II SA/Rz 1308/23

II SA/Rz 1308/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
49a    art. 49
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 5a ust.1 i ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. w M. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2023 r. nr OA.7721.3.1.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej W. Sp. z o.o. w M. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 28 czerwca 2023r. nr OA.7721.3.1.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB bądź organ odwoławczy) - działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023r., poz. 775 - dalej K.p.a.) - stwierdził, że odwołanie A. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: Skarżąca), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (dalej: PINB bądź organ I instancji) z 1 lutego 2023r. znak: OA-1.5160.1.2021 jest niedopuszczalne.
Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że opisaną wyżej decyzją z lutego 2023r. organ I instancji, nakazał Skarżącej, będącej inwestorem, rozbiórkę podbudowy słupowej dla telekomunikacyjnych linii kablowych na działkach, o wyszczególnionych w treści decyzji numerach ewidencyjnych, położonych w miejscowości: K. , G., S. - gmina B., w związku z niewykonaniem, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych oraz kontynuowania budowy pomimo postanowienia o jej wstrzymaniu.
Decyzje tę uznano za doręczoną wszystkim uczestnikom postępowania w trybie obwieszczenia, o którym mowa w art. 49 K.p.a. z dniem 14 lutego 2023r.
Odwołanie od ww. decyzji pismem z 27 kwietnia 2023r. złożyła Skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zastrzegając że wnosi je jedynie "z ostrożności procesowej", na wypadek gdyby organ uznał datę udostępnienia Skarżącej treści skierowanej do niej decyzji, za datę początkową biegu terminu do wniesienia odwołania w sprawie.
Jednocześnie, kwestionując skuteczność doręczenia przedmiotowej decyzji w trybie obwieszczenia, Skarżąca domagała się właściwego doręczenia jej decyzji organu I instancji, co nastąpiło w dniu 11 maja 2023r. i w terminie liczonym od daty tego doręczenia tj. w dniu 19 maja 2023r. wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu I instancji.
Postanowieniem z dnia 31 maja 2023r. organ odwoławczy, uznał odwołanie wniesione 27 kwietnia 2023r. za wniesione z uchybieniem terminu – skarga na to postanowienie jest przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie II SA/Rz 1224/23.
Natomiast odwołanie Skarżącej z 19 maja 2023r. zostało, opisanym na wstępie postanowieniem organu odwoławczego z 28 czerwca 2023r.- będącego przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie - uznane za niedopuszczalne.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec wyczerpania toku instancji, nie jest możliwe ponowne rozstrzyganie w tym samym przedmiocie, dlatego ponownie wniesione odwołanie od tej samej decyzji należy uznać za niedopuszczalne.
W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła organowi poczynienie błędów w ustaleniach faktycznych, polegających na przyjęciu, że doręczenie Skarżącej decyzji organu I instancji nastąpiło z upływem 14 dni od obwieszczenia z 1 lutego 2023r. W ocenie Skarżącej prawidłowym i skutecznym było dopiero doręczenie przedmiotowej decyzji dokonane 11 maja 2023r. i od tej daty należy prawidłowo liczyć bieg terminu do złożenia odwołania. Wobec tego, zdaniem Skarżącej, odwołanie wniesione w przedmiotowej sprawie zostało wniesione skutecznie i nie jest niedopuszczalne.
Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 - dalej: P.b.) w zw. z art. 5a ust. 2 w zw. z art. 48a ust. 1 P.b. w zw. z art. 49 § 1 i 2 K.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 109 § 1 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 5a ust. 2 i art. 48a P.b. oraz art. 6 K.p.a. w zw. z art. 5a ust 2 i 48a ust 1 P.b., a także art. 6, art. 8 §1, art. 9, art. 11 oraz art. 107§1 pkt 6 K.p.a.
W obszernym uzasadnieniu skargi, Skarżąca wskazała na nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania, polegające na doręczeniu Skarżącej, będącej inwestorem inwestycji liniowej - decyzji organu I instancji przy wykorzystaniu instytucji obwieszczenia z art. 49 K.p.a., podczas gdy ten sposób doręczania z mocy art. 5a P.b. jest wykluczony w stosunku do inwestora oraz właścicieli nieruchomości, na których prowadzone mają być prace budowlane.
W ocenie Skarżącej ten rodzaj doręczenia, jako nieprawidłowy, nie wywołał w stosunku do Skarżącej skutków prawnych doręczenia, które to skutki należy wiązać dopiero z faktem doręczenia Skarżącej przedmiotowej decyzji w dniu 11 maja 2023r. Od tej dopiero daty, w ocenie Skarżącej, można liczyć bieg terminów do wniesienia odwołania, a także oceniać skuteczność wniesionego przez Skarżącą odwołania od decyzji. Skarżąca podkreśliła, że wniosła odwołanie z dnia 27 kwietnia 2023r. jedynie z ostrożności procesowej – na wypadek gdyby organ łączył skutek doręczenia decyzji z faktem udostępnienia Skarżącej treści, niedoręczonej jeszcze decyzji.
W ocenie Skarżącej odwołaniem właściwym, które jako jedyne zostało wniesione w otwartym terminie do złożenia odwołania, liczonym prawidłowo od daty doręczenia Skarżącej decyzji w dniu 11 maja 2023r. a nie od daty uznania obwieszczenia za doręczenie skuteczne – jest odwołanie wniesione pismem z 19 maja 2023r.
W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.– dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Uwzględniając skargę na decyzję bądź postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części, na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Odnosząc się do żądania skargi, Sąd podkreśla, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest jedynie postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie uznania odwołania Skarżącej, jako wniesionego z uchybieniem terminu. Na obecnym etapie postępowania, wobec niewyczerpania toku instancji, przedmiotem kontroli Sądu nie jest decyzja organu I instancji z 1 lutego 2023r. w przedmiocie rozbiórki, wobec czego, wyartykułowane w treści skargi, żądanie uchylenia tej decyzji nie może być uwzględnione.
Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że wydane zostało ono z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jej ostateczne. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 K.p.a. rozstrzygnięć - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi, a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzania uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Przesłanką uznania odwołania czy zażalenia za niedopuszczalne jest na przykład wniesienie tego środka zaskarżenia przed wejściem do obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W rozpoznawanej sprawie Skarżąca brała udział w postępowaniu naprawczym dotyczącym budowy telekomunikacyjnych linii kablowych w charakterze inwestora. Jak wynika z akt administracyjnych, w zawiadomieniu z 2 listopada 2021r. organ I instancji, po ustaleniu, że liczba stron tego postępowania przekracza 20, poinformował strony, w tym Skarżącą, że dalsze zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach organu nastąpi w formie publicznego obwieszczenia, tj. na tablicy ogłoszeń organu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej.
1 lutego 2023r. organ I instancji, w związku z niewykonaniem przez Skarżącą, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych oraz kontynuowaniem budowy pomimo postanowienia o jej wstrzymaniu, wydał decyzję nakazującą Skarżącej rozbiórkę podbudowy słupowej dla telekomunikacyjnych linii kablowych na wyszczególnionych w treści decyzji działkach. Informacja o wydaniu decyzji została umieszczona 1 lutego 2023r. na tablicy ogłoszeń organu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej.
27 kwietnia 2023r., kwestionując prawidłowość doręczenia decyzji w formie obwieszczenia, Skarżąca wniosła odwołanie "z ostrożności procesowej", domagając się jednocześnie doręczenia decyzji na zasadach ogólnych.
Po doręczeniu przedmiotowej decyzji w dniu 11 maja 2023r., Skarżąca pismem z 19 maja 2023r. wniosła odwołanie.
W tym stanie faktycznym, PINB opisanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem z 28 czerwca 2023r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, które zostało wniesione jako kolejne odwołanie w tej samej sprawie. Skarga na to postanowienie jest przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie.
Rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie sprowadza się do przesądzenia kwestii skuteczności doręczenia Skarżącej decyzji organu I instancji dokonanego w formie obwieszczenia z 1 lutego 2023r. Skuteczność tego doręczenia przesądza bowiem o prawidłowości dalszego procedowania przez organ odwoławczy, podczas gdy uznanie przedmiotowego doręczenia za nieskuteczne, przesądza o zasadności skargi.
Zgodnie z art. 49a K.p.a. poza przypadkami, o których mowa w art. 49 K.p.a. (czyli w sytuacjach przewidzianych w przepisie szczególnym), organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1 K.p.a., jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2 K.p.a., który stanowi, że dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.
Bezsporne jest, że organ I instancji, biorąc pod uwagę ilość stron niniejszego postępowania (27 łącznie z inwestorem), zdecydował się na zastosowanie możliwości doręczenia, opisanej w cytowanym wyżej art. 49a K.p.a. Zdaniem Sądu było to, co do zasady, dopuszczalne. Zastosowanie możliwości doręczenia decyzji w formie obwieszczenia wiąże się jednak z ograniczeniami, których organ odwoławczy nie uwzględnił w okolicznościach niniejszej sprawy, co doprowadziło do bezskuteczności doręczenia przedmiotowej decyzji w stosunku do Skarżącej.
Zgodnie z art. 5a ust.1 P.b. w przypadku budowy obiektu liniowego, którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 5a ust. 2 P.b. przepisu art. 5a ust.1 P.b. nie stosuje się do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości, jeżeli na tych nieruchomościach są lub będą wykonywane roboty budowlane.
Przez wykonywanie innych robót budowlanych należy rozmieć wykonywanie prac innych niż budowa. Dotyczy to przebudowy, montażu, remontu lub rozbiórki obiektu liniowego, a więc sytuacji, kiedy obiekt liniowy już istnieje i zachodzi konieczność wykonania innych niż budowa obiektu robót budowlanych dotyczących istniejącego obiektu liniowego. (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2023). Przepis ten ma zatem zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Przyjąć zatem należy, że możliwość doręczenia decyzji administracyjnej w formie publicznego obwieszczenia w trybie art. 49 i 49a K.p.a. nie dotyczy inicjatora postępowania administracyjnego i adresata decyzji (inwestora).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się nawet, że jeżeli organ, w oparciu o przepis szczególny w zw. z art. 49 K.p.a lub art. 49a K.p.a., zawiadamia strony o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia, to ma ponadto obowiązek doręczyć decyzję wnioskodawcy na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nawet jeżeli przepis szczególny takiego doręczenia nie przewiduje (zob. post. NSA z 10 listopada 2016 r., II OZ 1297/16, wyroki NSA z 10 października 2020r. II OSK 1735/20 i II OSK 1736/20 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak trafnie wskazano w postanowieniu II OPP 47/17, co do zasady w postępowaniach administracyjnych związanych z procesem inwestycyjnym w drodze obwieszczenia mogą być zawiadamiane o wydaniu decyzji inne strony poza inwestorem (por. m.in. art. 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. P.b., art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Uwarunkowania systemowe nakazują tę regułę zastosować także w sprawach, w których procedura zawiadamiania stron o decyzjach odbywa się w trybie art. 49a K.p.a. Nie sposób bowiem racjonalnie założyć, że inwestor będący wnioskodawcą i adresatem decyzji miałby o jej wydaniu dowiadywać się z obwieszczenia, a nadto zapoznanie się z jej treścią wymagałoby dodatkowego wniosku, o którym mowa w art. 49b K.p.a. Celem wprowadzenia szczególnych przepisów art. 49 i 49a K.p.a. było przyspieszenie i ułatwienie prowadzenia postępowania administracyjnego, co ma szczególne znaczenie w sprawach inwestycyjnych prowadzonych z udziałem wielu stron. Stosowanie wspomnianych ułatwień nie może jednak powodować dla samego inwestora utrudnień większych niż w zwykłych postępowaniach, w których obowiązuje zasada doręczania stronom decyzji na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznych w sposób określony w przepisach art. 39 – 48 K.p.a.
W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie przyjąć należy, że doręczenie decyzji organu I instancji dokonane w formie publicznego obwieszczenia nie było skuteczne w stosunku do Skarżącej.
Skutek doręczenia nastąpił dopiero wraz z doręczeniem Skarżącej decyzji w sposób indywidualny w dniu 11 maja 2023r. Dopiero wtedy, w odniesieniu do Skarżącej, rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania.
Zatem odwołanie Skarżącej z 27 kwietnia 2023r. nie było odwołaniem skutecznie wniesionym w przedmiotowej sprawie ( tak też WSA w Rzeszowie w wyroku z 28 lutego 2024r. w sprawie II SA/Rz 1224/23). Jedynym prawidłowo wniesionym przez Skarżącą środkiem zaskarżenia w stosunku do opisanej na wstępie decyzji organu I instancji, nakazującej Skarżącej rozbiórkę podbudowy słupowej dla telekomunikacyjnych linii kablowych na wyszczególnionych w treści decyzji działkach, było odwołanie z 19 maja 2023r. Podlegało ono zatem rozpatrzeniu przez organ odwoławczy.
Powyższe oznacza, że organ odwoławczy wadliwie uznał, że wniesienie odwołania z 19 maja 2023r. było niedopuszczalne. Pozostawał jednocześnie w błędzie co do skutków doręczenia decyzji skarżącej w drodze obwieszczenia, gdyż jak wskazano powyżej - doręczenie decyzji inwestorowi w trybie art. 49a K.p.a. nie było skuteczne. Z tych też względów wydane przez organ odwoławczy postanowienie o niedopuszczalności odwołania uznać należy za naruszające art. 134 K.p.a. w zw. z art. 129 § 1 i 2 K.p.a. i art. 49a K.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 8 K.p.a.
Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a., z uwagi na daleko idące skutki prawne dla strony, winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego czy strona odwołująca się przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 K.p.a., a zarazem - czy w ogóle termin ten dla strony się "otworzył". Przy czym, organ prowadzący to postępowanie wyjaśniające związany jest zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w szczególności w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.
Z powołanych wyżej przyczyn, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zobowiązany będzie rozpoznać merytorycznie wniesione przez Skarżącą odwołanie z 19 maja 2023 r.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł., opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszt zastępstwa procesowego - wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.