II SA/RZ 1338/22

II SA/Rz 1338/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-03-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 2, art. 2a, art. 4 pkt 1, pkt 2, pkt 22, art. 34a, art. 36, art. 38, art. 136 ust. 3, art. 137, art.  216 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr N-I.7581.2.36.2022 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości - skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 18 sierpnia 2022 r. nr N-I.7581.2.36.2022, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Organ I instancji", "Starosta") z 30 czerwca 2022 r. nr GK.6821.3.1.2022 orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości.
W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej: "u.g.n.").
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.
Wnioskiem z 8 stycznia 2021 r. E.H. (dalej: "Skarżąca") reprezentowana przez pełnomocnika zwróciła się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (dalej: "GDDKiA") o "wydanie warunków do: 1) stwierdzenia nabycia własności części nieruchomości lub jeżeli ta procedura nie będzie możliwa to: 2) rozpoczęcie procedury przekazania części nieruchomości" oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] położona w K. W uzasadnieniu wniosku Skarżąca podała, że wnioskowany do zwrotu pas gruntu jest użytkowany przez jej rodzinę od co najmniej 1947 r., kiedy to w drodze darowizny, nieruchomość oznaczoną obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] otrzymały: A.P. (matka Skarżącej) oraz jej siostra S.P. Wówczas granica ww. nieruchomości przebiegała wzdłuż ogrodzenia. Zdaniem Skarżącej ww. nieruchomość nigdy nie była wykorzystywana na cel określony w decyzji, tj. pod budowę drogi. Część działki nr [...] stanowi ogrodzony pas zieleni, na którym rosną drzewa i krzewy.
GDDKiA przekazując ww. wniosek według właściwości poinformowała, że opiniuje negatywnie zbycie części nieruchomości nr [...]. Zarządca drogi wyjaśnił również, że wnioskowany do zwrotu pas gruntu jest związany z bezpieczeństwem wynikającym z widocznością przy wyjeździe z ul. [...] na [...], a dodatkowo poinformował, że do grudnia 2021 r. część pasa drogowego na szerokości około 4 m biegnąca wzdłuż działki nr [...] była zagrodzona przez stare ogrodzenie jednak stanowi ona pas drogowy i przy sprzyjających warunkach pogodowych zlecone zostanie jego oczyszczenie.
Starosta [...] decyzją z 30 czerwca 2022 r. nr GK.6821.3.1.2022 odmówił zwrotu nieruchomości położonej w obrębie [...], stanowiącej część działki ewid. nr [...] o powierzchni 0,12 ha.
Od powyższej decyzji Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła odwołanie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę zaskarżonej decyzji, polegającą na uwzględnieniu wniosku i orzeczeniu o zwrocie żądanej nieruchomości. Pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie art. 136 i 137 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany pomimo, że w rzeczywistości wywłaszczona część nieruchomości jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6, art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 k.p.a.
Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, opisaną na wstępie decyzją z 18 sierpnia 2022 r. nr N-I.7581.2.36.2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem kontroli jest decyzja Starosty [...] orzekająca o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w obrębie K., stanowiącej część działki nr [...] o pow. 0,12 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...].
Wojewoda wyjaśnił także, że działka nr [...] o pow. 0,12 ha położona w K. powstała w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym sporządzonym przez geodetę uprawnionego P.O. wpisanym do zasobu w dniu [...] sierpnia 2016 r. za nr [...] działka nr [...] powstała z parceli gruntowej nr [...], położonej w gminie katastralnej K., która w związku ze zmianą granicy obrębu ewidencyjnego K. została utworzona z części parcel gruntowych nr [...]. Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1968 r. znak [...] m.in. część parceli gruntowej nr [...] o pow. 0,0100 ha pozostająca w samoistnym posiadaniu A.H., na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst. jedn. Dz.U. z 1961 r. nr 18 poz. 94) na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w [...] została wywłaszczona z przeznaczeniem pod drogę.
Z kolei zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Cywilnego z [...] grudnia 2000 r., sygn. akt [...] spadek po A.M. z domu P. c. M. i J. zmarłej [...] grudnia 1999 r. nabyli: mąż K.H. w 15/74 części, córka E. H. w 23/74 części oraz pozostałe dzieci: J.H., T.H., T.H. i A.H. po 9/74 części.
W ocenie Organu odwoławczego Starosta słusznie odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż z analizy zebranych przez Organ I instancji dokumentów wynika, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość w całości znajduje się w granicach pasa drogowego [...]. Przedstawiona analiza wykazuje, że podczas prowadzonego postępowania administracyjnego Starosta dopełnił wszelkich wymogów formalnych, a rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania zostało wydane zgodnie z normami prawa materialnego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła E.H. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego E.G., zaskarżając ww. decyzję Wojewody w całości. Pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, że wnioskowana do zwrotu część nieruchomości w całości znajduje się w granicach pasa drogowego, podczas gdy faktycznie wnioskowana do zwrotu nieruchomość znajdowała się w granicach ogrodzenia działki Skarżącej, a cel publiczny - pas drogowy [...] - na przedmiotowej działce nigdy nie został zrealizowany;
- art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie niemożliwości uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezależnie od zrealizowania bądź nie celu wywłaszczenia, bowiem nieruchomość wnioskodawczyni została zajęta obecnie pod drogę publiczną, podczas gdy na przedmiotowej nieruchomości cel publiczny wywłaszczenia nie został zrealizowany, jak również część nieruchomości objęta wnioskiem nigdy nie została zajęta pod drogę publiczną.
Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej podniosła, że organy obu instancji rozpoznając sprawę nie poczyniły własnych ustaleń na gruncie, w tym czy działka objęta wnioskiem znajduje się w pasie drogowym, do czego były zobligowane przepisami prawa.
Pełnomocnik podniosła, że stan faktyczny na działce potwierdza, że działka od czasu wydania decyzji wywłaszczeniowej znajdowała się w granicach ogrodzenia działki Skarżącej i była zagospodarowana i wykorzystywana przez Skarżącą. Na działce objętej wnioskiem rosły drzewa i krzewy. Działka ta nigdy nie została zajęta przez drogę publiczną, ani też nie znajdowała się w liniach rozgraniczających, nie stanowiła części pasa drogowego, nigdy też nie była przez zarządcę drogi porządkowana i wykorzystywana, bowiem nawet zarządca drogi nie posiadał do niej dostępu. Pełnomocnik podkreśliła, że nikt nigdy nie wystąpił do Skarżącej, czy też jej poprzedników prawnych o wydanie wywłaszczonej części nieruchomości. Zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie przez sporny pas nie przebiegają żadne urządzenia drogowe, wybudowany chodnik przebiega przed granicą działki. Sporny pas gruntu był zadrzewiony i zakrzewiony, a porządkowaniem zajmowała się wyłącznie Skarżąca.
Zdaniem pełnomocnika skoro na działce objętej wnioskiem nie została w żaden sposób zrealizowana inwestycja drogowa, obejmująca nie tylko budowę jezdni, ale również niezbędnych urządzeń z nią związanych, np. zjazdów, chodnika, sieci czy też innych urządzeń, a także nie powstała jakakolwiek infrastruktura świadcząca o tym, że ta część działki znajduje się w pasie drogowym, natomiast działka ta faktycznie porośnięta była nieuporządkowaną roślinnością - krzewami, znajdowała się w granicach ogrodzenia działki Skarżącej i nie jest w żaden sposób zagospodarowana o charakterze pasa drogowego, to nie ma żadnych przeszkód prawnych do zwrotu przedmiotowej nieruchomości zgodnie z wnioskiem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, jak również argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Podczas rozprawy pełnomocnik Skarżącej podała, że organy obu instancji nie wyjaśniły istoty sprawy, a także nie zostały przeprowadzone oględziny terenu. Organ oparł się wyłącznie na mapach oraz zapisach planistycznych. Nie ustalono dokąd sięga pas drogowy. Podniosła również, że odległy czas, w jakim nastąpiło wywłaszczenie i brak realizacji celu wywłaszczenia do dnia dzisiejszego świadczy o zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Po zbadaniu sprawy w opisanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. i 2 u.g.n. w zw. z art. 2a u.d.p.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
W myśl art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Art. 216 ust. 1 u.g.n. rozszerza katalog podstaw prawnych do żądania zwrotu w tym o nieruchomości przejęte lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).
Jednocześnie u.g.n. zawiera normę kolizyjną wskazując w art. 2 u.g.n., że przepisy ustawy nie naruszają zapisów innych ustaw. Inną ustawą w rozumieniu art. 2 u.g.n. jest między innymi ustawa o drogach publicznych. Art. 2a tejże ustawy przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin.
Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Uzupełnieniem tej regulacji jest norma zawarta w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stosownie do której nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władania Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.
Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być one zatem przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają one zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011r., sygn. akt I OSK 649/11, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że nieruchomości "drogowe" niezależnie od zrealizowania bądź niezrealizowania celu wywłaszczenia wyłączone są z obrotu prawnego. Zatem w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia stała się dla niego zbędna, ale została zajęta pod drogę publiczną lub znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej, nie jest możliwe z uwagi na treść art. 2a u.d.p. dokonanie zwrotu takiej nieruchomości.
Przechodząc do oceny tego co ustawodawca rozumie przez pojęcie drogi i pasa drogowego, wskazać należy, że ustawa o drogach publicznych w dotychczasowym brzmieniu definiowała drogę jako - budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt – art. 4 pkt 2 u.d.p.
Na podstawie zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U.2022.1768 ) droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W tym samym czasie zmieniła się definicja pasa drogowego. Dotychczas był to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą – art. 4 pkt 1 u.d.p. Aktualnie - wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga.
Jednocześnie niezmieniona treść art. 4 pkt 22 u.d.p. stanowi, że przez zieleń przydrożną rozumie się roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.
Wprowadzony wspomnianą ustawą art. 34 a u.d.p. określił rozmiar pasa drogowego wskazując, że wynika on z rozmiaru terenu niezbędnego do usytuowania drogi uwzględniającego konieczność zapewnienia widoczności lub stanowiącego rezerwę w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych. ( dodany przez art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. (Dz.U.2022.1768) zmieniającej nin. ustawę z dniem 21 września 2022 r. ).
Na tle poprzedniego brzmienia przepisów u.d.p. wypracowano pogląd zgodnie z którym pojęcie drogi, w rozumieniu celu wywłaszczenia, należy rozumieć szerzej, niż wynika to z definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 u.d.p., i jest ono bliższe pojęciu pasa drogowego. Określenie to, w świetle art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. tj. 2016, poz. 1440 z późn. zm.), należy rozumieć, jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Podkreślano przy tym, że pas drogowy obejmuje nie tylko jezdnię, jako twór fizyczny, ale także jej otoczenie związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, tj. w normalnych warunkach nieprzeznaczone do ruchu drogowego, ale umożliwiające prawidłowe utrzymanie tego ruchu. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (wyroki NSA z: 2 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 1116/10, 2 kwietnia 2014 r., sygn. II GSK 155/13, 16 marca 2021 r., sygn. I OSK 2650/20, 26 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 1956/21).
Orzeczenia te są aktualne również do istniejącego stanu prawnego. Zgodnie z nimi decydujące znaczenie dla określenia, czy dane urządzenie lub obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie ich wewnątrz pasa drogowego, czyli wydzielonego "liniami granicznymi gruntu". Ustawodawca nie określił szerokości pasa drogowego, pozostawiając w tym zakresie decyzje właściwemu zarządcy stosownie do potrzeb związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania konkretną drogą publiczną. Częścią pasa drogowego może być także pas zieleni, jeżeli pełni on funkcje estetyczne, związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Co prawda pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, ale pas drogowy jest integralnie związany z drogą. Zieleń przydrożna jest też częścią pasa drogowego ( art. 4 pkt 22 u.d.p.), ( wyroki z dnia 2 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1438/09 i z 12 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 361/08). Pogląd ten jest aktualnie rozszerzany na cały pas drogowy ( w wyrokach z 8 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1675/15, z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 898/13, z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 709/11 z 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11).
W niniejszej sprawie Skarżąca wystąpiła o zwrot części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] aktualnie odpowiadająca działce [...] położonej w K.
Działka ta powstała z działki nr [...], znajdującej się w samoistnym posiadaniu A.H., wywłaszczonej na podstawie orzeczenia z [...] sierpnia 1968 r., nr [...] na budowę drogi, wydanego w oparciu o ustawę z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 91).
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że do wywłaszczonej nieruchomości znajdą zastosowanie wyżej powołane przepisy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega również wątpliwości, że Skarżąca jako spadkobierczyni po wywłaszczonej A.H. ( postanowienie SR w [...] z [...] grudnia 2000 r., sygn. akt [...], akt notarialny z 14 kwietnia 2009 r., repertorium A Nr [...]) jest uprawniona do wystąpienia z żądaniem.
Skarżąca domagając się zwrotu części wskazanej nieruchomości tj. pasa gruntu o szarości około 4 m i długości 45 m, graniczącego z jej działką o nr [...] podniosła, że ten pas gruntu był używany przez nią i przez jej mamę. Wskazała, że cała działka [...] była ogrodzona od ulicy [...] i ogrodzenie to obejmowało również umiejscowione słupki pasa ruchu drogowego, których nie było w czasie jej dzieciństwa. Pas ruchu drogowego zawsze znajdował się na działce [...] i nigdy nie był wykorzystywany do celów utrzymania drogi publicznej, czy ruchu drogowego.
Odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Organy zgodnie stwierdziły, że działka [...] powstała z podziału działki [...] stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o powierzchni 0,12 ha w ewidencji gruntów wpisana jest jako droga, w związku z czym brak jest podstaw do zwrotu takiej działki. Ponadto Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wskazała, że część pasa drogowego, która od 1968 r. w nieuprawniony sposób zajęta była przez Panią H. nie powinna zostać wydzielona i przekazana osobom prywatnym. Przedmiotowa część pasa drogowego łączy dwa skrzyżowania dróg publicznych i zgodnie z opinią w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego widoczność w tym obrębie jest kluczowa. Po demontażu ogrodzenia oraz oczyszczeniu tej części pasa drogowego zdecydowanie poprawiła się widoczność przy wyjeździe od strony ul. [...] na drogę krajową nr [...].
W sprawie w zasadzie bezsporne jest, że działka została wywłaszczona pod realizację drogi i stanowi aktualnie fragment działki [...] wpisanej w ewidencji gruntów jako droga, co zostało w sposób szczegółowy opisany w stanie faktycznym i czego Skarżąca w zasadzie nie kwestionuje.
Skarżąca nie kwestionuje również przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na budowę drogi, lecz uważa, że część nieruchomości nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia.
Nie ulega wątpliwości, że granice działki [...] sięgają od strony działki [...] ( działka należąca do Skarżącej) pasa, którego zwrotu domaga się Skarżąca.
Ze zdjęć dostępnych na stronach internetowych geoportal wynika, że teren ten porośnięty jest krzewami, drzewami oraz trawą, graniczy bezpośrednio z chodnikiem, który z kolei przylega do drogi publicznej [...].
Spór dotyczył prawnej dopuszczalności zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem. Organy postępowania twierdzą, że teren zakwalifikowany w wypisie ewidencji gruntów jako droga wyłączony jest spod możliwości obrotu, a co za tym idzie nie ma prawnej możliwości żądania jego zwrotu.
Ze stanowiskiem Organów należy się zgodzić.
Nie ulega wątpliwości, że sporny pas gruntu został zakwalifikowany w ewidencji gruntów do kategorii "dr", tj. drogi. Ze znajdujących się w aktach zdjęć w sposób bezsporny również wynika, że teren ten znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi ekspresowej dz. nr ewid. [...], dwupasmowej, wzdłuż której znajduje się chodnik, z którym bezpośrednio graniczy sporny pas. Niewątpliwie jest to również teren zielni. W świetle powyższego należy zgodzić się z Organami, że pas ten stanowi zieleń przydrożną wchodzącą w skład pasa drogowego, co potwierdza jego zakwalifikowanie jako dr w ewidencji gruntów. Ustalenie działek lub ich części, na których zlokalizowany jest pas drogi publicznej pozostaje w zakresie wyłącznej kompetencji właścicieli dróg publicznych. W sytuacji, gdy na całej wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana droga w znaczeniu pasa drogowego - art. 4 pkt 1 u.d.p., brak jest podstaw do zwrotu tej części nieruchomości, na której nie znajduje się jezdnia asfaltowa, czyli niezajętej pod drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p.
Generalna Dyrekcja Dróg i Autostrad Oddział w [....], w której zarządzie znajduje się droga w piśmie z 24 stycznia 2022 r. w odniesieniu do złożonego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości negatywnie zaopiniowała zbycie części nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] ze względu bezpieczeństwa związanego z widocznością skrzyżowania przy wyjeździe z ul. [...] na [...]. Wyjaśniła jednocześnie, że do grudnia 2021 r. część pasa drogowego na szerokości około 4 m biegnąca wzdłuż działki [...] była zagrodzona przez stare ogrodzenie jednak stanowi ona pas drogowy i przy sprzyjających warunkach pogodowych zalecone zostanie jego oczyszczenie. Podobne stanowisko zajęła w piśmie z 25 kwietnia 2022 r., w którym podtrzymano stanowisko, że część pasa drogowego, która od 1968 r. w nieuprawniony sposób zajęta była przez Skarżącą nie powinna zostać wydzielona i przekazana osobom prywatnym. Łączy ona bowiem dwa skrzyżowania dróg publicznych i zgodnie z opinią w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego widoczność w tym obrębie jest kluczowa. Po demontażu ogrodzenia przez Skarżącą oraz oczyszczeniu tej części pasa drogowego przez firmę utrzymaniową w lutym 2022 r. znacznie poprawiła się widoczność przy wyjeździe od strony ul. [...] na drogę krajową nr [...].
Podkreślić w tym miejscu należy, że ustalenie działek lub ich części, na których zlokalizowany jest pas drogi publicznej pozostaje w zakresie wyłącznej kompetencji właścicieli dróg publicznych. W sytuacji, gdy na całej wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana droga w znaczeniu pasa drogowego - art. 4 pkt 1 u.d.p., brak jest podstaw do zwrotu tej części nieruchomości, na której nie znajduje się jezdnia asfaltowa, czyli niezajętej pod drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p.
Zatem sporna działka wywłaszczona pod realizację drogi została na ten cel wykorzystana. Wszystko co znajduje się w granicach drogi i pasa drogowego musi zostać wyłączone z obrotu prawnego.
W sprawie nie ma znaczenia fakt, że do 2021 r. część działki [...], której zwrotu domaga się Skarżąca została ogrodzona i użytkowana przez jej poprzedników prawnych, jak również to, że taki stan istniał od lat 50-tych ubiegłego wieku i że dopiero w 2021 r. po rozebraniu płotu w zamiarze remontu powzięła informację, że ta część znajduje się w obszarze pasa drogowego i nie może w związku z tym zostać ogrodzona, pomimo tego, że na tej części działki nigdy nie znajdowały się żadne elementy pasa drogowego.
Ustawa o drogach publicznych zawiera regulacje dotyczące przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego- art. 36 u.d.p.
W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.
Jednocześnie istniejące w pasie drogowym urządzenia obce, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.
Przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego.
Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej – art. 38 u.d.p.
W świetle powołanych przepisów stwierdzić należy, że istnienie w obrębie pasa drogowego urządzeń nie powoduje, że przestaje on pełnić taką funkcje.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka już w 1968 r. została zajęta pod realizację drogi i taki charakter ma w chwili obecnej. Nie zmienia powyższego to, że Skarżąca zagrodziła tą działkę. Brak reakcji zarządcy, czy też przyzwolenie na taki stan rzecz nie zmienił przeznaczenia tej działki. Zarządca miał prawo orzec o przywrócenia stanu poprzedniego i prawo to nie uległo przedawnieniu. Prawo to jest aktualne w każdej sytuacji, w której pas drogowy zostaje zajęty w innym celu niż jest do tego przeznaczony. Wbrew zarzutom Skarżącej cel wywłaszczenia został osiągnięty poprzez realizację drogi, znajdującej się w pobliżu zgłoszonego do zwrotu pasa. Właśnie lokalizacja tej drogi powoduje, że pas ten jako bezpośrednio do niej przyległy w całości pokryty zielenią spełnia funkcje pasa drogowego, zatem cel został zrealizowany, w związku z czym na podstawie art. 2 a u.d.p. został wyłączony z obrotu prawnego.
Również bez wpływu na treść rozstrzygnięć ma okoliczność, że na spornym pasie gruntu nie stwierdzono, żadnych urządzeń nawiązujących do drogowego przeznaczenia. Jak już wielokrotnie podkreślano pas drogowy obejmuje nie tylko jezdnię, jako twór fizyczny, ale także jej otoczenie związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, tj. w normalnych warunkach nieprzeznaczone do ruchu drogowego, ale umożliwiające prawidłowe utrzymanie tego ruchu. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Częścią pasa drogowego może być także pas zieleni, jeżeli pełni on funkcje estetyczne, związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.
Stwierdzenie zatem, że na części działki przylegającej do drogi publicznej znajduje się pas zieleni, poprzednio zarośnięty drzewami, aktualnie wyczyszczony jest wystraczający do przyjęcia, że jest on funkcjonalnie związany z drogą i bezpieczeństwem wokół. Jeszcze raz podkreślić należy, że nie zmienia tego fakt, że część ta była zagrodzona przez Skarżącą. Pozostawienie w obszarze drogi publicznej pasa zieleni jest prawnie, jak i racjonalnie usprawiedliwione. Z oczywistych względów konieczne jest zachowanie wokół drogi przestrzeni wolnej od jakichkolwiek prywatnych zabudowań.
Sąd zwraca przy tym uwagę na charakter zapisów w ewidencji gruntów. Zagadnienia z tym związane reguluje ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. ( Dz.U. tj. 2021, poz.1990). Z ustawy tej wynika, że wpisy do ewidencji są dokonywane przez uprawniony organ na podstawie zgłoszeń wskazujących na zmiany danych objętych ewidencją. Podstawą zmiany wpisów w ewidencji są akty normatywne, prawomocne orzeczenia sądowe, decyzje administracyjne, akty notarialne, materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wpisy w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacja architektoniczno-budowlana przechowywana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej ( art. 22 ust.2 ustawy). Charakter tych dokumentów wskazuje na to, że wpis do ewidencji jest konsekwencją dojścia do skutku określonych czynności prawnych, które następnie zostają zaewidencjonowane w rejestrze. Na charakter wypisu z ewidencji gruntów zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. I CSKP 58/21, podkreślając, że: "Wypis z rejestru gruntów, jest dokumentem urzędowym korzystającym z domniemania zgodności jego treści ze stanem rzeczywistym, bowiem zgodnie z treścią art. 244 § 1 k.p.c. dokument urzędowy stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Jednak nie znaczy to, że domniemanie prawdziwości odnosi się do całej zawartej w nim treści. Natomiast to, co jest objęte domniemaniem wynika z zakresu uprawnienia organu sporządzającego taki dokument oraz zawartych w nich danych. Dlatego też dane z ewidencji nie są podstawą ustalania stanu własności nieruchomości, a danych o właścicielu, zawartych w wypisie z ewidencji nie obejmuje domniemanie prawdziwości z art. 244 § 1 k.p.c. Dokument taki ma odtwórczy i techniczny charakter oraz zasadnicze znaczenie dla oznaczenia nieruchomości, a nie ustalenia prawa własności". W postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie jest możliwe podważenie wpisów dokonanych w ewidencji gruntów i budynków oraz aktów administracji dotyczących zaliczenia określonej drogi do określonej kategorii drogi publicznej. Wpisy do ewidencji są dokonywane przez uprawniony organ na podstawie zgłoszeń wskazujących na zmiany danych objętych ewidencją. Nie ma zatem żadnych podstaw ku temu, by negować oznaczenie przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów, jako dr - droga i kwestionować okoliczność powołania się na oznaczenie przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów.
Podsumowując stwierdzić należy, że niezgodne z prawem wykorzystanie pasa drogowego do celów prywatnych nie pozbawia go charakteru drogowego.
Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że rację mają organy odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zajętej pod realizację przylegającego do drogi pasa drogowego. Z wyżej przedstawionych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.