II SA/RZ 1339/24

II SA/Rz 1339/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 53a ust.1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maria Mikolik /spr./ WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E. H. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr OA.7722..4.1.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi E.H. (dalej: "Skarżąca) jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr OA.7722.4.1.2024 stwierdzające niedopuszczalność zażalenia.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 31 marca 2023 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") wpłynęła interwencja Skarżącej z dnia 10 maja 2022 r., przekazana zawiadomieniem Wójta Gminy [....] z dnia 29 marca 2023 r. nr [...], w sprawie sprawdzenia zgodności z przepisami budowlanymi podwyższenia terenu działek nr ewid. [...] w miejscowości S., ze szkodą dla działki nr ewid. [...].
PINB zakwalifikował ww. interwencję jako skargę publiczną, o której mowa w art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a."). Następnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające - dokonał kontroli zgodności z przepisami budowy budynków na działkach sąsiednich w odniesieniu do działki nr ewid. [...], w wyniku czego nie stwierdził naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ ustalił, że na działce nr ewid. [...] gdzie wywieziono nadmiar ziemi nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Nawożenie gruntu na działkę, nie stanowi robót budowlanych podlegających jurysdykcji organu nadzoru budowlanego i może być rozpatrywane jedynie w kontekście zmiany stosunków wodnych, gdzie właściwym do wydania decyzji jest wójt. Pismem z dnia 15 maja 2023 r. nr [...], PINB zawiadomił Skarżącą o dokonanych ustaleniach i sposobie załatwienia skargi.
Pismem z dnia 6 czerwca 2024 r. Skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działkach nr ewid. [...] w miejscowości S., polegającej na podwyższeniu terenu tych działek niezgodnie z dokumentacją projektową i bez uzyskania stosownych zmian pozwolenia na budowę budynków. Skarżąca zawnioskowała o wydanie stosownych orzeczeń w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane i dokonanie sprawdzenia czy dokumentacja projektowa przewidywała podwyższenie działek do wysokości od 0,15 m do 1,20 m, jak to ustalił Wójt Gminy [...] w decyzji z dnia 30 czerwca 2023 r. nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie podwyższenia terenu działek nr ewid. gr. [...] w miejscowości S., z domniemaną szkodą dla działki nr ewid. gr. [...].
W piśmie z dnia 18 czerwca 2024 r. nr [...], PINB poinformował Skarżącą, że brak jest faktycznych przesłanek do wszczęcia żądanego postępowania. Przypomniał, że w związku z opisanym na wstępie wnioskiem Skarżącej z dnia 10 maja 2022 r., w kwietniu 2023 r. dokonał kontroli zgodności z przepisami budynków na działkach sąsiednich w stosunku do działki nr ewid. [...] w S. i nie stwierdził naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a o wynikach kontroli poinformował w piśmie z dnia 15 maja 2023 r. Rzetelność działania organu została potwierdzona przez PWINB w piśmie z dnia 12 września 2023 r. nr [...], uznającym za niezasadną skargę na działanie organu. Ponadto organ I instancji nadmienił, że fakt wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia 30 czerwca 2023 r. nr [...], nie zmienia stanowiska w przedmiotowej sprawie.
Pismem z dnia 9 lipca 2024 r. Skarżąca podtrzymała wniosek o wszczęcie postępowania na zasadzie art. 61 k.p.a. oraz podniosła, że przeprowadzone poprzednio postępowanie w trybie skargowym - wbrew intencji strony - uniemożliwiło jej uczestniczenie na każdym etapie postępowania dowodowego, jak również pozbawiło możliwości składania wniosków dowodowych oraz wnoszenia środków zaskarżenia, a przy tym nie doprowadziło do ustalenia czy podwyższenie terenu nastąpiło zgodnie z dokumentacją projektową.
W kolejnym piśmie z dnia 19 lipca 2024 r. nr [...], PINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego jednoznacznie przesądza, że postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się z urzędu. Wyjaśnił, że rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia Prawa budowlanego mają charakter nakazów lub zakazów, a podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa a nie wniosek strony, o którym mowa w art. 61 k.p.a. W związku z powyższym, pisma strony zawierającego "żądanie" wszczęcia takiego postępowania nie można formalnie traktować jako wniosku strony, a jedynie jako informację o nieprawidłowościach pochodzącą od osoby trzeciej.
Wobec powyższego Skarżąca pismem z dnia 30 lipca 2024 r. wniosła zażalenie, podnosząc, że otrzymane pismo z dnia 19 lipca 2024 r., należy zakwalifikować jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż zawiera w swojej treści stanowisko organu. Zarzuciła, że organ I instancji nie wskazał jakie to przesłanki faktyczne wziął pod uwagę zajmując stanowisko o odmowie wszczęcia postępowania oraz, że taka ogólnikowa informacja, nie spełnia wymogów formalnych wskazujących na rozpoznanie sprawy w sposób rzetelny i wnikliwy, wzbudzający zaufanie do organów władzy publicznej. W ocenie Skarżącej organ błędnie uznaje, że właścicielka nieruchomości sąsiedniej nie jest stroną postępowania, ale osobą trzecią i jedynie informuje o nieprawidłowościach, skoro w wyniku podwyższenia gruntu jej działka usytuowana pomiędzy gruntami podwyższonymi znalazła się w głębokiej niecce i straciła przez to na wartości. Zarzuciła, że PINB nie przeanalizował dokumentacji projektowej, nie wyjaśnił na jakich wysokościach działek inwestorzy mogli budować swoje obiekty i czy mieli zezwolenie na podwyższenie gruntu, a jeżeli tak, to do jakiej wysokości. Podniosła, że jeżeli organ nie zamierza wszcząć postępowania z urzędu, to zgodnie z art. 61a k.p.a. winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia tego postępowania i wskazać jakie okoliczności faktyczne legły u podstaw takiej decyzji.
Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2024 r., PWINB, działając na podstawie art. 123, art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził, że wniesione przez Skarżącą zażalenie jest niedopuszczalne. W ocenie organu odwoławczego pismo PINB z dnia 19 lipca 2024 r. nr [...] nie zawiera elementów, które są rozstrzygnięciem wyrażającym władczą wolę (stanowisko) organu, a stanowi jedynie odpowiedź o sposobie załatwienia sprawy w trybie przepisów o postępowaniu skargowym. Pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinno odpowiadać postanowienie, określonym w art. 124 k.p.a., a więc poza oznaczeniem organu wydającego, datą wydania, oznaczeniem strony i podpisu - nie zawiera wskazania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia.
Organ wyjaśnił, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. 2024 r. poz. 725 z późn. zm.; dalej: "u.P.b.") - w art. 53a ust. 1 (także art. 72a) wyraźnie przesądzają, że postępowania w sprawie naruszeń przepisów Prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu. W sytuacji kiedy przepisy szczególne określają zasadę wszczęcia postępowania z urzędu - wyłączając możliwość wszczęcia postępowania na "wniosek strony" - pisma wskazującego na naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane nie można formalnie traktować jako wniosku o wszczęcie postępowania, o którym stanowi art. 61 k.p.a. Pismo podmiotu zainteresowanego podjęciem czynności przez organ nadzoru budowlanego stanowi jedynie jeden ze sposobów pozyskania wiedzy o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu, nie jest natomiast wnioskiem o wszczęcie postępowania w rozumieniu przepisów ustawy k.p.a. PWINB podkreślił, że takie pismo z "żądaniem" wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń Prawa budowlanego traktowane jest tylko i wyłącznie jako sygnał mający charakter skargi do organu nadzoru budowlanego, celem podjęcia działań zgodnie z jego kompetencjami.
Ze stanowiskiem PWINB nie zgodziła się Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika - radcę prawnego, wnosząc na wydane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzuciła organowi naruszenie art. 61a k.p.a., poprzez przyjęcie, że wydane przez organ I instancji stanowisko w piśmie z dnia 19 lipca 2024 r. nie stanowi odmowy wszczęcia postępowania, mimo, że zostało przesłane w odpowiedzi na wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i w swej treści wskazywało, że nie ma faktycznych przesłanek do wszczęcia postępowania na wniosek strony złożony w trybie art. 61 k.p.a. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 53a u.P.b., poprzez przyjęcie, że treść tej normy prawnej wyłącza możliwość wszczęcia postępowania na wniosek strony. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca ponowiła swoje dotychczasowe stanowisko. Podniosła również, że art. 53a u.P.b. nie zawiera w swej treści zapisu, że "wyłącznie z urzędu" organy winny prowadzić postępowania w sprawach, których przepis ten dotyczy, co implikuje możliwość, a nawet konieczność zapewnienia stronie ochrony prawnej w sprawach uruchamianych z jej inicjatywy, czyli na wniosek złożony w trybie art. 61 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna, bowiem Organ II instancji w sposób prawidłowy odczytał znaczenie art. 53a u.P.b. a w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność zażalenia, stosownie do art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.
W niniejszej sprawie Skarżąca stanęła na stanowisku, że składane przez nią pisma a następnie wniosek o wszczęcie postępowania powinien doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na podwyższeniu teren działek. Ewentualnie w ocenie Skarżącej Organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 u.P.b. do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust. 1 pkt 1 u.P.b.). Jak przy tym wynika z art. 81 ust. 4 u.P.b., organy nadzoru budowlanego i organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie, że pozwala na wstępnym etapie i jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1231/16). Dopiero ustalenia dokonane w czasie takich czynności kontrolnych mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego regulowanego w jednym z trybów objętych Prawem budowlanym. Nie każde więc zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych wprost prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Wówczas to dokumentacja z postępowania kontrolnego, współtworząc materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, winna być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego) - tak wyrok WSA w Krakowie z 27 września 2022 r., II SAB/Kr 169/22, LEX nr 3426446.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w związku przekazaniem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku Skarżącej w sprawie podniesienia stanu gruntu, organ nadzoru budowlanego przeprowadził w kwietniu 2023r,. kontrolę i nie stwierdził naruszenia przepisów Prawa budowlanego. O wynikach kontroli Skarżąca została zawiadomiona w piśmie z 15 maja 2023r., które znajduje się w aktach sprawy. W związku z ustaleniami kontroli organ nie wszczynał postępowania z urzędu.
Należy wskazać, że to do uznania organu należy, czy ustalenia dokonane w trakcie wstępnych czynności kontrolnych uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego, czy też nie. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że nie każde zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych doprowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne realizuje w interesie publicznym, stąd też podjęcie tych czynności - z własnej inicjatywy, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela - z istoty rzeczy - nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, albowiem to wszczynane jest w jednostkowej sprawie dopiero, gdy wymaga ona indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, adresowanego do oznaczonej osoby.
Skarżąca podnosiła, że wbrew jej intencji pisma kierowane od organu były rozpatrywane w trybie skargowym, podczas gdy przedmiotem jej żądania było wszczęcie postępowania na zasadzie art. 61 k.p.a. W ocenie Sądu nie ma jednak podstaw, aby pismu informującemu o nieprawidłowościach nadać moc zobowiązującą organ do wszczęcia postępowania administracyjnego. Raz jeszcze należy podkreślić, że "postępowanie uregulowane przepisami ustawy z 1994 r. Prawo budowlane pozwala organom nadzoru budowlanego na podejmowanie czynności wstępnych, obejmujących stosownie do art. 84a ust. 1 p.b. kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 84 i art. 84a p.b. do zadań organów nadzoru budowlanego należy w szczególności kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, obejmująca kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W razie stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego nie mają prawa ingerować w sposób władczy. Tym samym ustawa z 1994 r. Prawo budowlane pozwala na przeprowadzenie czynności wstępnych, które nie są częścią jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i dopiero ustalenia dokonane w oparciu o taką kontrolę mogą uzasadnić wszczęcie postępowania administracyjnego, jeżeli pojawią się chociażby wątpliwości co do przestrzegania przepisów ustawy z 1994 r. Prawo budowlane lub naruszenia tych przepisów" (wyrok NSA z 27 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3500/18).
Dodatkowo wskazać należy, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy dokonano nowelizacji prawa budowlanego, która nastąpiła z dniem 19 września 2020 r. Nowelizacją tą wprowadzony został przepis art. 53a, który w ust. 1 stanowi, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a (art. 48 i nast.) wszczyna się z urzędu.
Przepis art. 53a p.bud. stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. Zatem w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a p.bud., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r., II OSK 2286/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl, tak również wyrok NSA z 12.09.2023 r., II OSK 199/23, LEX nr 3697552.).
Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W związku z przekazaniem podania Skarżącej o sprawdzenie legalności robót budowlanych, polegających na podwyższeniu terenu działek, organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę, która nie wykazała naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Wobec tych ustaleń kontrolnych organ nie był zobowiązany do wszczynania z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Skarżąca została poinformowana o wynikach kontroli. Wobec kierowanych dalszych pism interwencyjnych Skarżąca była zawiadamiana pismami o braku podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, co w świetle art. 53a ust. 1 u.P.b. i przedstawionego powyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego jawi się jako działanie prawidłowe. Skoro organ w związku z treścią art. 53a ust. 1 u.P.b. zawiadamia o braku podstaw do wszczęcia postępowania pismem to brak jest podstaw aby tego rodzaju pismo (w niniejszej sprawie z 19 lipca 2024r.) kwalifikować jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jak chciała tego Skarżąca. W konsekwencji na tego rodzaju zawiadomienie o braku podstaw do wszczynania postępowania nie przysługuje zażalenie. Prawidłowo więc Organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność zażalenia z 30 lipca 2024r.
Wobec uznania, że Organ II instancji prawidłowo zastosował art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.