
Niezasadne też okazały się twierdzenia o naruszeniu przez Organy przepisów ustawy scaleniowej obligujące do korzystania z danych ewidencji gruntów, a więc art. 20 tego aktu, który stanowi: Stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. Wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji, co też znajduje odzwierciedlanie w aktach administracyjnych, że działka oznaczona przed scaleniem nr [...] posiadała pow. 0,1000 ha, zaś po przeprowadzeniu scalenia odpowiadająca jej działka nr [...] posiada powierzchnię 0.1003 ha, czyli nie została zmniejszona jak twierdzi skarżąca, podnosząc kwestie związane z błędnymi pomiarami punktów granicznych. Natomiast działka przedscaleniowa o nr [...] i powierzchni 0,1800 ha, która zmieniła oznaczenie na działkę o nr [...], także nie uległa zmianie skoro jej powierzchnia nadal wynosi 0,18 ha. Ponadto względem zgłoszonych przez stronę twierdzeń o błędnym przyjęciu położenia granic tych działek, Wojewoda wskazuje że Starosta w piśmie z dnia 18 stycznia 2022 r. uwzględnił zarzuty Skarżącej dotyczące tych działek, nie uwzględnione wcześniej przez Komisję, poprzez przeprojektowanie granicy prowadzonej przez określone punkty graniczne (vide : pismo sporządzone z up. Starosty z dnia 18 [...] 2022 r. nr [...]). Nie można nie dostrzec, iż po tych zmianach Skarżąca zyskała na powierzchni swego gospodarstwa, bowiem łączna powierzchnia działek powstałych na podstawie działek przedscaleniowych w postaci działki nr [...] nie odbiega od stanu ewidencyjnego na niekorzyść skarżącej, skoro wynosi w przypadku działki nr [...] pow. 0,1003 ha.
Podobnie ocenić należało zastrzeżenia skargi dotyczące działki przedscaleniowej o nr [...], która to przed decyzją Starosty posiadała pow. 0,21 ha. Odpowiadająca jej działka poscaleniowa o nr [...] posiada zgodnie z projektem scalenia pow. 0,2114 ha. W ramach czynności scaleniowych odbyło się ustalenie granic tej działki, w których brała udział skarżąca i wyraził zgodę na przebieg granicy z działką o nr [...]. Skarżąca w toku postępowania kwestionowała przebieg granicy działek o nr [...] powstałej z działki nr [...] i działki skarżącej nr [...], powstałej z działki nr [...]. Jednakże co wynika z treści protokołu z ustalenia w terenie granic działek wykonanych dnia 6 września 2019 r., granica tych działek została przyjęta z rozgraniczenia a więc z operatu (czyli tak jak żądała tego skarżąca w odwołaniu), przyjętego do Zasobu dnia 28 czerwca 1999 r. Szczegóły tej operacji zostały przytoczone w uzasadnieniu decyzji Wojewody, która odwołuje się do konkretnych dokumentów z akt sprawy. Nie mogły więc nastąpić takie naruszenia przepisów prawa materialnego (tj. odpowiednio stosowanych w postępowaniu scaleniowych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) regulujących ustalenie przebiegu granic w/w działek, które miałyby wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty dotyczące kwestii wydzielenia z działek skarżącej nowych dróg nie mogły zostać uwzględnione przez Sąd, bowiem zostały w sposób przekonujący uzasadnione ustawowymi potrzebami poprawy warunków gospodarowania na terenie wsi [...]. Otóż odnośnie kwestionowanego przez Stronę dojazdu do działki o nr [...] przez działkę drogową o nr [...] (zdaniem strony droga ta jest okrężna i dłuższa), zasadnie wyjaśniono, że strona była zawiadamiana o czynnościach okazania gruntu i posiedzeniach komisji, jednak nie brała w nich udziału. Wojewoda w kontekście podstawowych celów scalenia gruntów zasadnie wywodzi, że droga o nr [...] ma służyć nie tylko działkom skarżącej, ale także innym właścicielom gruntu, którzy przebiegu tej drogi nie kwestionowali.
Ponadto, w odwołaniu jak i w skardze został też poruszony temat dotyczący rozscalenia i wyodrębnienia nowej działki o nr [...] i pow. 0,6631 ha. To zagadnienie było szczegółowo wyjaśniane stronie już na etapie postępowania administracyjnego przed Starostą, gdzie wytłumaczono stronie, że z jej działki o nr [...] dokonano wydzielenia działki o nr [...] w celu stworzenia drogi dojazdowej w linii prostej o długości ok. 500 m. Wydzielenie w ten sposób drogi ma gospodarcze uzasadnienie bowiem ma rozwiązać problem dojazdu do działek w tym rejonie. Podkreśla się również, że niektóre z działek w tym kompleksie nie miały przed scaleniem dojazdu do drogi publicznej. Ekwiwalent za działkę wydzieloną z dotychczasowych działek skarżącej o nr [...] o łącznej pow. 0,68 ha został rozliczony w całości gospodarstwa. Znajduje to potwierdzenie w porównaniu powierzchni działek przed i po scaleniu. W ten sposób wykazano więc zasadność czynności scaleniowych, które mają uzasadnienie w celach wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej.
Odpowiadając skarżącej na jej twierdzenia o pogorszeniu sytuacji własnościowej jej gospodarstwa dodać tu należy, iż w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego osiągnięcie celów scalenia może obywać się niekiedy kosztem pojedynczych działek, czy interesów uczestników scalenia. W jego wyniku następuje bowiem istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestników scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 579/22, LEX).
Sąd po przeanalizowaniu stanu przed i poscaleniowego w zakresie działek należących do BD oraz podniesionych w toku postępowania zastrzeżeń oraz zarzutów zobligowany był stwierdzić, że w wyniku scalenia nie nastąpiło pogorszenie jej sytuacji własnościowej, w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi. Dodać też należy, że istota niniejszej sprawy nie pozwalała na ocenę przez Sąd działań podejmowanych przez służby geodezyjno – kartograficzne w ramach przeprowadzonej a kwestionowanej przez Stronę modernizacji. Sprawa scalenia jest bowiem odrębną od modernizacji sprawą administracyjną; modernizacją gruntów rządzą odrębne regulacje zaś stronom postępowania przysługują odrębne możliwości kwestionowania podjętych wówczas działań prawnych i technicznych.
V. ZS przed scaleniem gruntów wsi [...] posiadał [...] działek o łącznej pow. [...] ha i wartości 675,43 pkt. Natomiast w wyniku scalenia powierzchnia jego gospodarstwa zmniejszyła się i obejmuje [...] działek o łącznej pow. [...] ha i wartości 673,40 pkt. Dopuszczalna odchyłka wynosiła 19,96 pkt. Różnica : – 2,02 pkt. Za wydzielony mniejszy ekwiwalent naliczono dopłatę na rzecz strony, która wyniosła 609 zł.
W skardze Strona wnosi o zmianę decyzji poprzez zmianę oszacowania działki nr [...] z 70 pkt na 300 pkt, gdyż jest to jego zdaniem działka w III klasie bonitacyjnej i obszarze zabudowanym. Z rejestru szacunku porównawczego wynika, że w/w działka przed scaleniem była użytkiem Ps, pow. 0,0883 ha i oszacowanej wartości 70 pkt. Potwierdza to także mapa ewidencyjna załączona przez Stronę do akt sprawy.
Zdaniem WSA znajduje potwierdzenie w aktach sprawy sposób w jaki odpowiedziano na analogiczne zarzuty dotyczące w/w działki w uzasadnieniu decyzji Wojewody. Otóż zgodnie z pkt 2 uchwały uczestników scalenia z dnia 23 lipca 2019 r. użytki zielone klasy Ps III miały być szacowane na 70 pkt. W myśl art. 20 u.s.w.g. stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. Według przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do pastwisk trwałych oznaczonych symbolem Ps zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością, na których z zasady wypasane są zwierzęta gospodarskie, a w rejonach górskich hale i połoniny, które z zasady nie są koszone, lecz na których wypasane są zwierzęta gospodarskie, w tym grunty zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające hodowlę zwierząt gospodarskich, takie jak wiaty oraz kojce dla tych zwierząt, położone poza zabudową zagrodową. W myśl zapisów uchwały w sprawie ustalenia zasad szacunku porównawczego tylko grunty zabudowane, zurbanizowane i nadające się pod zabudowę o symbolach B, Ba, Bi, Br, a także objęte w planach zagospodarowania przestrzennego, studium, mających decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę nadawać należało przyznać wartość 300 pkt bez względu na klasę i użytek gruntu. Działka skarżącego oznaczona symbolem Ps nie spełniała przed scaleniem tych warunków. Dla tej oceny nie może mieć wpływu stan użytków gruntowych po zatwierdzeniu scalenia. Także przytoczony przez Skarżącego fakt sąsiadowania w/w działki z działkami drogowymi czy zabudowanymi nie zmienia w tej sprawie podstawowej okoliczności jaką jest zaliczenie w/w działki do użytków Ps. Przedmiotowa działka nie była gruntem przyległym do gruntu zabudowanego budynkiem w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy scaleniowej, bowiem za taki grunt uznaje się wyłącznie obszary przyległe do budynków, w tym podwórza, i inne obszary umożliwiające właściwe wykorzystanie budynków. Nie ulega zaś wątpliwości. że działka o jakiej mowa nie była zabudowana budynkiem. Strona nie wykazała w toku przeprowadzonego postępowania aby inne warunki podniesienia szacunku jego działki zostały zachowane, jak np. wydanie pozwolenia na budowę.
Powierzchnia działki zabudowanej o nr [...] została przyjęta zgodnie z prawem, bo zgodnie z treścią ewidencji gruntów i budynków. Skarżący był w tej sprawie inicjatorem przyłączenia do należącej do niego zabudowanej nieruchomości części działki drogowej o nr [...]. W wyniku przyłączenia części działki drogowej powstała działka poscaleniowa nr [...] i wartości 155,22. Oznacza to, że działka [...] powstała z działki nr [...] oraz części działki drogowej nr [...] o pow. 0,0029 ha. Skarżący nie wykazał stosowanymi dowodami, aby jak twierdzi nastąpił jakikolwiek błąd w zakresie ustalonej przez organy powierzchni działki dołączanej. Takim dowodem nie są dokumenty dotyczące podatku od nieruchomości. W protokole nr 34 rozpatrująca złożone w tym względzie zarzuty komisja odniosła się do zastrzeżeń dotyczących granicy działki nr [...] z działką o nr [...] oraz działką nr [...] r. Stwierdzono zgodność projektu scalenia ze stanem faktycznym na gruncie. Ponadto, nie budzi wątpliwości Sądu przyjęte przez Organy powierzchnie działki o nr 1100 z ewidencji gruntów budynków tj. 0,52 ha.
WSA odpowiadając na kolejne zarzuty skargi związane z szacowaniem trwałych nasadzeń na działce o nr [...] nie mógł potwierdzić stanowiska Wojewody co do interpretacji i stosowania art. 11 ust. 3 i art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy scaleniowej. W myśl powołanego w decyzji art. 23 ust. 1 pkt 2 u.s.w.g. projekt scalenia lub wymiany gruntów określa proponowane granice wydzielonych gruntów oraz następujące zasady obejmowania tych gruntów w posiadanie: plony upraw wieloletnich zbiera dotychczasowy właściciel gruntów w okresie do dnia 1 września następnego roku po zakończeniu scalenia, z tym że dotychczasowy właściciel gruntów powinien na ten okres zezwolić uczestnikowi scalenia, któremu przypadły te grunty, na korzystanie z odpowiedniego obszaru swoich gruntów lub dokonać rozliczeń z tego tytułu w inny sposób; (...).
Powyższy przepis określa zasady obejmowania gruntów w posiadanie, a nie kwestii kluczowej dla zachowania ekwiwalentności gruntów, czyli art. 8 ust. 1 ustawy. Ekwiwalentność gruntów jest przede wszystkim kształtowana przez uprzedni szacunek oraz wycenę nieruchomości, a te zagadnienia podlegają regulacji art. 11 ust. 3 u.s.w.g.. Skarżący w toku postępowania słusznie wskazywał, iż w jego sytuacji winien być zastosowany przepis art. 11 ust. 3 ustawy scaleniowej, który stanowi wyraźnie, iż wartość szacunkową lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych stanowi wartość szacunkowa gruntów, obliczona na podstawie szacunku wykonanego w sposób określony w ust. 1 lub 2, oraz wartość drzewostanów, drzew i krzewów, a także innych części składowych gruntów, ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Użyty w art. 11 ust. 3 u.s.w.g. spójnik "oraz" musi powodować zsumowanie wartości szacunkowej gruntu zajętego przez uprawę oraz wartość tej uprawy ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero wynik tego zsumowania będzie określać wartość szacunkową gruntu (np. sadu) zajętego pod uprawę.
Nie stanowi kwestii, iż wartość nasadzeń trwałych na działkach została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego, czego dowodzą znajdujące się w aktach sprawy operaty szacunkowe z dnia 2 grudnia 2021 r. – działka nr [...] - oraz z dnia 6 października 2021 r. – działka nr [...]. Rzeczoznawca określił w tych dokumentach wartości składników majątkowych znajdujących się na nieruchomości w celu wymiaru odszkodowania za składniki roślinne znajdujące się na części nieruchomości, jednakże co ważne, tylko w części zajętej pod drogi wydzielone w wyniku scalenia gruntów. Z dokumentacji scaleniowej wynika, że działka nr [...] weszła w skład nowo powstałej działki o nr [...], graniczącej z działką [...]. Działka o tym numerze weszła w skład własności strony skarżącej, tj. działki [...]. Tylko część dawnej działki o nr [...] została przeznaczona w wyniku scalenia pod drogę od strony południowej [...]. Tylko w tym zakresie istniała zatem potrzeba dokonania wyceny tych składników nasadzeń trwałych, które przeszły na nowego właściciela części gruntu dawnej działki o nr [...]. Zaniechanie określenia wartości nasadzeń na pozostałej części w/w działki, która w części niezajętej pod drogę stanowi aktualnie własność skarżącego jest zgodne z art. 11 ust. 4 ustawy scaleniowej.
Inaczej zaś przedstawia się sprawa szacunku nasadzeń trwałych na działce skarżącego o nr [...], wchodzącej w skład poscaleniowej działki nr [...]. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby wartość nasadzeń trwałych na działce o nr [...] (nasadzenia te według strony nie zostały przez rzeczoznawcę wycenione) miała zostać dokonana także co do upraw na powierzchni nie przeznaczonej pod drogę 265dr, a objętej przez nowego właściciela działki nr [...]. Z map przedstawiających położenie działek przed i poscaleniowych wynika, że pewna część działki nr 401 od strony wschodniej została przyznana sąsiadowi skarżącego, bowiem wraz z dawną działką nr [...] weszła w skład nowopowstałej działki o nr [...]. To zaś powoduje, że brak wyceny trwałych nasadzeń na części działki skarżącego mógł mieć wpływ na ostateczną wartość gospodarstwa rolnego, czyli na sposób zastosowania względem skarżącego przepisu prawa materialnego w postaci art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 3 u.s.w.g. Innymi słowy, określona w operacie szacunkowym wartość za składniki majątkowe na działce przedscaleniowej o nr [...] w wysokości 2 565 zł, mogła wpłynąć negatywnie na wartość szacunkową tej działki i w dalszej kolejności na nieuzasadnione pogorszenie sytuacji skarżącego, poprzez nie przyznanie mu należnego ekwiwalentu.
Nieuwzględnienie przez Organ art. 11 ust. 3 u.s.w.g. i pominięcie stosownego w tej sytuacji pełnego szacunku działki nr [...] o wartość utraconych nasadzeń trwałych, stanowiło o istotnym naruszeniu tej regulacji prawnej, która znajdowała w sprawie zastosowanie, czego nie dostrzegł Wojewoda przez co zaniechał wymaganego ustalenia związanych z konieczną wyceną okoliczności faktycznych i prawnych.
Potwierdzone przez WSA naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 3 u.s.w.g., jako że mogło mieć istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę w postępowaniu odwoławczym polegającego na zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu Organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną swych działań, co powinno polegać na zweryfikowaniu szacunku działki Skarżącego o nr [...] o wartość pominiętych nasadzeń trwałych.
VI. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. obejmując nimi uiszczone przez strony wpisy sądowe w kwocie 200 zł.