II SA/Rz 1341/22

II SA/Rz 1341/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1658/23 - Wyrok NSA z 2024-06-28
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24, art. 27 ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 lipca 2022 r.nr SKO.4111/520/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zmienioną decyzją Burmistrza [...] z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr MGOPS/R/AK/5222/21/21 - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. B. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (organ odwoławczy) z dnia 20 lipca 2022 r. nr SKO.4111/520/2022 uchylająca decyzję Burmistrza [...] (organ I instancji) z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] i orzekająca o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną A. B., która legitymuje się orzeczeniem o okresowej niezdolności do samodzielnej egzystencji, organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzja ta w następstwie złożonego przez skarżącego odwołania, została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 2 marca 2022 r. nr SKO.4111/32/2022.
Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) ponownie odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] stwierdził, że A. B. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. W dniu 17 stycznia 2022 r. organ wydał nowe orzeczenie zaliczające A. B. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzki Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...]. Dodatkowo A. B. legitymuje się orzeczeniem wydanym przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. stwierdzającym okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji do sierpnia 2022 r. [...]. Wymaga stałej pomocy drugiej osoby we wszystkich czynnościach dnia codziennego, takich jak: sprzątanie, gotowanie, pranie, pomoc w higienie osobistej, np. obcinanie paznokci, zaprowadzanie do toalety, szczególnie w dniach kiedy jest bardzo osłabiona. Powyższą pomoc świadczy skarżący, który pomaga w czynnościach higienicznych, ubieraniu, mierzy cukier we krwi, podaje leki, ponadto przygotowuje i podaje posiłki, pierze, sprząta, prasuje, zapewnia dojazdy do lekarza oraz zakupy. Skarżący wraz z żoną prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżący nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność całodobowej opieki nad żoną, obecnie ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ I instancji wskazał, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. wynika, że niepełnosprawność A. B. nie powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia. Nawiązując do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 organ podkreślił, że Trybunał swoim orzeczeniem nie wyeliminował wadliwego przepisu, pozostawiając jego zmianę ustawodawcy. Co więcej, w motywach orzeczenia Trybunał podkreślił, że stwierdzenie niekonstytucyjności w tym przypadku nie kreuje prawa do żądania świadczenia dla opiekunów niepełnosprawnych osób dorosłych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. W ocenie organu I instancji, nie ma prawnej możliwości aby organy administracji publicznej w ramach własnych kompetencji i zasady legalności działania, mogły bez ingerencji ustawodawcy, określić uwzględniając konieczność zachowania zasady równości, w jakiej wysokości i na jakich zasadach mają przyznać świadczenia opiekuńcze wszystkim ubiegającym się o takowe, opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych. Jednocześnie sam Trybunał wskazał jedynie, iż niekonstytucyjne jest nierówne traktowanie opiekunów osób niepełnosprawnych, bez wskazywania, że świadczenie pielęgnacyjne należałoby przyznać wszystkim ubiegającym się. Ukształtowanie modelu ustalenia świadczeń dla tych opiekunów leży w gestii ustawodawcy. Do momentu ingerencji ustawodawcy w przedmiotowy przepis sytuacja prawna wnioskodawcy pozostaje bez zmian. Powyższe w świetle art. 17 ust. 1b u.ś.r. powoduje, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji wyjaśnił, że nie weryfikował decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ pełnomocnik skarżącego we wniosku o świadczenie pielęgnacyjne jednoznacznie wskazał, że wnosi o uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero w sytuacji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia 20 lipca 2022 r. nr SKO.4111/520/2022 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 17 u.ś.r. oraz obwieszczenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022:
I. uchylił zaskarżoną decyzję w całości;
II. przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne za okres od dnia 1 lipca 2022 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r., w kwocie 2.119,00 zł miesięcznie, w związku z opieką nad żoną A. B., która legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego OR/PT w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], o okresowej niezdolności do samodzielnej egzystencji do sierpnia 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wniesione odwołanie jest zasadne, albowiem zakwestionowana nim decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w stopniu nakazującym uchylenie tejże decyzji z obrotu prawnego. Skutkiem powyższego musi być wyeliminowanie wadliwej decyzji organu I instancji z obrotu prawnego i orzeczenie przez Kolegium co do istoty sprawy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji całkowicie zlekceważył wytyczne w zakresie konieczności zastosowania prawidłowej (znajdującej poparcie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych) wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., zawarte w uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji kasacyjnej z dnia 2 marca 2022 r. nr SKO.4111/32/2022. Postępując w ten sposób organ I instancji naruszył nie tylko art. 17 ust. 1b u.ś.r., ale zignorował wynikający z art. 138 § 2a k.p.a. obowiązek zastosowania się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego w zakresie wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a. jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwicą 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W ocenie organu odwoławczego wydanie decyzji odmownej w związku z tym, że z orzeczenia wydanego w dniu [...] grudnia 2019 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wynika, iż daty od której istnieje niepełnosprawność "nie da się ustalić", a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 października 2019 r., a zatem według organu I instancji niepełnosprawność nie powstała w okresie który warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. "nie powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia", stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ odwoławczy przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, co oznacza, że nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ odwoławczy stwierdził, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Organ odwoławczy podzielił w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organy administracyjne orzekające w sprawach o przyznanie świadczenia opiekunowi osoby niepełnosprawnej powinny uwzględniać zatem postulat jednakowego traktowania osób niepełnosprawnych, bez różnicowania przysługujących im praw z uwagi na moment powstania niepełnosprawności, co wynika z zakresu, w jakim orzeczono o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. Aktualnie bowiem na mocy ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego kryterium momentu powstania niepełnosprawności zostało wyłączone z zakresu normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r. Skutkiem wyroku Trybunału jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje przy tym dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie ww. wyroku Trybunału. Przepis ten, jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Ponadto, zróżnicowanie wprowadzone w art.17 ust. 1b u.ś.r. godzi w normatywnie określoną konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na poparcie powyższego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Reasumując powyższe uwagi, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji orzekając w przedmiotowej sprawie wadliwie uznał, że skarżący nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego względu, że nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. dotyczący momentu powstania niepełnosprawności A. B. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 21 lit. c u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to "stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczona na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach". Innymi słowy organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję zastosował przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Tym samym odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie znajdowała usprawiedliwionych podstaw. Następnie organ odwoławczy powtórzył ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy, po czym odnosząc się do drugiego z powodów wydania przez organ I instancji decyzji odmownej, który został przez organ I instancji jedynie marginalnie wyartykułowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że na etapie postępowania odwoławczego nastąpiła istotna zmiana w zakresie zaistniałych w tej sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, mająca wpływ na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy. W dniu 12 lipca 2022 r. wpłynęła do organu odwoławczego decyzja z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...], wydana przez organ I instancji, o uchyleniu decyzji własnej nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. w sprawie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego na A. B. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że w dniu 1 marca 2022 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, które zostało przyznane decyzją z dnia [...] marca 2022 r. W dniu 8 lipca 2022 r. skarżący oświadczył, iż od 1 lipca 2022 r. rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że skarżący na dzień wydania decyzji spełnia przesłanki warunkujące ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 u.ś.r. od dnia 1 lipca 2022 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r. w kwocie 2.119,00 zł miesięcznie, w związku z opieką nad żoną, która legitymuje się orzeczeniem o okresowej niezdolności do samodzielnej egzystencji do sierpnia 2022 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 4 zdanie pierwsze u.ś.r., prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony.
W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w części, w jakiej nie przyznano skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku do dnia 30 czerwca 2022 r. Skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,
- art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się z zapatrywaniami organu odwoławczego co do ustalenia okresu, za jaki przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym dokonał wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., a zatem nie może zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia korzystniejszego, był przez skarżącego wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.
Skarga podlegała oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
W toku przeprowadzonej z urzędu i w pełnym zakresie (art. 134 § 1 p.p.s.a.), niezależnie od zakresu zaskarżenia i podniesionych zarzutów, legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa procesowego i materialnego, których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie mocy obowiązującej powyższych orzeczeń na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że będąca przedmiotem skargi decyzja organu odwoławczego z dnia 20 lipca 2022 r. została jeszcze przed wniesieniem skargi do tut. Sądu poddana weryfikacji w toku postępowania nadzwyczajnego wszczętego na podstawie art. 32 ust. 1b u.ś.r. w zw. z art. 163 k.p.a. Ponieważ postępowanie w sprawie zmiany ostatecznej decyzji zostało wszczęte i zakończone przed wniesieniem skargi, dlatego w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 w zw. z art. 56 p.p.s.a. Tym niemniej, ze względu na fakt, że będąca przedmiotem skargi decyzja skarżonego organu z dnia [...] lipca 2022 r. została na podstawie art. art. 32 ust. 1b u.ś.r. zmieniona na korzyść strony decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2022 r. w części dotyczącej terminu końcowego przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego, przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., stała się decyzja zaskarżona w wersji nadanej przez powyższą decyzję zmieniającą z dnia [...] sierpnia 2022 r., która wobec niezaskarżenia jej do organu odwoławczego stała się ostateczna i prawomocna. Sąd zweryfikował zmianę terminu końcowego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dokonaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., jednak ze względu na treść art. 134 § 2 p.p.s.a. nie podważył oceny prawnej organu, gdyż sądowa zmiana tej oceny doprowadziłaby do pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej.
O ile w decyzji z dnia 20 lipca 2022 r. orzeczono o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 sierpnia 2022 r., zgodnie z orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia [...] sierpnia 2021 r. (stwierdzono w nim okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji "do sierpnia 2022 r."), o tyle w decyzji zmieniającej z dnia [...] sierpnia 2022 r. uwzględniono treść art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jakkolwiek organ dokonał błędnej wykładni art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i pominął, że zgodnie z tym ostatnim przepisem, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie ww. ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, to jednak Sąd z przyczyn wyżej wskazanych nie wzruszył z tego powodu zaskarżonej decyzji zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił, że z dniem 16 maja 2022 r. odwołano na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii). Zgodnie zatem z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. orzeczenie lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia 9 sierpnia 2021 r. zachowało ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu epidemii (16 maja 2022 r.), a więc do dnia 15 września 2022 r., jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Jeżeli więc orzeczenie o niepełnosprawności, wydane na czas określony, przestało być ważne po wejściu w życie ustawy z dnia 2 marca 2020 r., czyli po 8 marca 2020 r., to jest ono ważne do dnia upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia. W przedmiotowej sprawie organ w decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 r. wskazał natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje "do 3 miesięcy od dnia upływu terminu ważności orzeczenia, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji albo orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji", co oznacza, że przedłużono termin końcowy pobierania świadczenia do dnia 1 grudnia 2022 r. Tak wyznaczony termin końcowy pobierania świadczenia jest niezgodny z treścią art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., jednak Sąd nie znajdując podstaw do zastosowania wyjątku od zakazu reformationis in peius, nie podważył terminu końcowego pobierania świadczenia, ustalonego w decyzji zmieniającej zaskarżoną decyzję.
W drugiej kolejności Sąd poddał ocenie zasadniczą kwestię sporną w sprawie, to jest moment początkowy okresu przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie trzeba wyraźnie podkreślić, że konsekwencją braku reakcji procesowej strony skarżącej na długotrwałość prowadzonego postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, przy jednoczesnym pobieraniu tego ostatniego świadczenia za okres do końca czerwca 2022 r. i złożenia oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia dopiero od dnia 1 lipca 2022 r. było wydanie przez organy decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z mocą od dnia 1 lipca 2022 r. Sąd zauważa wprawdzie, że skarżący działając przez pełnomocnika złożył wraz z wnioskiem z dnia 18 listopada 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenie o rezygnacji z przysługującemu mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak organ pierwszej instancji – wykazując rażącą bezczynność – nie dokonał wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] października 2021 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto konsekwencją rażącej długotrwałości prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji oraz niedopuszczalnego ignorowania przez ten organ ocen prawnych i wytycznych organu odwoławczego było narażenie skarżącego na straty finansowe związane z przedłużeniem okresu oczekiwania na przyznanie korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego (decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2021 r. została następnie uchylona decyzją organu II instancji z dnia 2 marca 2022 r., a następnie kolejna decyzja odmowna organu I instancji z dnia [...] maja 2022 r. została ostatecznie zmieniona przez organ II instancji decyzją z dnia 20 lipca 2022 r.). Stan ten może uzasadniać pociągnięcie do odpowiedzialności służbowej lub pracowniczej pracowników organu, którzy z jego upoważnienia wydawali rażąco wadliwe decyzje.
Wadliwości w wykonywaniu czynności orzeczniczych przez organ pierwszej instancji nie mogą jednak stanowić podstawy do skonstruowania przez Sąd odrębnej normy prawnej stanowiącej podstawę do przyznawania z mocą wsteczną prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Po pierwsze, przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie określają podstawy i warunki przyznania świadczeń rodzinnych z retroaktywną mocą obowiązującą (od dnia poprzedzającego dzień wydania decyzji).
Zgodnie z art. 24 ust. 1a w zw. z art. 24 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych przyznawanych na okres zasiłkowy (z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c ww. ustawy) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2a u.ś.r., jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przepis ten ma zastosowanie także do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 3 u.ś.r., w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego. Ogólną zasadę wyznaczania terminu przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określa natomiast art. 24 ust. 4 u.ś.r. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia.
Z powyższych regulacji wynika zatem, że możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną są ściśle ograniczone i wyraźne, a zatem bez szczegółowego upoważnienia ustawowego niedopuszczalne jest kreowanie nowej podstawy do nadawania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego mocy wstecznej (por. np. M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 5, s. 47 i n.).
Po drugie, aż do dnia usunięcia negatywnej przesłanki nabycia prawa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest dopuszczalne przyznanie tego świadczenia za okres, w którym przesłanka ta występowała.
Na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy istotne jest to, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Usunięcie tej przesłanki może nastąpić najwcześniej z dniem wydania decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (np. w związku z wnioskiem uchylenie tego rodzaju decyzji na podstawie art. 155 k.p.a.). Skarżący złożył w pierwszej kolejności pismo z dnia 18 listopada 2021 r., zawierające oświadczenie o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zgodnie z powyższym przepisem w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Przepis ten reguluje zagadnienie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń w sytuacji, gdy właściwy organ lub organy orzekają jednocześnie w sprawach ich przyznania lub gdy zostały one już przyznane, jednak na etapie ich realizacji zachodzi konieczność wypłaty jednego świadczenia. Pomimo wadliwego sformułowania oświadczenia skarżącego z dnia 18 listopada 2021 r. o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji powinien wszcząć postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] października 2021 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz wydać decyzję o uchyleniu powyższej decyzji w dniu, w którym stwierdzono, że zostały spełnione wszystkie warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Długotrwałość prowadzonego postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i brak odpowiedniej reakcji skarżącego lub jego pełnomocnika na wadliwe prowadzenie postępowania (np. przez wniesienie ponaglenia, skargi na pracowników gminnych odpowiedzialnych za nieterminowe oraz sprzeczne z wytycznymi organu odwoławczego rozstrzygnięcie sprawy) pociągnął za sobą dalsze negatywne dla skarżącego konsekwencje. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. organ pierwszej instancji orzekł o zmianie decyzji z dnia [...] października 2021 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego przez przedłużenie terminu przysługiwania tego świadczenia. Następnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] marca 2022 r. stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r., natomiast decyzją z dnia [...] marca 2022 r. orzekł o przyznaniu skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od dnia 1 marca 2022 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r., w związku ze złożeniem przez skarżącego w dniu 1 marca 2022 r. wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika przez cały okres trwania postępowania o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, nie powołując się na oświadczenie z dnia 18 listopada 2021 r. o rezygnacji z prawa do tego świadczenia. Dopiero pismami z dnia 11 lipca 2022 r. skarżący, już po wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2022 r., oświadczył organowi odwoławczemu, że rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, oraz przedłożył decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2022 r. o uchyleniu od dnia 1 lipca 2022 r. decyzji z dnia [...] marca 2022 r. o przyznaniu skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wobec usunięcia przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz zaprzestania pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 lipca 2022 r. możliwe stały się przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2022 r. oraz wypłata tego świadczenia. W tym stanie rzeczy nie można twierdzić, że organ odwoławczy był uprawniony do określenia w decyzji z dnia 20 lipca 2022 r. początkowego terminu przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną, sięgającą poza dzień usunięcia negatywnej przesłanki do nabycia powyższego prawa. Obowiązywanie ostatniej decyzji z dnia [...] marca 2022 r. o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego aż do dnia jej uchylenia przez decyzję z dnia [...] lipca 2022 r. oraz pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres do końca czerwca 2022 r. stanowiło przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną za okres pokrywający się z okresem przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz pobierania tego zasiłku. Nie można więc zarzucać kontrolowanym organom naruszenia przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), art. 24 oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r.
Na zakończenie należy zwrócić ponadto uwagę na konsekwencje praktyczne przyjęcia odmiennego stanowiska prawnego. Pobieranie za okres do 30 czerwca 2022 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z obowiązywaniem w tym czasie decyzji o przyznaniu tego świadczenia oraz następcze przyznanie z mocą wsteczną na tożsamy okres prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skutkowałoby koniecznością zwrotu pobranych świadczeń zasiłkowych jako nienależnych. Nie do przyjęcia jest jednak sytuacja, w której decyzja właściwego organu wydana w następstwie wyroku sądu administracyjnego skutkuje powstaniem konieczności wyrównywania wysokości świadczeń rodzinnych bez wskazania wyraźnej podstawy ustawowej. Takie podejście wykładnicze byłoby działaniem contra legem.
W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.