II SA/RZ 1337/24

II SA/Rz 1337/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Joanna Zdrzałka /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 24a ust. 9, art. 24a ust.10
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2022 r. nr GK-II.7221.11.2022 w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia 16 grudnia 2021 r. nr WG-WGE.660.191.2018; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz radcy prawnego M. W. wynagrodzenie w kwocie 1033 zł 20/100 /słownie: jeden tysiąc trzydzieści trzy złote dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 840 zł /słownie: osiemset czterdzieści złotych/ i tytułem 23% podatku VAT kwotę 193 zł 20/100 /słownie: sto dziewięćdziesiąt trzy złote dwadzieścia groszy/.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi L.L. (dalej: "skarżący") jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: "PWINGiK" lub "organ odwoławczy") z 28 marca 2022 r. nr GK-II.7221.11.2022 w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych ewidencyjnych.
Jak wynika z akt sprawy, Starosta [....] działając na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.; dalej: "pgik") przeprowadził w latach 2017-2018 modernizację ewidencji gruntów i budynków, zwaną dalej "modernizacją egib", m.in. dla jednostki ewidencyjnej [...], w ramach projektu unijnego pod nazwą "Podkarpacki System Informacji Przestrzennej".
Projekt operatu opisowo-kartograficznego dotyczącego modernizacji egib wyłożony był do publicznego wglądu w terminie od 23 października 2018 r. do 14 listopada 2018 r. Informacja o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji egib stał się operatem ewidencji gruntów i budynków została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego w [...] marca 2019 r. pod poz. [...]. Informacja zawierała także pouczenie o możliwości zgłoszenia przez każdego, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym informacji, zarzutów do tych danych - art. 24a ust. 9 pgik.
L.L. w piśmie z 22 marca 2019 r. wniósł o wydanie decyzji dotyczącej uprzednio złożonego w piśmie z 30 sierpnia 2018 r. zarzutu. Podtrzymał zarzut wadliwego pomiaru geodezyjnego i naniesionego na mapach wadliwego przebiegu granic działek położonych w G. gm. [...] o nr [...] i [...] sąsiadujących z drogą dojazdową do pól o nr [...] oraz przebiegu tej drogi na wysokości garaży wystawionych w ciągu tej drogi w znacznej części, będących własnością sąsiada K. i A.Ś.
Starosta decyzjami z 30 sierpnia 2019 r. i 11 sierpnia 2020 r. orzekł o odrzuceniu zarzutów złożonych przez L.L. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Decyzje te zostały decyzjami PWINGiK z 23 października 2019 r. i z 21 grudnia 2020 r. uchylone, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu ostatnio wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał na brak jest kompletnej analizy dokumentacji źródłowej dotyczącej przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] oraz oceny jej dokładności z wyszczególnieniem i porównaniem danych wynikowych po modernizacji egib, które to dane zostały zakwestionowane przez wnioskującego. Ponadto PWINGiK wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organu I instancji nie został wyjaśniony i właściwie udokumentowany sposób ustalenia przebiegu ww. granicy podczas modernizacji egib.
W toku ponownie prowadzonego postępowania przez Starostę 18 listopada 2021 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [....] przyjęty został pod identyfikatorem nr [...] operat techniczny z rozpatrzenia zastrzeżenia złożonego do operatu opisowo - kartograficznego w zakresie działek nr [...].
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta decyzją z 16 grudnia 2021 r. nr [...] orzekł o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych przez L.L. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu G., gm. [...], ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 2019 r. poz. [...], dotyczących "wadliwego pomiaru geodezyjnego i naniesienie na mapach wadliwego przebiegu granic działek położonych w G. gm. [...] o nr [...] i [...] sąsiadujących z drogą dojazdową do pól o nr [...]" oraz przebiegu tej drogi na wysokości garaży wystawionych w ciągu tej drogi w znacznej części, będącego własnością sąsiada K. i A.Ś.".
W odwołaniu od decyzji Starosty L.L. zakwestionował prawidłowość ponownie wykonanych prac geodezyjnych związanych z ustaleniem przebiegu granic działek będących przedmiotem postępowania. Podniósł, że "Starosta świadomy uchylenia decyzji w całości nie wycofał z obiegu prawnego błędnego wpisu do KW". Do odwołania załączył m.in. wydruki z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a także z geoportalu oraz kopię mapy do celów opiniodawczych w skali 1:2880 "świadczące o bezprawnym wytyczeniu spornej granicy".
Prowadząc sprawę w trybie odwoławczym PWINGiK w celu dokładnego zbadania stanu faktycznego pismem z 1 lutego 2022 r. nr GK-II.7221.11.2022 zwrócił się do Starosty o uzupełnienie materiału dowodowego, a po jego uzupełnieniu pismem z 11 lutego 2022 r. zawiadomił zainteresowane strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z możliwości tej skorzystał L.L., który po zapoznaniu się z aktami spawy wskazał, że nie zgadza się z danymi dotyczącymi przebiegu granic jego działki z danymi zawartymi na mapie ewidencyjnej z uzupełnionego materiału dowodowego. Wniósł o załączenie do sprawy kopii map sporządzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
PWINGIK działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "kpa"), art. 7b ust. 2 pkt 2 pgik, po rozpatrzeniu odwołania L.L. od decyzji Starosty z 16 grudnia 2021 r. utrzymał ją w mocy.
Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że 31 lipca 2021 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze m.). Zastąpiło ono dotychczas obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393) zwanego dalej rozporządzeniem egib, w oparciu o które prowadzone były prace związane z modernizacją egib. W postępowaniu odwoławczym w odniesieniu do oceny prawidłowości przeprowadzonych prac modernizacyjnych będą miały zastosowanie przepisy dotychczas obowiązującego rozporządzenia egib.
Ewidencja gruntów i budynków z uwagi na swój charakter ewidencja gruntów i budynków nie rozstrzyga sporów o prawo do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje natomiast stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Przepisy art. 24a pgik szczegółowo określają procedurę oraz terminy przeprowadzenia poszczególnych czynności modernizacyjnych. O rozpoczęciu prac geodezyjnych związanych z modernizacją egib oraz o trybie postępowania starosta zawiadamia poprzez wywieszenie stosownej informacji na okres 14 dni w siedzibie urzędu.
Po zakończeniu prac geodezyjnych projekt operatu opisowo - kartograficznego podlega wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych w siedzibie urzędu przez 15 dni roboczych. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w tym projekcie może w okresie jego wyłożenia zgłaszać do nich uwagi. W terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia, upoważniony pracownik organu ewidencyjnego, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac modernizacyjnych, rozpatruje złożone zastrzeżenia. O ich przyjęciu lub odrzuceniu organ informuje zainteresowanych oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. Po upływie ww. terminu projekt operatu opisowo - kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków, o czym starosta informuje w dzienniku urzędowym województwa.
Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia tego ogłoszenia zgłaszać do nich zarzuty - art. 24a ust. 9 ustawy. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów organ rozstrzyga w drodze decyzji - art. 24a ust. 10 pgik. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym nie są wiążące. Natomiast zarzuty zgłoszone po upływie wyżej określonego 30 - dniowego terminu traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, które rozpatrywane są w trybie przepisów art. 24 ust. 2a - 2c pgik.
Rozstrzygnięcie o zasadności zarzutów, zgłoszonych stosownie do przepisów art. 24a ust. 9 i 10 pgik., jest rozstrzygnięciem o tym, czy modernizacja ewidencji w zakresie złożonych zarzutów została przeprowadzona prawidłowo.
Przedmiotem sprawy są zarzuty do projektu operatu opisowo - kartograficznego obrębu G. w zakresie nieprawidłowego ujawnienia przebiegu granicy działki nr [...] będącej własnością składającego zarzuty z działką nr [...] i nr [...] (droga) po przeprowadzonej modernizacji egib.
Stosownie do § 36 rozporządzenia egib przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.
W przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia egib. lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, zgodnie z § 37 dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Podstawę i tryb przeprowadzenia ww. czynności podjętych w celu ustalenia przebiegu granic regulują przepisy § 38 i § 39 rozporządzenia egib.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że warunkiem koniecznym otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych pomiarów poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie staje się stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia egib lub wykazanie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że brak było dokumentacji wymienionej w przywołanym powyżej § 36 rozporządzenia egib zawierającej wiarygodne dane możliwe do wykorzystania, natomiast jedynym dokumentem wskazującym na przebieg granicy pomiędzy ww. działkami była mapa ewidencyjna katastralna w skali 1:2880 w postaci rastrowej.
Mapa ta opracowana została w wyniku prac związanych z założeniem ewidencji gruntów i budynków obrębu G. w 1968 r. na podkładzie mapy katastralnej katastru austriackiego. Brak natomiast było dokumentacji geodezyjnej zawierającej dane pomiarowe zgodne z aktualnie obowiązującymi standardami geodezyjnymi pozwalających na ujawnienie przebiegu ww. granicy w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym.
W związku z tym wykonawca modernizacji egib pozyskał dane dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic stosownie do przepisów § 37 - 39 rozporządzenia egib.
W dniu 11 czerwca 2018 r. przeprowadzone zostały na gruncie czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr [...], a działkami sąsiednimi nr [...] i nr [...] w obecności właścicieli działek, w tym L.L. Przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] (protokół nr lp. [...]) ustalony został stosownie do § 39 ust. 3 rozporządzenia egib "na podstawie analizy materiałów źródłowych".
Przebieg tej granicy wyznaczają punkty graniczne nr [...] - stanowiący trójmiedzę działek nr [...]. Dane dotyczące punktu nr [...] przyjęte zostały na podstawie danych zawartych w dokumentacji geodezyjnej nr [...] z rozgraniczenia nieruchomości przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 5 stycznia 2015 r. Natomiast pozostałe dwa punkty graniczne tj. [...] i [...] należące do numerycznego opisu tej granicy pozyskane zostały w wyniku pomiaru terenowego w ramach przeprowadzanych czynności z ustalenia przebiegu granic 11 czerwca 2018 r.
Obecni na gruncie właściciele działek zaakceptowali bez zastrzeżeń w ten sposób ustalony przebieg granicy potwierdzając ten fakt podpisem w protokole oraz na szkicach granicznych.
W związku z zarzutami składanymi przez L.L. Starosta zwrócił się do wykonawcy modernizacji egib o dokonanie ponownej analizy materiałów wynikowych po modernizacji i sporządzenie dokumentacji w tym zakresie.
W dniu 18 listopada 2021 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] przyjęty został pod identyfikatorem nr [...] operat techniczny zawierający wyniki prac związanych z ponownym ustaleniem przebiegu granic działek nr [...].
W dniu 10 września 2021 r., po uprzednim zawiadomieniu właścicieli (władających) działek, przeprowadzone zostały na gruncie czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] w obecności właścicieli (władających) A.Ś., K.Ś. oraz składającego zarzuty L.L. Jak wynika z protokołu granicznego nr lp.4 oraz szkicu granicznego nr 1 przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] i [...] ustalony został "na podstawie analizy materiałów źródłowych", w punktach granicznych oznaczonych na szkicu nr [...]. Dane punktu granicznego nr [...] pozyskane zostały na podstawie dokumentacji z rozgraniczenia gruntów nr [...], natomiast dane punków nr [...] i [...] pozostały bez zmian w stosunku do danych pozyskanych w wyniku ustalenia przebiegu granicy 11 czerwca 2018 r. przeprowadzonego podczas prac modernizacyjnych. Jak wynika z wpisów w protokole L.L. nie wyraził zgody na ustalony przebieg granicy, natomiast A.Ś. odmówiła podpisanie protokołu "ponieważ nie zgadza się z uwagami L.L.".
Z protokołu granicznego nr lp. oraz szkicu granicznego nr 1 przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] i [...] stanowiącą drogę ustalony został w punktach granicznych nr [...]. W stosunku do danych pozyskanych podczas modernizacji e.g.ib. zmodyfikowane zostało położenie punktów granicznych nr [...] i nadane zostały im nowe nr, tj. [...].
Przebieg granicy na odcinku pomiędzy punktami nr [...] ustalony został na podstawie analizy materiałów źródłowych tj. mapy ewidencyjnej w skali 1:2880. Jak wynika z wpisów w protokole L.L. nie zaakceptował ustalonego przebiegu granicy, natomiast K.Ś. odmówił podpisania protokołu "ponieważ nie zgadza się z uwagami L.L.".
Dodatkowo ustalenia przebiegu granic przeprowadzone w ramach opracowywania ww. dokumentacji nr [...] obejmują zakres szerszy niż wskazywały na to zarzuty do modernizacji egib złożone przez L.L. i zmiany danych zostały wprowadzone czynnością materialno - techniczną 21 grudnia 2021 r. zmianą nr 1272/2021.
Na podstawie zgromadzonych dokumentów w aktach sprawy organ odwoławczy stwierdził, że przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] został ujawniony prawidłowo w operacie ewidencyjnym obrębu G., natomiast licznie wskazywane przez skarżącego nieprawidłowości związane z błędnym ustaleniem i pomiarem tych granic podczas przeprowadzenia czynności związanych z modernizacją egib nie zostały potwierdzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.
Rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych. Błędnym jest zatem oczekiwanie składającego zarzuty do danych w operacie ewidencyjnym, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu dotyczącego przebiegu granicy działek.
Wskazania oraz twierdzenia wnioskującego o odmiennym niż aktualnie ujawniony przebiegu granicy pomiędzy jego działką nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym i dostępnej dokumentacji geodezyjnej.
Dokumenty dostarczone przez skarżącego tj. wydruki map z geoportalu oraz kopie map sporządzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie stanowią dokumentów wymienionych w obowiązujących przepisach prawa, na podstawie których można by ujawnić bądź też zmienić zgodnie z oczekiwaniami skarżącego przebieg granic działek. Nie mogą one również stanowić dowodu w postępowaniu ewidencyjnym jako dowody potwierdzające twierdzenia skarżącego o odmiennym niż aktualnie ujawniony w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję L.L. zarzucił jej wydanie z naruszeniem kpa. W ocenie skarżącego decyzja jest niesprawiedliwa, Starosta naruszył prawo, a organ II instancji nie podejmował żadnych kroków w celu eliminacji naruszeń. W pewnych sytuacjach dopiero wyjaśnienia i zarzuty skarżącego naprowadziły urzędników na odpowiedni tok myślenia. Pierwszym z zarzutów było ogłoszenie w dzienniku urzędowym województwa przez starostę zakończona modernizacji gruntów pomimo sprzeciwu skarżącego odnośnie odtworzenie spornych punków granicznych. Drugim z zarzutów było wydanie ostatecznej decyzji przez Starostę bez powiadomienia współwłaścicieli działki nr [...] lub ich spadkobierców. Następny zarzut to wpis do KW przed zakończeniem postępowania administracyjnego. Zarzuty dotyczyły zmiany przebiegu granicy na wysokości budynku garażowego, a przedsiębiorca 10 września 2021 r. dokonał ponownego pomiaru, który miał na celu nieodtwarzanie prawidłowego przebiegu granic, do którego zarzuty zgłosił skarżący, lecz objął większy obszar w celu powiększenia areału działki skarżącego o grunt przypisany sąsiadowi. Starosta od samego początku postępowania przyjął wrogą postawę do osoby skarżącego i wydał ostateczną decyzję. W tutejszym urzędzie zwyczajowo przyjęte jest że decyzja wydana przez starostę jest decyzją niewzruszalną. Według skarżącego zwyczaj ten przeniknął do organu wyższej instancji. Granice, które wskazał przedsiębiorcy podczas pierwszych pomiarów, były granicami jakie zapamiętał od lat młodzieńczych, a które były granicami zgody pomiędzy rodzicami skarżącego a nieżyjącymi sąsiadami. Przedsiębiorca posługiwał się mapą katastralną w skali 1:2880, z mapy tej wynika całkowicie inny przebieg granicy niż został odtworzony z tej mapy przez przedsiębiorcę. Starosta mając pewne narzędzia w celu zakończenia konfliktu nie skorzystał z tego przywileju, lecz zaostrzył konflikt wydając wzruszalne decyzje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 597/22 oddalił skargę L.L. na decyzję PWINGiK z dnia 28 marca 2022 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że żądane przez skarżącego zmiany przebiegu granic pomiędzy ww. działkami nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji znajdującej się w zasobach ewidencji gruntów i budynków. Nie potwierdziły jej też dodatkowe czynności wyjaśniające podjęte przez uprawnionego geodetę działającego na zlecenie organów już w toku prowadzonego postępowania po wniesieniu zarzutów przez skarżącego.
Sąd wskazał, że kwestionowaną granicę wykazano w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powstałą w wyżej opisanych postępowaniach, których dokumentacja została przyjęta do państwowego zasobu ewidencji gruntów i budynków. Przebieg tej granicy został ustalony w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych, dla których punkt wyjścia przy podjęciu prac modernizacyjnych stanowiła wskazująca przebieg granicy między ww. działkami mapa ewidencyjna katastralna w skali 1:2880 w postaci rastrowej. Wyniki tych ustaleń i pomiarów zostały zaakceptowane przez zainteresowanych właścicieli działek, w tym skarżącego.
W kontekście powyższego Sąd uznał, że żądana przez skarżącego zmiana granic i powierzchni działek dotyczy zmiany stanów własnościowych, których nie można dokonywać poprzez zmiany w ewidencji gruntów na podstawie dokumentów nieprzyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Fakt, że w toku postępowania modernizacyjnego nie doszło do ustalenia granic zgodnie z wolą skarżącego nie oznacza jeszcze wadliwości zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że zmiany, których wprowadzenia domaga się skarżący nie są zmianami udokumentowanymi, gdyż nie została dla ich wprowadzenia sporządzona odrębna wymagana przepisami prawa dokumentacja geodezyjna.
W wyniku wniesionej przez Skarżącego skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. I OSK 739/23, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), stwierdzając, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ograniczył się do ogólnego stwierdzenia co do prawidłowości przebiegu spornych granic ustalonego na podstawie pomiarów terenowych, bez odniesienia się i oceny podjętych przez organy czynności dotyczących ustalenia przebiegu tych granic w oparciu o inną podstawę prawną wynikającą z przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co tym samym uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podkreślić, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. wyroki NSA z 17 grudnia 2014, sygn. akt II GSK 2027/13; z 20 stycznia 2023 r. III OSK 4902/21, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy Sąd na podstawie art. 190 P.p.s.a. związany jest stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 29 sierpnia 2024 r., I OSK 739/23.
Niniejsza sprawa została wszczęta na skutek zarzutów złożonych przez skarżącego w trybie art. 24a ust. 9 Pgik. W związku z tym postępowanie administracyjne, jakie toczyło się w sprawie objętej kontrolą Sądu, dotyczyło wyłącznie prawidłowości danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym w zakresie dotyczącym przebiegu granic działek nr [...]. Kierując się zasadą oficjalności, wyrażoną w art. 134 § 1 P.p.s.a., niezależnie od treści zarzutów stawianych w skardze należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji (art. 135 P.p.s.a.), z uwagi na istotne uchybienie art. 24a ust. 9 i ust. 10 Pgik, polegające na niewłaściwym rozpatrzeniu zarzutów.
Nie budzi wątpliwości, czego Organy nie kwestionowały, że skarżący złożył zarzuty do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, sporządzonym w trakcie modernizacji w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, że dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków, stosownie do art. 24a ust. 9 Pgik. W związku z tym Organy były zobowiązane do rozpatrzenia tych zarzutów w sposób przewidziany w art. 24a ust. 10 Pgik, tj. poprzez ich uwzględnienie lub odrzucenie w drodze decyzji.
W niniejszej sprawie Organy I oraz II instancji odrzuciły zarzuty skarżącego w całości, co jednak zdaniem Sądu jest nieuprawnione. W dniu 10.09.2021 r., po uprzednim zawiadomieniu właścicieli (władających) działek, przeprowadzone zostały na gruncie czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] w obecności właścicieli (władających) Pani A.Ś., Pana K.Ś. oraz składającego zarzuty Pana L.L. Jak wynika z protokołu granicznego nr lp.4 oraz szkicu granicznego nr 1 przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] i [...] ustalony został "na podstawie analizy materiałów źródłowych", w punktach granicznych oznaczonych na szkicu nr nr [...]. Dane punktu granicznego nr [...] pozyskane zostały na podstawie dokumentacji z rozgraniczenia gruntów nr [...], natomiast dane punków nr [...] i [...] pozostały bez zmian w stosunku do danych pozyskanych w wyniku ustalenia przebiegu granicy w dniu 11.06.2018 r. przeprowadzonego podczas prac modernizacyjnych. Jak wynika z wpisów w protokole Pan L.L. nie wyraził zgody na ustalony przebieg granicy, natomiast Pani A.Ś. odmówiła podpisanie protokołu "ponieważ nie zgadza się z uwagami Pana L.L.".
Z protokołu granicznego nr lp. 1 oraz szkicu granicznego nr 1 przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] i [...] stanowiącą drogę ustalony został w punktach granicznych nr nr [...]. W stosunku do danych pozyskanych podczas modernizacji e.g.i.b. zmodyfikowane zostało położenie punktów granicznych nr nr [...] i nadane zostały im nowe nr tj. [...]. Przebieg granicy na odcinku pomiędzy punktami nr [...] ustalony został na podstawie analizy materiałów źródłowych tj. mapy ewidencyjnej w skali 1:2880. Jak wynika z wpisów w protokole Pan L.L. nie zaakceptował ustalonego przebiegu granicy, natomiast Pan K.Ś. odmówił podpisania protokołu "ponieważ nie zgadza się z uwagami Pana L.L.".
Dodatkowo zauważyć należy, że ustalenia przebiegu granic przeprowadzone w ramach opracowywania w ww. dokumentacji nr [...] obejmują zakres szerszy niż wskazywały na to zarzuty do modernizacji e.g.i.b. złożone przez Pana L.L. i zmiany danych zostały wprowadzone czynnością materialno - techniczną w dniu 21.12.2021 r. zmianą nr 1272/2021.
Operatem tym zmieniono granice i powierzchnię działki nr [...] z 1,2983 ha na 1,3013 ha, zmniejszeniu uległa powierzchnia dz. [...] z 0,1427 ha na 0,1398 ha (k. 131). Zmiana dotyczy granic i powierzchni działek ustalonej operatem z modernizacji.
Mimo, że prace geodezyjne, udokumentowane w operacie technicznym nr [...] (k. 109 – 138 akt I instancji) wykazały, że zarzuty skarżącego były uzasadnione w części dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], Organy odrzuciły zarzuty w tym zakresie. Jest to działanie nieprawidłowe w świetle art. 24a ust. 9 i ust. 10 Pgik. Organy I oraz II instancji wskazywały natomiast, że zmiany wynikające z operatu technicznego z 2021r. zostały wprowadzone do zasobu ewidencyjnego w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h Pgik. Przepis ten dotyczy jednak wprowadzenia zmian na skutek aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Jeżeli zarzut wniesiony w terminie 30-dniowym, o którym mowa w art. 24a ust. 9 Pgik okazuje się uzasadniony, organy powinien go uwzględnić w trybie przewidzianym w art. 24a ust. 10 Pgik.
Rozpatrując zarzuty strony w trybie art. 24a ust. 10 Pgik, organy, w zależności od ustaleń, winny albo te zarzuty odrzucić, albo uwzględnić i zmienić odpowiednio dane zawarte w modernizowanej ewidencji, do których zarzuty się odnosiły. Przy przyjęciu, że zarzuty zostały wniesione w terminie, nie powinny być one uwzględniane w sposób przewidziany dla trybu aktualizacji danych z ewidencji gruntów i budynków.
Zarzuty złożone w terminie winny być rozpatrzone w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli w wyniku prac geodezyjnych zostanie wykazane, że zarzuty są uzasadnione w części, powinny zostać uwzględnione w odpowiednim zakresie w drodze decyzji na podstawie art. 24a ust. 10 Pgik. Zarzuty złożone w terminie określonym w art. 24a ust. 9 Pgik nie mogą zostać uwzględnione w formie czynności materialno-technicznej, gdyż tego rodzaju postępowanie narusza kategoryczną treść art. 24a ust. 10 Pgik. Przepis regulujący sposób rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych w terminie nie daje możliwości ich uwzględnienia w drodze czynności materialno-technicznej.
Ustawodawca rozróżnia dwa tryby rozpatrzenia zarzutów do operatu modernizacyjnego. Jeżeli w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków zostały wniesione zarzuty w ustawowym terminie, mamy do czynienia z postępowaniem odnośnie oprotestowanych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym. Dane te do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie zarzutów nie są wiążące a zarzuty złożone w terminie mogą rozstać rozpatrzone tylko w sposób określony w art. 24a ust. 10 Pgik.
Jedynie w przypadku zarzutów złożonych po terminie, ustawodawca w art. 24a ust. 12 Pgik wskazał, że zarzuty te traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Zatem tylko zarzuty złożone po terminie mogą zostać rozpatrzone w formie przewidzianej dla aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że skarżący złożył zarzuty w terminie. Organ I instancji w podstawie prawnej, mimo, że powołał art. 24a ust. 10 Pgik uznał, że zmiany wynikające z operatu z 2021 r. zostaną wprowadzone w drodze czynności materialno-technicznej. Takie działanie Sąd uznał za naruszające z art. 24a ust. 10 Pgik, bowiem organ prowadził postępowanie w sprawie zarzutów zgłoszonych w terminie a prace geodezyjne, udokumentowane w ww. operacie zostały przeprowadzone w reakcji na zgłoszone zarzuty. Tym samym Organ, nie kwestionując poprawności ustaleń, wynikających z operatu nr [...], a dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] a [...], winien był uwzględnić zarzuty w tej części. Organ odwoławczy zaakceptował negatywny sposób rozpatrzenia zarzutów w ww. części, czym naruszył art. 24a ust. 10 Pgik w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 15 marca 2023 r., II SA/Rz 1250/22).
Należy podkreślić, że poza tym organy w sposób wyczerpujący zgromadziły i oceniły materiał dowodowy zebrany w sprawie. Słusznie przyjęły one, że wykonawca prac modernizacyjnych właściwie zinterpretował i zastosował przepisy § 36 i § 37 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Po analizie materiałów źródłowych, wykorzystał przyjęty do zasobu operat geodezyjny (operat nr [...] - rozgraniczenie) a pozostałe granice ustalił i pomierzył w obecności zainteresowanych stron na gruncie. Ustalenie granic, które odbyło się 11.06.2018 r. zostało zaakceptowane przez właścicieli działek nr nr: [...] jak również przez składającego zarzuty właściciela działki nr [...]. W związku z twierdzeniem Pana L.L., że w trakcie wyżej opisanych czynności został wprowadzony przez geodetę w błąd i żąda dokonania ponownych czynności pomiarowych na gruncie Wykonawca operatu modernizacji egib, ostatecznie przychylił się do tego wniosku i ponownie przeprowadził czynności ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek. Jednak ponowne ustalenie granic (w dniu 10.09.2021 r.) z uwagi na brak zgodnego wskazania przebiegu granicy przez właścicieli działek, wykonane na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania i analizy materiałów źródłowych nie zostało zaakceptowane przez Pana L.L. Spokojny stan posiadania pomierzony przez geodetę bezpośrednio na gruncie podczas czynności ustalenia przebiegu granic jest tożsamy z przebiegiem drogi gruntowej (działka nr [...]) uczytelnionej zarówno na aktualnym zdjęciu lotniczym jak i na zdjęciu lotniczym z 2005 roku, kiedy to L. nie był jeszcze właścicielem działki nr [...]. Fakt ten potwierdza niezmienność sposobu użytkowania przedmiotowych działek w okresie ostatnich kilkunastu lat.
Błędne jest, zatem oczekiwanie Pana L.L., że w ramach postępowania mającego na celu aktualizację danych ewidencyjnych (modernizację) dojdzie do załatwienia sporu o granice, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie aktualizacji istniejących w ewidencji wpisów (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1347/10; LEX nr 950515).
Organy ewidencyjne są tylko rejestratorem, tych zmian prawnych, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a mogą tego dokonać wyłącznie w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe, akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Rejestr ma więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny".
Prawidłowość operatu z dnia 15 listopada 2021 r. nie budzi wątpliwości Sądu. Wykonawca modernizacji ewidencji gruntów i budynków przebieg granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] ustalił zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w których ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje geodeta uprawniony na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 33 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku, gdy ww. podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w § 33 ust. 1 ww. rozporządzenia to przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 33 ust.2 rozporządzenia). Natomiast w przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w § 33 ust. 2 rozporządzenia, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala geodeta uprawniony po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów (§ 33 ust.3 rozporządzenia).
Ewentualna zmiana granic ustalonych w ww. operacie wymaga wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek strony.
Postępowanie rozgraniczeniowe ma, bowiem na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Istotą tego postępowania jest ustalenie, do jakich granic sięga prawo właściciela przedmiotem rozgraniczenia są, więc nieruchomości. Nieruchomościami są grunty będące częściami powierzchni ziemskiej stanowiącymi odrębny przedmiot własności. Kodeksowa definicja nieruchomości, zawarta w art. 46 $ 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn., Dz. U. z 2014 r. poz. 121 r. z późn. zm.), odwołuje się, więc do występujących łącznie dwóch kryteriów: odrębności fizycznej - polegającej na istnieniu ustalonych granic zewnętrznych gruntu (poprzez wskazanie ich na mapie geodezyjnej lub wytyczenie ich na gruncie) i odrębności prawnej — polegającej na przynależności gruntu do tego samego właściciela (poprzez przypisanie prawa własności nieruchomości konkretnemu podmiotowi; Ewa Stefańska, Komentarz do art. 29 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, System Informacji Prawnej LEX (omega) nr 48/2014). ,
Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (art. 29 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne).
Reasumując, ewidencja gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Organ administracji prowadząc postępowanie w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków rejestruje aktualny stan prawny nieruchomości wynikający z określonych dokumentów urzędowych.
Oznacza to, że wpisy w ewidencji gruntów i budynków nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, jedynie potwierdzają zaistniały stan prawny tej nieruchomości. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, za pomocą zmian w operacie ewidencyjnym nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw własności, a decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Sprawy dotyczące prawa własności podlegają przepisom ustawy Kodeks cywilny i należą do wyłącznej właściwości sądów powszechnych.
Uznając więc, że Organy w sposób wadliwy nie uwzględniły zarzutu dotyczącego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] – jak to wynika z operatu z dnia 15 listopada 2021 r., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 24a ust. 9 i ust. 10 Pgik i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Szczegółowe zasady ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej przez adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy, określa - mające zastosowanie w sprawie z mocy art. 250 P.p.s.a. - rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18).
Ma on zastosowanie wobec treści § 24 nowego Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2024 r., poz. 763 – weszło w życie 5 czerwca 2024 r., zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia.
Sąd uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020r. w sprawie SK 66/19 i uznał, że analiza statusu adwokata oraz jego roli w postępowaniu, w którym występuje jako podmiot powołany i zobowiązany do zastępstwa prawnego, prowadzi do uznania, że różnicowanie jego wynagrodzenia, tj. obniżenie pełnomocnikom z urzędu wynagrodzenia, które otrzymaliby, gdyby występowali w sprawie jako pełnomocnicy z wyboru, nie ma konstytucyjnego uzasadnienia i przyznał skarżącemu kwotę 1033,20 zł, - 840 zł tytułem wynagrodzenia wraz z podatkiem VAT 193,20 zł, na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i 21 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r.