II SA/RZ 1347/24

II SA/Rz 1347/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Maria Mikolik /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 16 lipca 2024 r. nr SKO.401.ZP.937.98.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 maja 2024 r. nr UGG-U.6730.192.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącej M. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.K. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 16 lipca 2024 r. nr SKO.401.ZP.937.98.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z dnia 21 maja 2024 r. nr UGG-U.6730.192.2023, Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji"), działając na wniosek A. i D.R., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pt: "budowa budynku jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce [...] położonej przy ul. [...] w [...], obręb - [...]".
Odwołanie od tej decyzji wniosła Skarżąca, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."). Podniosła, że po pierwsze żadna z działek sąsiadujących z planowaną inwestycją bezpośrednio, bądź pośrednio nie jest zabudowana. Po drugie w decyzji określono szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego oraz gospodarczego, wysokość kalenicy każdego z budynków oraz łączny dla obydwu budynków wskaźnik powierzchni zabudowy, podczas gdy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mówi o "intensywności wykorzystania terenu", a nie o powierzchni zabudowy. Ponadto przy tak podanych parametrach niemożliwym jest określenie indywidualnych gabarytów każdego z budynków, tj. gabarytów budynku mieszkalnego i gabarytów budynku gospodarczego, ponieważ brak co najmniej jeszcze jednego wymiaru każdego z budynków. Wobec powyższego niemożliwym jest ocena czy w procesie decyzyjnym spełniono wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla ustalenia nowej zabudowy.
W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, SKO, opisaną na wstępie decyzją z dnia 16 lipca 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta w mocy.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium wyjaśniło, że dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy kluczowe znaczenie ma sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej. SKO wskazało, że w celu zapewnienia ładu przestrzennego oraz wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie, obszar analizy poszerzono w kierunku północnym, aby w jego obrębie znalazła się cała zabudowa charakterystyczna dla terenu, zlokalizowanego w całości przy wewnętrznej drodze dojazdowej dz. nr ew. [...].
W ocenie Kolegium, tak przyjęty obszar analizowany spełnia wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie"), który w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, że nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny. SKO wskazało, że ustalając analizowany obszar, organ działał zgodnie z przepisami prawa, uzasadniając przy tym jego obecny kształt, a wyznaczenie obszaru analizowanego nie prowadziło do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającego z przepisu materialnego. W analizowanym obszarze znalazły się budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane przy tej samej drodze wewnętrznej, pozwalające na ustalenie gabarytów nowej zabudowy. Parametry takie jak wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, szerokość elewacji frontowej czy wysokość budynku i geometria dachu zostały ustalone w oparciu o wartości średnie występujące w analizowanym obszarze, co zostało potwierdzone sporządzoną analizą urbanistyczną.
Kolegium wskazało dalej, że teren określony we wniosku nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Teren położony jest w granicach miasta [...] i stanowi użytek Lzr-Ps v, Lzr-RV, PsV. Parametry budynku, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowanie terenu w tym gabaryty i forma architektoniczna budynku ustalone decyzją odpowiadają zabudowie występującej w terenie analizowanym i nie naruszają ładu przestrzennego, stanowiąc kontynuację cech i funkcji istniejącej zabudowy. Organ odwoławczy zaznaczył, że pod pojęciem kontynuacji funkcji nie należy rozumieć konieczności występowania na danym obszarze budynków/lokali o identycznej funkcji jak zastana. Wyjaśnił, że funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. W związku z powyższym, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nieruchomość ma również zapewniony dostęp do drogi publicznej, drogi gminnej ul. [...] przez wewnętrzną drogę dojazdową zlokalizowaną na działkach o nr [...] - obręb [...]. Także uzbrojenie terenu planowane i istniejące jest wystarczającej dla inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że w decyzji znalazł się zapis dotyczący wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, co jest swoistą definicją wskaźnika intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem SKO, również parametry określone w decyzji zostały ustalone prawidłowo, tzn. zgodnie z rozporządzeniem, które określa wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, co zostało określone w przedmiotowej decyzji. W żadnym wypadku rozporządzenie to nie nakazuje wyznaczania wszystkich wymiarów elewacji budynku, w tym elewacji bocznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Skarżąca zarzuciła, że wnioski organu o kontynuacji cech i funkcji istniejącej zabudowy są niczym nie poparte, ponieważ gabaryty planowanego przez inwestora budynku mieszkalnego, jak też gospodarczego, nie są znane. Zarówno we wniosku jak i w decyzji nie wskazano powierzchni zabudowy tych budynków. W decyzji brak wskazania jakiejkolwiek powierzchni zabudowy, czy wskaźnika intensywności wykorzystania terenu. Określono natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, na podstawie średniego wskaźnika w analizowanym obszarze, który to jest nieprzydatny w kontekście zachowania ładu przestrzennego. W ocenie Skarżącej organ myli bowiem pojęcia wskaźnika zabudowy ze wskaźnikiem intensywności zabudowy (inaczej intensywności wykorzystania terenu). Podniosła, że określenie jedynie szerokości elewacji frontowej, wysokości kalenicy i wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu nie pozwala w żaden sposób ocenić gabarytów planowanej inwestycji, a tym bardziej w jakikolwiek sposób porównywać gabaryty planowanej inwestycji z innymi budynkami, skoro gabaryty są nieznane.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu Organy z naruszeniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyznaczyły obszar analizowany, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.
Jak wynika z analizy urbanistycznej, znajdującej się w aktach sprawy, organ wyznaczył granie obszaru analizowanego na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia przewidywał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Z kolei § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazywał, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jak wynika z analizy urbanistycznej Organ zastosował ww. przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczył granicę obszaru analizowanego w odległości ok 171 m wokół trenu inwestycji, przy czym co szczególnie istotne, obszar analizy poszerzono istotnie w kierunku północnym. Organ I instancji argumentował, że było to podyktowane tym, aby w obrębie obszaru analizowanego znalazła się cała zabudowa charakterystyczna dla terenu, jaka znajduje się przy wewnętrznej drodze dojazdowej na dz. nr [...]. Z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wynika, że granice obszaru analizowanego zostały znacznie poszerzone w kierunku północnym tak, by granicami obszaru objąć działki zabudowane. Ten sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego zaaprobowało Kolegium, które w zaskarżonej decyzji uznało, że przyjęty obszar analizowany spełnia wymogi z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia.
Kluczowe jest jednak to, że § 3 ww. rozporządzenia nie obowiązywał w toku prowadzonego postępowania, gdyż został uchylony przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2021r., poz. 2399) z dniem 3 stycznia 2022 r. Przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy został natomiast złożony 27 grudnia 2023r. Na dzień złożenia wniosku, jak i wydania decyzji przez Organ I a następnie II instancji obowiązywał natomiast przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 55 lit. e ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023r., poz. 1688) z dniem 24 września 2023 r.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Należy podkreślić, że art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie określa odmienne zasady wyznaczenia granic obszaru analizowanego w porównaniu do poprzednio obowiązującego § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyznacza zasadę, zgodnie z którą obszar analizowany ma zostać wyznaczony w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, przy czym odległość ta ma być nie mniejsza niż 50 m oraz nie większa niż 200 m. Na podstawie obecnie obowiązującego art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie jest więc już możliwe poszerzenie granic obszaru analizowanego w szczególności tak jak uczyniono to w przedmiotowej analizie urbanistycznej, gdy granice obszaru analizowanego w kierunku północnym wykraczają daleko poza odległość równą trzykrotnej szerokości frontu terenu. Należy przy tym pamiętać, że pojęcie frontu terenu również zostało sprecyzowane w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W ocenie Sądu, granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób, który istotnie narusza art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Powyższe uchybienie ma wpływ na wynik sprawy, bowiem jak wynika z przedstawionego załącznika graficznego do analizy urbanistycznej, w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu wokół terenu inwestycji obszar jest niezabudowany. Organy zastosowały przy tym § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia mimo, że na dzień wydania decyzji nie obowiązywał on już od ponad dwóch lat.
Powyższe naruszenie przesądziło o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji z obrotu prawnego. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, na które składał się uiszczony wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.