II SA/Rz 1313/24

II SA/Rz 1313/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Joanna Zdrzałka
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art. 101 ust. 1, art. 25 ust. 2,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. w R. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz strony skarżącej K. w R. kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą z [...] sierpnia 2024 r. nr [...], Rada Miasta [....], działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm. – dalej: u.s.g.), odmówiła uwzględnienia wniosku K. w [...](dalej: Skarżąca lub K.) o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Miasta [...] – A. Ś.
Z uzasadnienia uchwały wynika, że 17 lipca 2024 r. do Rady Miasta w [...] wpłynął wniosek K. o udzielenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną A. Ś. zajmującą stanowisko Kierownika [....] w [...]. Jako powód rozwiązania stosunku pracy wskazano zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem mandatu radnego, a wynikające z okoliczności obiektywnych, to jest konieczność usprawnienia i poprawy jakości pracy placówki [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada podkreśliła, że celem art. 25 ust. 2 u.s.g. nie jest zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy jaką wykonuje. Rada nie posiada bowiem uprawnień do tego, aby oceniać konieczność czy zasadność ruchów personalnych podejmowanych przez pracodawcę. To przed sądem pracy radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Do kompetencji rady należy jedynie ocena, czy przyczyny rozwiązania z radnym stosunku pracy nie są jednak związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Po przeanalizowaniu pisma pracodawcy, Rada doszła do wniosku, że powodem rozwiązania stosunku pracy z radną jest jej zaangażowanie w życie społeczne oraz działalność na rzecz mieszkańców miasta przy wykonywaniu mandatu radnej, a rozwiązanie stosunku pracy, może doprowadzić do uniemożliwienia radnej sprawowania mandatu. Wniosek taki logicznie wynika z braku zastrzeżeń do pracy radnej i faktu długotrwałego zatrudnienia u pracodawcy. Organ podał przy tym, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu jest niejasna a podane podstawy rozwiązania stosunku pracy zawarte w piśmie z 17 lipca 2024 r. mają charakter pozorny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, K. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:
- art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną, bez wskazania w uzasadnieniu uchwały faktycznych przyczyn takiego rozstrzygnięcia, podczas gdy Rada Miasta odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeśli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu;
- naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Radę Miasta, że powodem rozwiązania stosunku pracy z radną jest jej zaangażowanie w życie społeczne przy wykonywaniu mandatu radnej, jak również uzależnieniu przez Skarżącą zatrudnienia w państwowych instytucjach od pozamerytorycznych kryteriów i usuwanie po wyborach pracowników, bez względu na ich kwalifikacje, podczas gdy fakt ten stanowi jedynie domniemanie Rady, jak również w żaden sposób nie jest związany z wykonywaniem mandatu radnej, co w istocie nie leży w kompetencji Rady do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym;
- naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2024, poz. 572 – dalej: K.p.a.), poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co skutkowało bezprawną odmową wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną, podczas gdy w przedmiotowej sprawie, brak jest jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem mandatu radnej, czy zaangażowaniu w życie miasta [...], a rozwiązaniem stosunku pracy, które dotyczyło tylko i wyłącznie jej sfery zawodowej, organ zaś nie wyrażając zgody, winien był w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazać związek przyczynowy takiego rozstrzygnięcia, a nie domniemań, czego jednak nie uczynił, dopuszczając się tym samym rażącego naruszenia przepisów postępowania.
Skarżąca kategorycznie zaprzeczyła, aby fakt rozwiązania stosunku pracy miał jakikolwiek związek z wynikami wyborów parlamentarnych, czy też zaangażowania radnej w życie społeczne miasta [...]. Skarżąca w piśmie do Rady Miasta [...] w sposób jasny i precyzyjny wskazała z jakich przyczyn zamierza rozwiązać stosunek pracy z A. Ś., przyznając wprost, iż nie jest to w związku ze sprawowaniem przez nią mandatu radnej Rady Miasta, a wynika to z okoliczności obiektywnych. Ponadto pracodawca w kwestii doboru pracowników ma swobodę decyzyjną, która pozwoli na ulepszenie jakości świadczonej przez pracowników pracy.
K. wskazał, że celem regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, czy przeniesieniem na inne stanowisko. Oznacza to, że realizacja szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego poprzez odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinna mieć miejsce jedynie w sytuacjach zagrożenia wykonywania mandatu.
Skarżąca podniosła, że uchwała Rady podjęta została w sposób arbitralny z naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. i w konsekwencji narusza interes prawny Skarżącej jako pracodawcy. Ingeruje bowiem w prawo pracodawcy do kształtowania polityki kadrowej, w tym do dokonywania wypowiedzeń na zasadach określonych przepisami prawa pracy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] uznał skargę w części dotyczącej zarzutów naruszenia przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. uznając zarzuty Skarżącej za zasadne. Nie zgodził się natomiast z zarzutem naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a.
Na rozprawie 20 stycznia 2025 r. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że pracodawca podjął decyzję o rozwiązaniu stosunku pracy z radną zanim ta podjęła czynności jako radna tej kadencji. Wskazał też zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem rada może nie zgodzić się na rozwiązanie stosunku pracy z radną tylko wtedy gdy przyczyna zwolnienia ma związek z pełnioną funkcją radnej. Rada nie może natomiast wchodzić w kompetencje sądu pracy.
Pełnomocnik Rady Miasta [...] wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w trybie określonym art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 maja 2023 r. II SA/Gl 1794/22, wyrok WSA w Opolu z 20 lipca 2023 r. II SA/Op 195/23; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że Skarżąca wskazała istnienie po jej stronie interesu prawnego, legitymującego do skutecznego zaskarżenia uchwały o odmowie wyrażenia zgody na wypowiedzenie stosunku pracy z radną, będącą osobą zatrudnioną w zakładzie pracy Skarżącej. Z akt sprawy nie wynika również, aby stosunek pracy z radną uległ rozwiązaniu. Jest zatem oczywiste, że zaskarżona uchwała uniemożliwia dokonanie zmian w zakresie stosunku pracy nawiązanego przez Skarżącą z radną, a zatem dotyczy jej interesu prawnego.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ustawodawca w powołanym przepisie nie wskazał żadnych kryteriów, którymi rada gminy miałaby się kierować, podejmując decyzję w powyższym przedmiocie. Analizując treść powołanej regulacji nie można mieć jednak wątpliwości, co do tego, że przewiduje ona szczególną ochronę radnego w zakresie stosunku pracy, w którym radny ten pozostaje. Skoro bowiem rada zobowiązana jest do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy wówczas, gdy przyczyną tego byłyby jakieś okoliczności pozostające w związku z wykonywaniem mandatu radnego, to jasne jest, iż przepis ten ma umożliwić radnym skuteczne i bezpieczne sprawowanie ich funkcji. Jeśli więc taki jest jasny cel wskazanej regulacji, to tym samym nie może ona skutkować uprzywilejowaniem radnego w każdej innej sytuacji, która wprost nie wiązałaby się z działalnością w organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego. Rozwiązanie z cytowanego przepisu stanowi więc instrument prawny, dzięki któremu możliwe jest prawidłowe wykonywanie obowiązków wynikających z mandatu radnego, a nie bezwzględna gwarancja zatrudnienia. Jest to więc ochrona w określonym, ograniczonym zakresie.
Wskazania wymaga, że skoro wszelkie przepisy o ochronie stosunku pracy idące dalej niż w przypadku ogółu pracowników mają charakter szczególny, zatem i ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g. nie należy traktować rozszerzająco. Rada gminy nie może zatem odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, jaki jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Jeśli w danej sprawie nie istnienie przesłanka odmowy wyrażenia zgody, o której mowa w art. 25 ust. 2 zd. 2 u.s.g., to radzie gminy nie przysługuje prawo swobodnego decydowania w zakresie wyrażenia zgody. Jeśli organ stanowiący ustali, że pracodawca zamierza rozwiązać stosunek pracy radnego na skutek okoliczności, które nie są zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada gminy nie ma prawa odmówić zgody na rozwiązanie tego stosunku pracy (zob. S.Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym, red. P.Chmielnicki, Warszawa 2022; wyroki WSA w Rzeszowie z 6 listopada 2019 r. II SA/Rz 916/19 i z 18 grudnia 2019 r. II SA/Rz 1199/19).
Sąd w składzie orzekającym podziela argumenty wynikające z wyroku WSA w Rzeszowie z 17 sierpnia 2023r. w sprawie II SA/Rz 246/23, w uzasadnieniu którego podkreślono nie można przyznać Radzie Miasta racji w kwestii istnienia po jej stronie uznania w zakresie decydowania w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z jej radnym stosunku pracy w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności stricte związane z wykonywaniem mandatu radnego. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do tego, że Rada dokonywałaby de facto oceny, czy wskazana przez pracodawcę przyczyna rozwiązania stosunku pracy jest prawdziwa. Tym samym wchodziłaby niejako w kompetencje sądu pracy, który z mocy regulacji zawartych w Kodeksie pracy uprawniony jest do dokonywania własnych rozważań w tym właśnie przedmiocie. To więc przed sądem pracy każdy pracownik może wykazywać, że powód rozwiązania z nim stosunku pracy jest niezgodny z prawem, nieuzasadniony czy też pozorny. Pracodawca w takim postępowaniu może zaś podnosić argumenty przemawiające za podjętą przez niego decyzję. Gdyby natomiast przyznać Radzie możliwość rozstrzygania w tym zakresie, skutkowałoby to nieuzasadnionym uprzywilejowaniem radnego w stosunku do jego pracodawcy, któremu trudno narzucać ograniczenia w zakresie doboru pracowników mających za zadanie realizację określonych obowiązków. Takie uprzywilejowanie możliwe jest zaś tylko wówczas, gdy rozwiązanie stosunku pracy łączy się nieodzownie ze sprawowaniem mandatu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Słusznie natomiast wskazała Skarżąca, że wówczas, gdy brak jest w danej sprawie przesłanki odmowy wyrażenia zgody, o której mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g., to radzie gminy nie przysługuje prawo swobodnego decydowania w zakresie wyrażenia zgody.
Sąd podziela stanowisko K., że argumentacja wskazana przez Radę w zaskarżonej uchwale nie odnosi się do sytuacji o której mowa w art. 25 ust.2 u.s.g. tj. nie wskazuje na to aby wykonywanie przez pracownika mandatu radnego determinowało decyzję pracodawcy o rozwiązaniu umowy o pracę.
Rada w zaskarżonej uchwale pominęła argumentację Skarżącej, w treści której Skarżąca wskazała, że powodem odwołanie radnej z piastowanego stanowiska nie jest sprawowanie przez nią mandatu radnej, ale konieczność usprawnienia i poprawy jakości placówki [...]. Rada podkreśliła, że doszukuje się iż powodem rozwiązania stosunku pracy z radną jest jej zaangażowanie w życie miasta [...], w szczególności jej działalność na rzecz mieszkańców. W stosunku do dotychczasowej pracy radnej na stanowisku kierownika placówki [...] K. w [...] nie było bowiem dotychczas zastrzeżeń, a podczas kontroli placówki nie stwierdzono żadnych uchybień i nieprawidłowości ani nie wydano zaleceń pokontrolnych. Wola rozwiązania stosunku pracy z radną została ujawniona wraz ze zmianą na stanowisku kierownictwa K.
Podjęta przez Radę w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały próba wykazania związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy działalnością radnej a likwidacją zajmowanego przez nią stanowiska pracy, nie doprowadziła do wykazania przedmiotowego związku.
Natomiast wskazane w uzasadnieniu okoliczności braku zastrzeżeń do pracy radnej i długotrwałe zatrudnienie nie stanowią same w sobie podstawy do przyjęcia, że likwidacja stanowiska pracy czy reorganizacja pracy jednostki ma jakikolwiek związek ze sprawowaniem mandatu radnego, a tylko takie kryterium weryfikacji zamierzeń pracodawcy wobec radnego przewiduje art. 25 ust. 2 u.s.g.
Przestrzeganie obowiązków pracowniczych nie stanowi elementu wykonywania mandatu radnego. Nie można zatem art. 25 ust. 2 u.s.g. wykładać w taki sposób, że wskazany w nim związek przyczynowy nie jest ograniczony racjonalnymi granicami, tak aby w efekcie stanowił swoisty immunitet, gwarantujący radnemu nieograniczoną ochronę jego stosunku pracy. Instytucja ochrony stosunku pracy radnego ma bowiem chronić radnego przed szykanami ze strony pracodawcy, wynikającymi z faktu sprawowania mandatu, ale nie ma spełniać funkcji swoistego immunitetu, za którym radny mógłby się skutecznie chronić, niezależnie od obiektywnych przyczyn, które legły u podstaw zmiany lub rozwiązania stosunku pracy.
Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej uchwały należy podkreślić, że sam nieuzasadniony bliżej domysł Rady, że powodem rozwiązania stosunku pracy z radną są okoliczności wynikające ze sprawowania przez nią mandatu - nie jest wystarczający dla uzasadnienia zastosowania ochrony z art. 25 ust. 2 u.s.g. Oczekiwanie natomiast od pracodawcy, że przedstawi okoliczności pozwalające na wykazanie, że pracownik pełniący funkcje radnego był w konflikcie pracowniczym, który mógł stanowić o zaburzeniu pracy zakładu pracy - jest oczekiwaniem zdecydowanie zbyt daleko idącym. Dla rozwiązania stosunku pracy nie jest bowiem konieczne istnienie okoliczności świadczących o zawinionym przez pracownika działaniu, a Rada nie ma uprawnień do wskazywania pracodawcy - w sensie ograniczania - możliwych powodów do rozwiązania stosunku pracy z własnym pracownikiem. Sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały tego rodzaju oczekiwań świadczy o przekroczeniu dyspozycji art. 25 ust 2 u.s.g.
Tym samym podniesiony w skardze zarzut, że uchwała Rady podjęta została w sposób arbitralny z naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. i w konsekwencji narusza interes prawny Skarżącej jako pracodawcy, gdyż ingeruje w prawo pracodawcy do kształtowania polityki kadrowej, w tym do dokonywania wypowiedzeń na zasadach określonych przepisami prawa pracy – jest uzasadniony.
Z powyższych przyczyn Sąd przychylił się do zgodnego stanowiska stron, że zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] z dnia 19 sierpnia 2024r. została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przepis ten przyznaje organowi stanowiącemu gminy całkowitą uznaniowość w wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a ponadto, że należyte wykonywanie obowiązków pracowniczych i długotrwałe zatrudnienie przy jednoczesnej reorganizacji zakładu pracy, stanowią okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego w rozumieniu ww. regulacji.
Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania stanowią równowartość uiszczonego przez Skarżącą wpisu sądowego od skargi oraz wynagrodzenie fachowego pełnomocnika wynikające z §14 ust. 1 pkt 1 lit c Rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023 poz. 1935).