II SA/Rz 1324/19

II SA/Rz 1324/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2020-07-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Małgorzata Wolska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 272/21 - Wyrok NSA z 2023-07-03
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 3 pkt 1a, § 29
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję A. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych -skargę oddala-
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A.G. jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych. .
Z uzasadnienia i akt sprawy wynika, że wskutek zawiadomienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") przeprowadził kontrolę
w sprawie legalności wykonania robót budowalnych przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] (dalej w skrócie: "SM") polegających na wykonaniu utwardzenia gruntu na działce nr 2215/42 w S., przy ul. [...].
W toku postępowania organ ustalił, że SM dokonała ułożenia masy asfaltowej na terenie działki, wcześniej utwardzonej pospółką i żwirem. Wykonano (wstawiono) także obrzeża betonowe od trzech stron utwardzonego placu. W ocenie organu wykonany zakres robót stanowi utwardzenie powierzchni gruntów na działkach budowlanych, które nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia.
W tej sytuacji decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania robót budowalnych przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] poprzez wykonanie utwardzenia gruntu na działce nr 2215/42 w S., przy ul. [...] – jako bezprzedmiotowe.
Odwołanie od tej decyzji złożyła A.G. - reprezentowana przez pełnom. L.D. wnosząc o jej uchylenie i przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu przeprowadzenia wnioskowanych dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 K.p.a.) oraz orzeczenie co do istoty sprawy.
W uzasadnieniu podniosła, że SM dopuściła się samowoli budowlanej poprzez budowę parkingu lub powiększenie placu manewrowego na działce nr 2215/42
w S. przy ul. [...]. Tymczasem organ umorzył postępowanie. Jej zdaniem korespondencja, dokumenty urzędowe oraz ustalenia i oceny PINB są niepoprawne (błędne lub gołosłowne). Dowody zaś na błędność stwierdzeń i opinii PINB zawarte są w pismach przekazanych za pośrednictwem ePUAP do PINB lub WINB. Powołując się na komentarze do art. 105 K.p.a. wskazała, że prowadzone postępowanie jest jak najbardziej przedmiotowe, a organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie stwierdził i nie wykazał żadnych okoliczności powodujących bezprzedmiotowość prowadzonej sprawy. Wskazała, że w toku postępowania wnosiła o przeprowadzenie istotnych dowodów, czego organ I instancji nie uczynił, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. W jej ocenie prowadzenie przez organ postępowanie w kierunku legalności utwardzenia gruntu jest "manipulacją językową, mającą znamiona fałszu intelektualnego". Niedopuszczalnym jest także utwardzanie powierzchni biologicznie czynnych po oddaniu inwestycji do użytkowania.
Wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2019 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wyjaśnił, że analiza materiału dowodowego uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym, przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami wykazała, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe, jednakże uzupełnienia wymaga uzasadnienie.
Na wstępie, organ w obszernym uzasadnieniu, odnosząc się do szeregu żądań i wniosków podniesionych przez odwołującą w toku postępowania,
a "obalających" jej zdaniem ustalenia i oceny organu wyjaśnił, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
O wszystkich czynnościach strony były informowane na bieżąco, a wszelkie istotne dla niniejszej sprawy dokumenty i dowody, na które organ powołał się w niniejszej decyzji zostały w aktach zgromadzone poprzez dołączenie ich w oryginale lub
w formie uwierzytelnionych kopii. Strony postępowania przed wydaniem decyzji, miały możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym. Organ udzielał stronie niezbędnych wyjaśnień. Wyjaśniono, że organ prowadzi postępowanie dowodowe i to on decyduje o konieczności przeprowadzenia określonych dowodów zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie wynika obowiązek zebrania i rozważenia materiału dowodowego dotyczącego wszelkich okoliczności sprawy, a jedynie obowiązek zebrania i rozważenia materiału dowodowego niezbędnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które organ uznał za istotne i niezbędne dla rozpatrzenia sprawy.
Wskazał, że podczas przeprowadzonej dnia [...] sierpnia 2019 r. rozprawy ustalono, że na działce nr 2215/42 istnieje utwardzenie terenu masą bitumiczną wraz obrzeżami betonowymi o kształcie i wymiarach zobrazowanych na szkicu. Stwierdzono spadek terenu utwardzonego w kierunku zachodnim. Na utwardzonym terenie w trakcie rozprawy znajdowało się 11 samochodów (w tym dwa samochody służbowe uczestników rozprawy). Dokonane podczas rozprawy pomiary wykazały, że utwardzony masą bitumiczną teren wraz z wykonanymi obrzeżami betonowymi znajduje się po stronie południowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, pomiędzy chodnikiem z krawężnikiem biegnącym wzdłuż budynku i ogrodzeniami od strony wschodniej, zachodniej i południowej. Odległość od zewnętrznej krawędzi obrzeży betonowych od ogrodzeń (strony nie posiadały wiedzy czy ogrodzenia przebiegają w granicy) wynosi 0,45-0,52 m od strony działki nr 2236/2 (strona wschodnia), 1,05-2,20m od strony działki nr 2237 (strona południowa), 0,5m od strony działki nr 2210 (strona zachodnia). Ustalono, że wypiętrzenie górnej krawędzi obrzeży względem terenu gruntów przyległych na działkach sąsiednich wynosi 0,10m-0,22m względem terenu działki nr 2236/2 i 0,33m-0,45 m względem terenu działki nr 2237. Obrzeże betonowe o grubości 0,12m okalające z trzech stron utwardzenie wystaje ponad utwardzenie od 0,10 - 0,13m, a od strony działek sąsiednich jest obsypane gruntem.
WINB wskazał, że bezsporne jest, że utwardzenie masą bitumiczną wraz
z krawężnikami (za wyjątkiem krawężnika wzdłuż chodnika, które wg oświadczenia prezesa SM zostało wykonane podczas realizacji budowy budynku mieszkalnego) zostało wykonane w 2018 r. przez SM (daty wykonania tych robót żadna ze stron nie kwestionuje). Natomiast sporną kwestię stanowi kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych, które w ocenie odwołującej stanowią budowę parkingu/miejsc postojowych powyżej 10 stanowisk lub powiększenie placu manewrowego na działce nr 2215/42 w S. przy ul. [...], a nie utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, jak uznał organ powiatowy.
WINB zauważył, że wykonane w 2018 r. roboty budowlane związane
z utwardzeniem działki nr 2215/42 należy rozróżnić od inwestycji związanej z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 2 w zabudowie bliźniaczej w miejscowości S. przy ul. [...] na działce nr 2215/5, zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w [....] z dnia [...] stycznia 1997 r. ([...]), zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. ([...]) i [...] lutego 2005 r. ([...]). PINB decyzją z [...] listopada 2005 r. ([...]) udzielił pozwolenia na użytkowanie w/w budynku, co jest równoznaczne z zakończeniem tej inwestycji i skonsumowaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ podkreślił, że roboty budowlane objęte przedmiotowym postępowaniem administracyjnym stanowiły nową, odrębną inwestycję i tylko w tym zakresie organ prowadzi postępowanie. Stwierdził, że nie podlegają ocenie zarzuty strony dotyczące niezgodności zrealizowanej inwestycji dot. budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z udzielonym pozwoleniem na budowę i decyzją o warunkach zabudowy. W kwestii zarzutu dotyczącego pominięcia w toczącym się postępowaniu wszystkich stron (właścicieli działki od strony południowej tj. działki nr 2237 i od strony zachodniej tj. działki nr 2210) organ pouczył o treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
WINB zauważył, że wobec tego, że przedmiotowe postępowanie dotyczy robót wykonanych w 2018 r. a nie inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji
o pozwoleniu na budowę z 1997 r. (zmienionej późniejszymi decyzjami), która została skonsumowana, nie znajduje uzasadnienia przeprowadzanie dowodów na potwierdzenie faktu pokrycia asfaltem pasów zieleni - powierzchni biologicznie czynnych określonych w decyzji, jak również ustalanie czy obecnie utwardzony teren pokrywa się z terenem (jego wymiary i położenie) jaki był zaprojektowany
w pozwoleniu na budowę oraz na okoliczność, że wykonany plac i jego krawężniki zostały wypiętrzone w odniesieniu do rzędnych z zatwierdzonego projektu budowlanego o minimum 20cm. W tym zakresie organ uznał żądanie strony przeprowadzenia dowodu - dołączenia do akt kopii stron z dziennika budowy budynku mieszkalnego – za niezasługujące na uwzględnienie. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała także okoliczność nieprzedłożenia przez Spółdzielnię inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku mieszkalnego, która winna stanowić załącznik do wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku.
W dalszej części uzasadnienie WINB uznał, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane wykonane przez SM jako wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. – zwana dalej "P.b.") nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Nie zostało wyszczególnione w art. 30 P.b. Wbrew twierdzeniom odwołującej wykonane roboty nie są samowolą budowlaną i nie stanowią budowy parkingu, miejsc postojowych czy też robót polegających na powiększeniu placu manewrowego.
Organ zauważył, że przepisy P.b. nie definiują ani pojęcia utwardzenie powierzchni gruntu, ani parkingu, ani placu manewrowego. Prawidłowe zakwalifikowanie inwestycji należy do organów nadzoru budowlanego. Ma to miejsce w trakcie prowadzonego postępowania w wyniku oceny i analizy materiału dowodowego. Zauważył przy tym, że o ile realizacja parkingu o nawierzchni utwardzonej będzie stanowiła jednocześnie utwardzenie terenu, o tyle nie każde utwardzenie terenu stanowi obiekt budowlany jakim jest parking.
Wyjaśnił, że działka nr 2215/42 położona w S. przy ul. [...],
z uwagi na wielkość i parametry, które umożliwiają jej zabudowę jest działką budowlaną - § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019. poz. 1065 – dalej "rozporządzenie"). Fakt istnienia na jej terenie dojazdu z placem manewrowym nie jest okolicznością która pozwala na dokonanie odmiennej kwalifikacji robót. Teren przedmiotowej działki nr 2215/42, przed wykonaniem robót w 2018 r., był częściowo utwardzony żwirem.
Z oświadczenia prezesa SM wynika, że przed położeniem masy biutmiczej zebrano część istniejącego utwardzenia, aby po ułożeniu masy bitumicznej wysokość terenu nie uległa zmianie (świadczą o tym wykonane w trakcie realizacji budowy budynku mieszkalnego krawężniki przy chodnikach). Przed utwardzeniem masą bitumiczną występowały miejscowe zastoiny wód opadowych, co utrudniało dojście i dojazd do budynku. Ułożenie masy bitumicznej nie zmieniło uprzedniego ukształtowania terenu i kierunku spływu wód opadowych tj. od strony wschodniej w kierunku zachodnim. Celem utwardzenia była poprawa dojazdu i dojścia do budynku oraz likwidacja zastoju wód opadowych na wcześniej utwardzonym terenie. Poprawa dojścia
i dojazdu do budynku była spowodowana również zamieszkaniem budynku przez osoby niepełnosprawne poruszające się na wózku inwalidzkim. W trakcie rozprawy przedłożono protokół nr [...] Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej dot. kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych w zakresie sprawdzenia możliwości dojazdu służb ratowniczych do budynku zlokalizowanego przy ul. [...], w związku zawiadomieniem o podejrzeniu naruszenia prawa i niezachowania bezpieczeństwa wobec użytkowania placu manewrowego jako placu postojowego.
W ocenie organu wyjaśnienia przedstawiciela SM dotyczące celu utwardzenia działki są wiarygodne. Utwardzenie przedmiotowej działki asfaltem z wykonaniem obrzeży betonowych nie spowodowało zmiany charakteru tego terenu i funkcji jaką pełnił. Wykonanie utwardzenia w 2018 r. nie spowodowało, że teren przedmiotowej działki jest użytkowany w sposób innych niż dotychczas i że dokonano budowy parkingu czy miejsc postojowych. Na tym terenie, również przed jego utwardzeniem masą bitumiczną, też zatrzymywały się samochody. Teren nie jest wyposażony
w infrastrukturę związaną z wyznaczeniem miejsc postojowych, jak np. słupki, linie itp., co mogłoby przemawiać za stwierdzeniem, że utwardzenie terenu wykroczyło poza granice tego pojęcia i że wykonano takie elementy, które pozwoliłyby na zaliczenie ich do realizacji parkingu. W dniu rozprawy nie stwierdzono istnienia wydzielonych miejsc postojowych (istniały wyłącznie ślady po zlikwidowaniu 3 linii, które wg oświadczenia prezesa Spółdzielni zostały omyłkowo naniesione przez firmę zewnętrzną i zlikwidowane w tym samym dniu). Nie stwierdzono również żadnych znaków drogowych dotyczących możliwości parkowania czy też o zakazie parkowania. Zdaniem organu okoliczność omyłkowego namalowania linii, nie jest okolicznością która determinująco wpłynęła na wynik postępowania i rozstrzygnięcie. Fakt parkowania pojazdów na działce nie świadczy o tym, że utwardzenie przedmiotowego gruntu asfaltem stanowi parking czy też miejsca postojowe. Teren który został utwardzony jest funkcjonalnie związany z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Znajduje się tam dojazd wraz z placem manewrowym, co umożliwia użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i przemawia za słusznością dokonanej kwalifikacji. Wskazał na brak instrumentów prawnych na podstawie których organ mógłby nakazać SM dokonać oznakowania przedmiotowego terenu znakami drogowymi z zakazem parkowania i zakazać zatrzymywania się pojazdów na drodze przeciwpożarowej.
Organ zaznaczył, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można wywieść czy doszło do podwyższenia terenu wskutek wykonanych prac. Niemniej jednak w wyniku dokonanych oględzin i analizy dokumentów (projekt zagospodarowania działki nr 4187/5 stanowiący załącznik do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1997 r. ([...]), kopia mapy zasadniczej w skali 1:500, inwentaryzacji powykonawczych sieci uzbrojenia terenu, z widocznymi rzędnymi warstwie i naniesionymi rzędnymi terenu) organ stwierdził, że w trakcie i w wyniku omawianych robót nie uległ zmianie kierunek naturalnego spadku terenu i spływu wód na przedmiotowej działce nr 2215/42, który przebiega od strony wschodniej w kierunku zachodnim. Obsypanie gruntem obrzeży betonowych od strony działek sąsiednich nie stanowiło o zmianie kierowania wód opadowych na tereny sąsiednie. W wyniku utwardzenia terenu działki nr 2215/42 nie zmieniono ukształtowania terenu w taki sposób, który powodowałby zmianę kierunku spływu wód na tej działce lub ich skierowanie na teren sąsiednich nieruchomości. Spływ wód opadowych w wyniku naturalnego ukształtowania terenu przed wykonaniem rozpatrywanych robót następował, od strony wschodniej w kierunku zachodnim i taki pozostał. Kwestią istotną jest kierunek spływu wód, a ewentualna zmiana stopnia nachylenia terenu nie ma znaczenia w takim przypadku.
W ocenie organu odwoławczego wykonane roboty związane z utwardzeniem masą bitumiczną części działki nr 2215/42 wraz ze wstawieniem obrzeży betonowych od trzech stron utwardzonego placu nie zostały wykonane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art.50 ust. 1 pkt 2 P.b.) oraz w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. Roboty te nie naruszyły przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 29 rozporządzenia. Istniejący obecnie stan faktyczny nie narusza prawa w tym zakresie. Brak jest szczegółowych norm technicznych, które określałyby precyzyjnie wymogi co do parametrów technicznych robót polegających na utwardzeniu gruntu działki budowlanej. W ocenie organu odwoławczego roboty budowlane wykonano w sposób prawidłowy, wykonane utwardzenie nie pogorszyło oddziaływania na działki sąsiednie, a odprowadzenie wód opadowych jest zgodne
z naturalnym spadkiem terenu. Zarówno beton, jak masa bitumiczna są materiałami dopuszczonymi do stosowanania w budownictwie. Wymienione materiały nie powodują zagrożenia dla środowiska.
Reasumując organ stwierdził, że skoro nie można wykazać, że roboty budowlane wykonane w 2018 r., polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu wraz z wykonanymi obrzeżami betonowymi powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi
i mienia bądź zagrożenia środowiska oraz, że zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, to postępowanie wszczęte
w sprawie w/w robót budowlanych należy umorzyć w całości. Nie było także podstaw do nałożenia przez organ na inwestora obowiązków o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.
Skargę na powyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A.G. – zastępowana przez pełnomocnika L.D., wnosząc o "unieważnienie" zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB jako wydanych z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia ze wskazaniem 30-dniowego terminu do jej załatwienia; o zasądzenie kosztów postępowania i orzeczenie o przyznaniu od WINB sumy pieniężnej na pokrycie szkody (22 925 zł).
Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W obszernym uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się z dokonaną przez organ kwalifikacją wykonanych robót. Organ w decyzji nie odniósł się merytorycznie do problemu samowoli budowlanej. Uznał, że wybudowany obiekt to "utwardzenie powierzchni gruntu działki budowalnej" i za wszelką cenę, wbrew faktom, uzasadniał tę tezę. Zarzuciła organowi stronniczość i uchylanie się od merytorycznego załatwienia sprawy.
Skarżąca podkreśliła, że w piśmie z [...] lipca 218 r. sama SM pisząc o dojeździe i placu manewrowym powołuje się na pozwolenie na budowę i wykonany remont.
W rzeczywistości powstała budowla – urządzenie budowlane w formie dojazdu (drogi) z placem użytkowanym jako plac postojowy. Powiększenie legalnie istniejącego obiektu budowlanego, jakim jest dojazd z placem wymaga pozwolenia na budowę. Powołując się na przepisy P.b. skarżąca wywiodła, że wykonanie w
2018 r. prac budowlanych skutkujących powstaniem okrawężnikowanego placu postojowego i dojazdu z nawierzchnią asfaltową nie można zakwalifikować jako utwardzenie powierzchni gruntu. Wykonane prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto z dokumentów wynika, że plac postojowy i dojazd został znacznie powiększony, co narusza warunki techniczne określone w rozporządzeniu.
W dalszej części powołując się na oświadczenia i fragmenty pism skarżąca podkreśliła, że same władze Spółdzielni traktują sporny plac jako parking. Także protokoły i fotografie zgromadzone w aktach potwierdzają, że plac w praktyce wykorzystywany jest jako plac postojowy – parking postojowy. Bezsprzecznym jest obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie takiego placu postojowego czy parkingu (miejsc postojowych dla samochodów powyżej 10 stanowisk), oraz na wykonanie drogi wewnętrznej - dojazdu o nawierzchni asfaltowej.
W dalszej części skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odnośnie braku zmiany kierunku spływu wód i braku zmiany ukształtowania terenu. Podkreśliła, że w trakcie wykonywania prac spadek został zmieniony i jest przeciwny do naturalnego spadku terenu zlewni potoku stróżowskiego. Wykonana samowola budowlana narusza § 29 rozporządzenia. Wypiętrzenie powierzchni utwardzonej placu, względem poziomu terenu na granicy działki sąsiedniej wynosi od 2 cm do 33 cm.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sądy administracyjne po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się zatem kryterium legalności dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z normami prawnymi – proceduralnymi i materialnymi - a ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych treścią zaskarżonego aktu.
Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu organu administracji publicznej, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postepowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
W tak określonej kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja z dnia [...] maja 2019 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą wymieniony ostatnio organ umorzył w całości – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania robót budowlanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] poprzez wykonanie utwardzenia gruntu na działce nr 2215/42 w S., przy ul. [...], jako bezprzedmiotowe.
Spór na tle sprawy załatwionej wspomnianymi decyzjami dotyczy prawidłowości skorzystania przez organy nadzoru budowlanego z dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, stanowisko organów zasługuje na akceptację. W szczególności nie można zgodzić się ze skierowanymi przez skarżącą wobec organów zarzutami: uchylania się od merytorycznego załatwienia sprawy, dokonania błędnej kwalifikacji wykonanych robót, a także braku odniesienia się do problemu samowoli budowlanej.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
Jeżeli zatem organ administracji publicznej ustala bezprzedmiotowość postępowania, oceniając, czy strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego, to ocena ta winna być przeprowadzona w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego.
W niniejszej sprawie takimi przepisami były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", tj. art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 9, art. 50 ust. 1 pkt 2.
Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Wykonywanie takich robót, jak wynika z art. 30 P.b. nie wymaga również zgłoszenia ich organowi administracji architektoniczno – budowlanej.
W kontrolowanej sprawie postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych przez SM [...] zostało umorzone, bowiem organy nadzoru budowlanego uznały, że utwardzenie gruntu na działce nr 2215/42 w S., przy ul. [...] wykonane zostało prawidłowo, nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska. W ocenie Sądu stanowisko organów znajduje wsparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a więc zgromadzonym przez organ I instancji i uzupełnionym przez organ odwoławczy m.in. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami, z udziałem pełnomocnika skarżącej.
Niesporne jest więc w sprawie, że przedmiotowa działka nr 2215/42 stanowi działkę budowlaną w rozumieniu § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), jak i nie jest sporne, że wykonanie utwardzenia tej działki miało miejsce w 2018 r. Teren tej części działki, który został wówczas utwardzony stanowi dojazd wraz z placem manewrowym. Na tej działce znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1997 r. (zmienionego decyzjami z 2003 r. i 2005 r.) i oddany do użytku, stosownie do decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. PINB udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Trafnie więc wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku ww jest "równoznaczne z zakończeniem tej inwestycji i skonsumowaniem decyzji o pozwoleniu na budowę". Również prawidłowe są wyjaśnienia organu, iż roboty wykonane w 2018 r. są "nową inwestycją", tylko w tym zakresie prowadzone jest obecnie przedmiotowe postępowanie i wobec tego żądanie przeprowadzenia dowodów niezwiązanych z tą inwestycją, a dotyczących inwestycji wcześniejszej, już zakończonej – jako niemające tu znaczenia – nie mogło zostać uwzględnione.
Z zebranych w sprawie dowodów wynika, że przed wykonaniem robót w 2018 r. teren działki nr 2215/42 z istniejącym na nim dojazdem z placem manewrowym był częściowo utwardzony żwirem, utwardzenie części działki polegało na położeniu masy bitumicznej, wykonano również krawężniki betonowe od strony wschodniej, zachodniej i południowej. Na tym terenie również przed 2018 r. zatrzymywały się samochody (dokumentuje to zdjęciami również skarżąca). Nie jest on jednak wyposażony w jakiekolwiek pomocnicze urządzenia lub instalacje, np. odwadniające, brak na nim wyznaczenia miejsc postojowych (parkingowych), jak też jakichkolwiek znaków dotyczących poruszania się po tym terenie. Nadto z protokołu nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. KP Państwowej Straży Pożarnej z przeprowadzonych czynności kontrolno – rozpoznawczych utwardzonego placu na działce nr2215/42, w związku z zawiadomieniem pełnomocnika skarżącej o podejrzeniu naruszenia prawa i niezachowania bezpieczeństwa p – poż., obejmujących sprawdzenie możliwości dojazdu służb ratowniczych do budynku mieszkalnego na tej działce wynika, że nie stwierdzono w tym zakresie nieprawidłowości.
W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że – wbrew zarzutom skargi – organy orzekające w sprawie niniejszej dokonały prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych, wykonanych w 2018 r. na części działki nr 2215/42. Wykonanie utwardzenia terenu części tej działki ze znajdującym się na nim dojazdem wraz z placem manewrowym umożliwia użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na tej działce. Bez wątpienia zatem istnieje bezpośredni związek funkcjonalny tego utwardzenia z budynkiem ww, zapewniając możliwość użytkowania z jego przeznaczeniem. W takiej sytuacji znajduje uzasadnione zastosowanie przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 P.b., a więc będące urządzeniem budowlanym w rozumieniu przepisu ostatnio wymienionego utwardzenie gruntu na części działki budowlanej nr 2215/42 zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Nie może być więc mowy o samowoli budowlanej przy wykonywaniu przedmiotowych robót budowlanych i wbrew zarzutom skargi, odniesienie się organu odwoławczego do w istocie błędnego zarzutu popełnienia samowoli budowlanej w sposób dostatecznie klarowny wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy i klarowny opisano sposób wykonania utwardzenia części działki nr 2215/42, w tym też odległości wykonanych krawężników betonowych tej działki od m.in. działki nr 2236/2 (własności skarżącej), wypiętrzenie górnej krawędzi tych krawężników względem terenu działek sąsiednich, a więc i działki nr 2236/2 (0,10 – 0,22 m), nie spowodował on zmiany ukształtowania terenu i kierunku spływu wód, który przebiega od strony wschodniej w kierunku zachodnim, co znajduje potwierdzenie w zebranych dowodach, w tym też sporządzonych podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] sierpnia 2019 r. Przy wykonywaniu przedmiotowego utwardzenia gruntu części działki nr 2215/42 nie doszło do naruszenia interesów skarżącej, jak również naruszenia regulacji zawartej w § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a więc zakazu zmiany naturalnego spływu wód opadowych.
Wskazać tu należy, że zawarte w skardze żądanie przyznania od WINB kwoty 22 925 zł "na pokrycie szkody" bliżej niesprecyzowane i nieuzasadnione nie poddaje się kontroli. Niezależnie od powyższego Sąd, co wyjaśniono na wstępie, nie orzeka o meritum (nie może więc zasądzić żądanej kwoty), a jedynie dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji publicznej.
Reasumując, Sąd uznał, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i wobec powyższego prawidłowym było umorzenie postępowania w myśl art. 105 § 1 k.p.a.
Na uwzględnienie nie zasługiwały podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, jakoby mające mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, bez jakiegokolwiek wskazania tych przepisów (a więc którym miały uchybić organy orzekające w sprawie). Obszerne uzasadnienie skargi obejmujące w znacznej części "wycinki" z korespondencji między stronami oraz skarżonej decyzji, fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, a także polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego nie podważają, zdaniem Sądu, legalności zaskarżonej decyzji. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do usunięcia tej decyzji i decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.
Z tych powodów skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a. została oddalona.