II SA/Rz 1349/19

II SA/Rz 1349/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2020-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 2897/21 - Wyrok NSA z 2023-05-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 33 ust. 1-4, art. 35 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1, art. 267 pkt 2, art. 268, art. 280, art. 281 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Dz.U. 2018 poz 2129
art. 4 ust. 1, art. 32 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych w miejscowości N. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej: Nadleśnictwo) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: Dyrektor) z dnia z dnia [...] września 2019 r., nr [...], ustalająca opłatę podwyższoną za pobór wód podziemnych.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], stanowiącym Informację ustalającą wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne Nr [...], Dyrektor, działając na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180 – dalej: u.P.w.), ustalił dla Nadleśnictwa [...] za okres II kwartał 2019 r. opłatę podwyższoną w wysokości 10,00 zł, za pobór wód podziemnych w miejscowości N., w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Ustalając opłatę organ wskazał, że została ona obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 u.P.w., w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wody podziemnej, ustalonej w informacji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w wysokości 2 zł za okres II kwartału 2019 r. Podał również, że w związku z tym, że ustalona opłata zmienna nie przekroczyła 20 zł, to zgodnie z art. 279a u.P.w. nie podlegała obowiązkowi uiszczenia, a informacja ustalająca jej wysokość nie została przekazana podmiotowi.
W złożonej reklamacji Nadleśnictwo [...] nie zgodziło się z wysokością naliczonej opłaty podwyższonej. Wskazało, że ujęcie wody w N. powstało w roku 1969 i obecnie służy do zaopatrywania w wodę budynku leśniczówki leśnictwa N. W ocenie strony skarżącej korzystanie z wody podziemnej z ww. ujęcia odbywa się ramach tzw. zwykłego korzystania, którym mowa w art. 33 u.P.w. Fakt, że Nadleśnictwo jest podmiotem instytucjonalnym prowadzącym działalność na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. 2018 r. poz. 2129 ze zm.), wcale nie wyłącza możliwości poboru wód podziemnych w ramach zwykłego korzystania z wody, o którym mowa w ww. przepisie. Przemawia za tym chociażby literalna treść przepisu art. 35 ust. 1 u.P.w. Dla dokonania oceny czy Nadleśnictwo pobiera wody podziemne w ramach zwykłego korzystania, czy też w ramach usługi wodnej, konieczne było poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie ilości pobieranej wody na dobę w ujęciu średniorocznym. Końcowo strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu precyzyjnego ustalenia sposobu korzystania z wody podziemnej z ujęcia wody w miejscowości Niebieszczany.
Dyrektor uznał złożoną reklamację za niezasadną i decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 273 ust. 6 i 10 w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.P.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej: K.p.a.), określił dla Nadleśnictwa za okres od [...] kwietnia 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. ww. opłatę podwyższoną w wysokości 10 zł.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w toku postępowania badano czy zasadne jest naliczanie opłaty podwyższonej. Podkreślił, że opłata ta jest ściśle powiązana z opłatą zmienną. Wskazał, że posiłkował się "Oświadczeniem podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych" przedłożonym przez Nadleśnictwo, które zawiera ilości pobranych wód podziemnych. Organ nie brał pod uwagę faktu, że ilość pobranej wody nie przekracza 5m3/d, gdyż taki sposób korzystania zarezerwowany jest wyłącznie do zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Dyrektor wskazał, że budynki leśniczówek są własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Osoby mieszkające w tych budynkach nie są właścicielami gruntu w którym znajduje się pobierana woda, a jedynie właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód zgodnie z art. 33 ust. 1 i 3. Brak jest zatem podstaw do zwolnienia od opłaty za usługi wodne.
W kwestii błędnej wykładni przepisu art. 33 u.P.w., organ wyjaśnił, że prawo do zwykłego korzystania z wód w zakresie zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego mają wyłącznie osoby fizyczne, ponieważ tylko osoby fizyczne mogą prowadzić własne gospodarstwo domowe. Zdaniem organu użycie przez ustawodawcę określenia "własnego" gospodarstwa domowego oznacza w omawianym przepisie właśnie tą zdolność do prowadzenia gospodarstwa domowego, którą posiadają wyłącznie osoby fizyczne, a nie konieczność prowadzenia gospodarstwa domowego w zakresie zwykłego korzystania z wód wyłącznie przez właściciela gruntu. Żaden podmiot instytucjonalny - Skarb Państwa, statio fisci Skarbu Państwa, inne osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej nie mogą - wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - prowadzić własnego gospodarstwa domowego, a tym samym zaspokajać potrzeb własnego gospodarstwa domowego poprzez pobór wód podziemnych. Organ wyjaśnił, że sprawy dotyczące określenia wysokości opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych dla budynków leśniczówek oczekują na rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, dlatego jego stanowisko dotyczące naliczania tych opłat pozostaje niezmienne. Ponadto wskazał, że w Informacji powołano przepisy art. 280 oraz art. 281 u.P.w., gdzie wyjaśniono w jakim przypadku ponosi się przedmiotową opłatę oraz wskazano sposób jej wyliczenia. Nadleśnictwo było natomiast świadome konieczności złożenia oświadczenia i tabelek, na podstawie których ustalono opłatę w informacji nr [...], a co za tym idzie, opłatę podwyższoną, gdyż samo złożyło te dokumenty do Organu. Końcowo Organ wyjaśnił, że opłata zmienna została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 2 u.P.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2,0) i ilości pobranych wód podziemnych (9 m3). Opłata podwyższona powiązana jest ściśle z opłatą zmienną i zgodnie z art. 281 ust. 2 u.P.w. opłatę tą ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Nadleśnictwo wniosło o uchylenie w całości opisanej wyżej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na zaniechaniu poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie wielkości dobowego poboru wody oraz sposobu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia wody N., pod kątem zbadania czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody oraz naruszenie art. 33 w zw. z art. 35 ust. 1 u.P.w. polegające na zaniechaniu zbadania kwestii dotyczącej możliwości zwykłego korzystania z wody, przez podmiot instytucjonalny jakim jest Nadleśnictwo reprezentujące Skarb Państwa, przy uwzględnieniu rzeczywistego sposobu korzystania z wody podziemnej.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przytoczyła swoje poprzednie uwagi zawarte w Reklamacji odnośnie możliwości pobierania wody przez Nadleśnictwo w ramach "zwykłego korzystania z wód". Zauważono również, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, czyli w momencie budowy ujęcia wody podziemnej, zwykłe korzystanie z wód nie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast obecnie obowiązujące przepisy u.P.w. ustanawiają, w art. 389, obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego m.in. na szczególne korzystanie z wód oraz na usługi wodne. W ocenie Nadleśnictwa należy więc uznać, że pobór wód podziemnych w ramach zwykłego korzystania z wody nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Nadleśnictwo zwróciło również uwagę, na możliwość obciążenia opłatą podwyższoną za pobór wody podziemnej, tej osoby która faktycznie korzysta z wody mieszkając w leśniczówce. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że zwykłe korzystanie z wody może dotyczyć także podmiotu niebędącego osobą fizyczną. Końcowo podniesiono, że choć Nadleśnictwo nie ma samodzielnego bytu prawnego, ponieważ zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o lasach jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa – osoby prawnej, to niemniej w obrocie prawnym zawsze występuje Skarb Państwa reprezentowany przez swoją jednostkę organizacyjną tzn. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Z punktu widzenia przepisów ustawy o lasach w zasadzie niemożliwym jest oddzielenie bytu prawnego Nadleśnictwa od osobowości prawnej Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ zacytował również fragment uzasadnienia orzeczenia Sądu Apelacyjnego we W. sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., gdzie wyjaśniono, że Skarb Państwa reprezentowany przez odpowiednie Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą i jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 479 § 1 k.p.c. i art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, co wynika m.in. z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach. Skoro zatem Nadleśnictwa prowadzą działalność gospodarczą winny posiadać pozwolenie wodnoprawne w myśl przepisów z art. 389 pkt 2 w zw. z art. 34 pkt 13 u.P.w. Ponadto Organ wyjaśnił, że w zakresie sposobu ustalania opłat za usługi wodne ustawodawca przyjął specyficzny - uproszczony tryb postępowania, z uwagi na co nieuzasadniony jest zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Organ nie ma obowiązku wyjaśniania wszystkich okoliczności, które przedstawiają strony, a jedynie tych, które mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie organ wszelkich niezbędnych ustaleń dokonał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skarga jako uzasadniona, została przez Sąd uwzględniona w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., po. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, iż przedmiotem skargi Nadleśnictwo uczyniło decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni o ustaleniu wysokości opłaty podwyższonej. Decyzja o jakiej tu mowa wydana została w oparciu o regulacje wprowadzone ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310, zwana dalej P.w.). Regulacje tego aktu normatywnego przewidują wnoszenie opłaty podwyższonej na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie", która jest jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami - art. 267 pkt 2 P.w.. Opłatę podwyższoną ponosi się zgodnie z art. 280 P.w. w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych oraz na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (pkt 1) lub z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym (pkt 2). Jej wysokość w przypadku określonym w art. 280 pkt 1 P.w. wynosi 500 % opłaty zmiennej odpowiednio za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 281 ust. 1 P.w.).
Opłata podwyższona jest ściśle powiązana z ustaloną w danym przypadku opłatą zmienną i jej wysokością, choć zgodnie z art. 281 ust. 2 P.w. opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej za usługi wodne. Z tego też powodu zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie czy prawidłowo nałożono na Nadleśnictwo opłatę zmienną.
Opłata taka została ustalona dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] w wysokości 2 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości N. za okres II kwartału 2019 r. Natomiast opłata podwyższona została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 P.w. w wysokości 500 % opłaty zmiennej, co skutkowało nałożeniem na Nadleśnictwo opłaty podwyższonej w kwocie 10 zł. Jako uzasadnienie nałożenia opłaty podwyższonej wskazano pobór wód bez wymaganego zdaniem Organu pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego.
Nadleśnictwo sprzeciwia się nałożeniu zarówno opłaty zmiennej, jak i podwyższonej, argumentując, że pobór wód podziemnych odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. 33 P.w., niepodlegającego opłatom. Organ kwestionuje taką kwalifikację korzystania z wód, wywodząc, że zwykłe korzystanie służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego.
Wyrażone w decyzji stanowisko Organu nie jest prawidłowe o czym świadczą następujące względy. Zgodnie z art. 33 ust. 1 P.w. właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się na jego gruncie. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że prawo do zwykłego korzystania z wód nie uprawnia do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego - art. 33 ust. 3 P.w. Definicję zwykłego korzystania z wód wprowadza się również z art. 33 ust. 4 P.w., który stanowi, że zwykłe korzystanie z wód obejmuje:
1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m³ na dobę,
2) wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m³ na dobę.
Szczególnym korzystaniem z wód jest natomiast korzystanie wykraczające poza powszechne korzystanie z wód (dotyczące wód powierzchniowych) oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące czynności wymienione w art. 34 P.w.
Usługami wodnymi podlegającymi zgodnie art. 268 P.w. opłatom są usługi wodne polegające na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwość korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczegółowego korzystania z wód.
Z powyższego wynika, że tak rozumiane usługi wodne obejmują m.in. pobór wód podziemnych (art. 35 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 P.w.), ale wyłącznie w zakresie wykraczającym poza zwykłe korzystanie z wód. Przesłanką odróżniającą zwykłe korzystanie z wód od korzystania stanowiącego usługę wodną jest w świetle art. 33 ust. 4 P.w. ilość pobieranych wód podziemnych (średniorocznie nieprzekraczająca łącznie 5 m³ na dobę).
Sąd podziela powszechnie wyrażany w orzecznictwie, także przez WSA w Rzeszowie, pogląd, że zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym i innym podmiotom instytucjonalnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 P.w., która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów którzy są osobami fizycznymi. Inne brzmienie tego przepisu prowadziłoby do oczywistej sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, który nakazuje tak samo traktować prawo własności należne różnym podmiotom prawa. W wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2019 r., o sygn. II SA/Rz 1391/18 i II SA/Rz 1389/18, Sąd zasadnie przyjął, że sformułowanie "potrzeby własnego gospodarstwa domowego", jakim posługuje się ustawodawca, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 P.w. - pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m³ na dobę, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m³ na dobę.
Dokonując takiej wykładni art. 33 ust. 1 i 4 P.w. Sąd we wspomnianych wyrokach odwołał się również do regulacji ustawy - Prawo ochrony środowiska, które w art. 4 ust. 3 określa zwykłe korzystanie ze środowiska jako takie, które wykracza poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia, oraz zwykłe korzystanie z wody rozumieniu przepisów P.w.. Przy czym przytoczony przepis nie ogranicza podmiotów korzystających ze środowiska tylko do korzystania dla potrzeb gospodarstwa domowego lub rolnego.
Stwierdzając, że skarżący - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] jest jednostką organizacyjną nieposiadająca osobowości prawnej, ale działającą w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa, Sąd trafnie również wskazał, że "wykładnia wykluczająca zwykłe korzystanie z wód przez jednostki organizacyjne posiadające jak i nie posiadające osobowości prawnej oznaczałaby, że wszelkie postacie korzystania z własności do wód tych podmiotów, stanowiłyby postać szczególnego korzystania z wód. Szczególne korzystanie z wód nie tylko wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłat, ale także obowiązkiem posiadania pozwolenia wodnoprawnego, czyli zgody właściwego organu na niestandardową postać dostępu do wód. Sąd nie dostrzega racjonalnych powodów, które pozwalałyby na tak istotne różnicowanie podmiotów prawa w korzystaniu z podlegającego równej ochronie prawa własności. Na pogorszenie sytuacji administracyjnoprawnej osób prawnych, w tym Skarbu Państwa, nie pozwala organom władzy publicznej konstytucyjna zasada równości ustanowiona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje zaprezentowaną w powołanych wyrokach WSA w Rzeszowie wykładnię "zwykłego korzystania z wód", wskazując, że termin ten był również tak rozumiany w poprzednim stanie prawnym - pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, ze zm.; zwana dalej P.w.), gdzie odpowiednikiem obecnego art. 33 był art. 36 (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., o sygn. II OSK 2919/16).
W rozpoznawanej sprawie podmiotem obciążonym opłatą jest Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, które zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2129; zwana dalej ustawą o lasach) zarządza lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. W myśl ustępu 3 powołanego przepisu, w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami, innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość.
Według art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, a nadleśnictwo jest jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Lasów Państwowych (art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o lasach). Nadleśniczy samodzielnie prowadzi gospodarkę leśną oraz odpowiada za stan lasu, a w szczególności m. in. reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, kieruje Nadleśnictwem, bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie lasów państwowych, inicjuje, koordynuje oraz nadzoruje działalność pracowników nadleśnictwa (art. 35 ust. 1 ustawy o lasach).
Z uregulowań tych wynikają zatem z jednej strony uprawnienia Lasów Państwowych do prowadzenia działalności gospodarczej i występowania w roli przedsiębiorców, z drugiej jednak strony, szereg kompetencji o charakterze władczym każe uznawać jednostki Lasów Państwowych jako elementy ustroju administracji publicznej. Jak wskazuje się w doktrynie, organy administracji leśnej są terenowymi organami rządowej administracji specjalnej łączącymi funkcje z zakresu administracji państwowej ze specjalistycznymi zadaniami spoza obszaru stosunków administracyjnych (J. Boć (red.:), Prawo administracyjne, Wrocław, 1993 r.). Taki status prawny Lasów Państwowych nie pozwala ujmować ich działalności wyłącznie jako nastawionej na działalność gospodarczą (zarobkową).
Z nadesłanych do WSA akt sprawy, tj. oświadczenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych wynika, że pobierana woda podziemna służy zaspokojeniu potrzeb socjalno – bytowych użytkowników budynku leśniczówki leśnictwa N. Okoliczności te mogą wskazywać na zwykłe korzystanie z wody, co zdają się potwierdzać niekwestionowane przez Strony ustalenia co do ilości pobranych wód w II kwartale 2019 r. – 9 m³. W tej sytuacji jest oczywistym, iż ilość ta może się mieścić w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. pobór w ilości 5 m³ średniorocznie, na dobę.
Organ Wód Polskich przed wydaniem decyzji nie przeprowadził jednak żadnego postępowania dowodowego, zakładając z góry, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami zwykłego korzystania z wód, a w związku z tym powinno też posiadać pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód. Tymczasem, działalność Lasów Państwowych nie polega wyłącznie na podejmowaniu działalności gospodarczej i uzyskiwaniu dochodów, jak przedsiębiorca, ale również na pełnieniu funkcji organów administracji, a mienie tychże jednostek może służyć różnym celom, np. mieszkalnym. Słusznie podkreśla się w skardze, że podanie przez Nadleśnictwo w treści oświadczenia informacji o wykorzystaniu wody na cele socjalno- bytowe powinno skłonić Organ "Wód Polskich" do poczynienia bardziej szczegółowych ustaleń odnośnie rzeczywistych celów poboru wód podziemnych.
Zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia czy Nadleśnictwo pobiera wody w ramach korzystania zwykłego czy też usługi wodnej, doprowadziło do wydania przez Organ "Polskich Wód", przedwczesnej decyzji o ustaleniu opłaty podwyższonej. Stwierdzone przez Sąd uchybienia w zakresie stosowania przepisów K.p.a. dotyczących obowiązku dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy w postaci art. 7, 77 i 80 K.p.a., mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wykazano przesłanek pozwalających na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego w postaci art. 280 pkt 1 lit. a, art. 281 ust. 1 pkt 1 P.w., a więc przepisów określającego podstawy określenia wysokości opłaty zmiennej.
Ponownie prowadząc postępowanie Organ zobligowany będzie przyjąć, że art. 33 ust. 3 P.w. w zakresie w jakim posługuje się sformułowaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy - pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m³ na dobę, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m³ na dobę. Jest oczywistym, że w obszarze korzystania zwykłego nie będą mieścić się również te wszystkie postacie dostępu do wód, które ustawodawca uznaje za szczególne korzystanie oraz za usługi wodne. Ponieważ niniejsza sprawa dotyczy poboru daniny publicznoprawnej jaką są niewątpliwie opłaty za usługi wodne (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. II SA/Sz 521/18, LEX), to przy interpretacji powołanych przepisów prawa materialnego, należało będzie kierować się zasadą in dubio pro tributario.
Z tych powodów należało orzec jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.