II SA/Rz 1315/22

II SA/Rz 1315/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151a § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 136 ust. 1, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu L. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 września 2022 r. nr SKO.4111/847/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1315/22
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 15 września 2022r. nr SKO.4111/847/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania L. S., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. 11. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z 26 sierpnia 2022 roku nr GOPS.5212.2522.32.2022 w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego a sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Jak wynika z akt spawy, wnioskiem z 18 lipca 2022 r. L. S. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem M. S.
Wójt Gminy [...] decyzją z 26 sierpnia 2022r. nr GOPS.5212.2522.32.2022 odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Wnioskodawczyni uznając, że ustalona data powstania niepełnosprawności, wyklucza przyznanie świadczenia pomimo, że L. S. spełnia wszystkie inne pozytywne przesłanki ustawowe, wynikające zarówno z art. 17 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 , ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2022, poz. 615 z późn.zm., dalej: u.ś.r.).
Organ I instancji w uzasadnieniu ww. decyzji przedstawił następujące okoliczności faktyczne sprawy.
L. S. ze względu na konieczność stałej opieki nad ojcem M., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, musiała zrezygnować z pracy, w której zatrudniona była 20 lat, jak również - ze względu na sprawowaną opiekę - nie podejmuje żadnego zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze. Ponadto od 1 lipca 2022r. zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym. Nie posiada prawa do świadczeń emerytalno-rentowych oraz nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawczyni oświadczyła, że opiekę nad ojcem M. sprawuje w następujący sposób: pomaga przy wstawaniu z łóżka, ubieraniu i porannej toalecie. Co drugi dzień goli tatę, natomiast codziennie przygotowuje każdy posiłek (śniadanie, obiad, podwieczorek, kolację) oraz karmi ojca, robi zakupy i utrzymuje gospodarstwo domowe w czystości. Ojciec ma [...] - w związku z czym porusza się za pomocą kuli. Powyższe schorzenia ograniczają pozostawianie ojca bez opieki, dlatego też Wnioskodawczyni towarzyszy ojcu przy wyjściu na dwór, podczas wizyt lekarskich, przygotowuje i podaje leki oraz inne w zależności od potrzeb. M. S. urodzony [...] stycznia 1934r. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], w którym to określono, że stopień ten datuje się od: [...] sierpnia 2021r. na stałe, natomiast nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. M. S. pozostaje w związku małżeńskim z K. S., która legitymuje się okresową niezdolnością do samodzielnej egzystencji do sierpnia 2024r. (wypis z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy nr akt [...]).
W wyniku przeprowadzonego w dniu 21 lipca 2022r. wywiadu przez pracownika socjalnego GOPS w [...] ustalono, że M. S. liczy 88 lat. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W związku z ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji, wymaga stałej pomocy. Nie jest w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb dnia codziennego. M. S. jest osobą schorowaną. Brak [...] oraz [...] ograniczają jego poruszanie się. Dlatego też po mieszkaniu przemieszcza się z trudem za pomocą kuli. Ponadto leczy się w poradniach specjalistycznych, tj: [...] oraz [...]. Dużym wpływem na prawidłowe funkcjonowanie są ograniczenia związane z [...]. Dlatego też wymaga pomocy w przemieszczaniu się po mieszkaniu, dozowaniu leków, przygotowywaniu posiłków, pomocy przy codziennej higienie osobistej, zapewnieniu transportu do lekarzy specjalistów i towarzyszeniu podczas wizyt lekarskich. M. S. nie może liczyć na pomoc ze strony żony, gdyż posiada ona orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji i sama wymaga opieki. Jest osobą również schorowaną i większość dnia przebywa w łóżku. W związku z tym opieka i pomoc świadczona jest przez córkę L. S., która zrezygnowała z pracy zawodowej oraz z pracy w gospodarstwie rolnym, w celu sprawowania należytej opieki nad niepełnosprawnymi rodzicami. Natomiast wspólne zamieszkiwanie córki L. z ojcem wpływa na pozostawanie M. S. w dotychczasowym środowisku rodzinnym i lokalnym.
Ustalono, że ze względu na obowiązki zawodowe i rodzinne, pozostałe dzieci poza córką L. S. nie są w stanie zapewnić stałej opieki ojcu M., który takiej pomocy wymaga.
Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji stwierdził, że zachodzi jedna negatywna przesłanka do przyznania Wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie można uznać, że niepełnosprawność M. S. powstała w wieku do ukończenia 18 roku życia, w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, gdyż w zapisach orzeczenia z Powiatowego Zespołu Ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wskazano że stopień ten "datuje się od: [...] -08-2021r." na stałe, natomiast "niepełnosprawność istnieje od - nie da się ustalić."
Od powyższej decyzji odwołała się L. S. wykazując, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane.
SKO w Rzeszowie opisaną na wstępie decyzją z 15 września 2022r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu Kolegium stwierdził, że organ I instancji niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Kolegium wskazało, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, należy pominąć kryterium momentu powstania niepełnosprawności.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO wskazało, że wyrok TK nie spowodował utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b ustawy, lecz zrodził konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. W konsekwencji przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia.
Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie ustalono, że na Odwołującej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. W rezultacie powyższego nie podlega jakimkolwiek wątpliwościom, że córka jest osobą, na której, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z przepisami ustawy k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca.
Następnie Kolegium zaleciło, aby organ I instancji dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy przyjmując, że data powstania niepełnosprawności nie stanowiła podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
L. S. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 września 2022r., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu) podczas, gdy powinno zapaść w organie odwoławczym rozstrzygnięcie merytoryczne.
Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiotowej sprawie.
W uzasadnieniu podniosła, że składając od decyzji odwołanie oczekiwała rozstrzygnięcia merytorycznego wydanego przez organ II instancji, gdyż w jej ocenie istnieją do tego stosowne przesłanki i zostały wyjaśnione wszystkie niezbędne okoliczności, na podstawie których organ odwoławczy mógł wydać rozstrzygnięcie merytoryczne jej sprawy. SKO w Rzeszowie uchyliło decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji bezpodstawnie, co powoduje nieuzasadnione przeciąganie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o które się ubiega.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Rzeszowie wniosło o jego oddalenie z podtrzymaniem stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1375/15 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe koreluje z treścią art. 136 ust. 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zatem kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. II OSK II OSK 1427/16).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W sprawie nie zachodziły wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki, umożliwiające Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W niniejszej sprawie organ I instancji, rozpoznając wniosek L. S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał decyzję o odmowie przyznania świadczenia błędnie uznając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W orzeczeniu o uznaniu ojca Skarżącej za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wskazano daty powstania niepełnosprawności.
Należy podkreślić, co w świetle spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. ma istotne znaczenie, że organ I instancji uznał, że spełnione są wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyjątkiem tej, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole, nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Kolegium rozpoznając odwołanie Skarżącego uznało, że organ I instancji niesłusznie oparł decyzje odmowną na podstawie przepisu, który został uznany za niezgodny z Konstytucją. W dalszej kolejności Kolegium uznało, że organ I instancji powinien dokonać oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy przyjmując, że data powstania niepełnosprawności nie stanowiła podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu nieprawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W świetle treści art. 138 § 2 k.p.a. i przedstawionego powyżej rozumienia tego przepisu kwestia ta nie powinna budzić wątpliwości.
Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ma służyć sanowaniu naruszeń w zakresie przepisów postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej jego części, gdy skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości uzupełniającego postępowania odwoławczego w ramach art. 136 k.p.a. nie jest możliwe z uwagi na istotne braki dowodowe postępowania pierwszoinstancyjnego. Zatem art. 138 § 2 k.p.a. podlega zastosowaniu, gdy organ I instancji nie dokonał ustaleń faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
W niniejszej sprawie Kolegium nie wskazało natomiast na jakiekolwiek braki w postępowaniu dowodowym, jeżeli chodzi o ustalenie okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy. Kolegium w zaleceniach nie przedstawiło, w jakim zakresie organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie wyjaśniające, jak również nie wykazało, by braki w ustaleniach faktycznych miały charakter znaczący.
Kolegium nakazało organowi I instancji ponownie dokonać oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy nie wskazując, by dotychczas przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazywało braki jeżeli chodzi o dokonanie ustaleń faktycznych w kontekście przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w tym wywiad środowiskowy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego poza wymogiem z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo oceniając wadliwość zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. przy jednoczesnym braku stwierdzenia jakichkolwiek uchybień w zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. winien był samodzielnie dokonać ponownej oceny faktycznej i prawnej niniejszej sprawy.
Należy bowiem przypomnieć, że działalność orzecznicza organów odwoławczych, w tym Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, nie sprowadza się do kasatoryjnej kontroli rozstrzygnięć organów I instancji. Organ odwoławczy w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania, zawartej w art. 15 k.p.a., jest obowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać sprawę ponownie, korzystając z dostępnych środków dowodowych w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego. Dopiero gdy uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe, zachodzą podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. II OSK 1166/20).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wskazał więc, by w toku postępowania należało wyjaśnić konkretne okoliczności sprawy, czy też by zachodziły wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu Kolegium nie wykazało więc, by zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W toku postępowania przed organem I instancji zgromadzono stosowne oświadczenia Skarżącej i przeprowadzono wywiad środowiskowy na podstawie których organ I instancji stwierdził, że Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki, poza tą wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Wobec ustalonych przez organ I instancji ww. okoliczności sprawy Kolegium powinno było więc wydać decyzję merytoryczną w przedmiotowej sprawie, wobec braku zakwestionowania poprawności ustaleń faktycznych organu I instancji zwłaszcza, że Kolegium wyraziło już w zaskarżonej decyzji ocenę, że Skarżąca jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ojca stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Mając na względzie wyżej przedstawione okoliczności należało uznać, że Kolegium wydało zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd uwzględnił sprzeciw i zaskarżoną decyzję uchylił na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.