II SA/RZ 1292/23

II SA/Rz 1292/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151 a §1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 136, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 234 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. I. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 26 maja 2023 r. nr SKO.4171.14.2023 w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz M. I. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 26 maja 2023 r. nr SKO.4171.14.2023 wydana w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych.
W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.; dalej: "p.w.").
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.
Wnioskiem z 9 listopada 2022 r., uzupełnionym następnie 21 listopada 2022 r. M. N. zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Organ I instancji", "Wójt") o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych w związku ze zmianą wody na gruncie przez M. I. – właściciela działki nr [...] położonej w K. Następnie w dniu 12 grudnia 2022 r. pracownicy Urzędu Gminy w obecności właścicieli działek nr [...] i [...] przeprowadzili oględziny ww. nieruchomości, podczas których stwierdzili naruszenie stosunków wodnych przez M. I. W dalszej kolejności Wójt Gminy [...], decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...] zobowiązał właściciela działki nr [...] w K. do usunięcia nasypu i rury odprowadzającej wody na działkę sąsiednią o nr ewid. [...].
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania M. I. (dalej: "Skarżący") od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu decyzją z [...] lutego 2023 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.
Kolegium stwierdziło, że Organ I instancji nie utrwalił czynności oględzin w formie wymaganej przepisami prawa, a także nie ustalił jaki był stan faktyczny na przedmiotowym terenie przed zarzucaną przez wnioskodawcę zmianą zagospodarowania terenu. Ponadto SKO w Przemyślu stwierdziło, że nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Wydanie decyzji na podstawie art. 234 p.w. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga jednak wiedzy specjalistycznej, zatem ponownie rozpatrując sprawę Organ I instancji powinien rozważyć zasadność dopuszczenia w postępowaniu dowodu z opinii biegłego z zakresu stosunków wodnych.
W trakcie ponownie przeprowadzanego postępowania, Wójt przeprowadził w dniu 17 marca 2023 r. rozprawę administracyjną na działce nr [...] w K., podczas której dokonano oględzin działek nr [...] i [...], w trakcie których ustalono, że Skarżący wykonał na własnym gruncie (działka nr [...]) nasyp ziemny długości 54 m, szerokości 4,8 m i wysokości 85 cm, powodując podwyższenie terenu. Pod tym nasypem została umieszczona rura o średnicy 50 cm odprowadzająca wody na działkę sąsiednią będącą własnością M. N. (działka nr [...]). Wymiary nasypu ziemnego z uwagi na bardzo korzystne warunki pogodowe podczas oględzin zostały dokładnie zmierzone taśmą mierniczą, a strony postępowania nie wniosły uwag w tym zakresie do protokołu. Jak wynika z przeprowadzonych pomiarów teren w stosunku do stanu pierwotnego został nieznacznie podwyższony. Oględzinami objęto również inne działki będące własnością M. N., tj. działki ewidencyjne o nr [...] i [...] położone w miejscowości K. Działki te położone są na niewielkim stoku i w południowej ich części, na terenie wypłaszczonym tworzą tzw. nieckę, gdzie zbiera się woda spływająca z ich górnych partii, co wynika z ukształtowania ich terenu. W dniu rozprawy pomimo słonecznej pogody w niecce było zastoisko wody. W sąsiedztwie tego zastoiska wody, od strony wschodniej, wybudowany został przed laty przepust i urządzona droga polna utwardzona żwirem do gruntów położonych wyżej. M. N. wskazał, że nie wykonał ww. budowli twierdząc, że prawdopodobnie wykonali je poprzedni właściciele tych gruntów. Skarżący natomiast wskazał, że kilka lat temu M. N. wykonał ww. budowle, które spowodowały ukierunkowanie i spływ wody z działek o nr ewid. [...] i [...] na jego działkę nr [...] i w dalszej kolejności na działkę sąsiednią położoną poniżej o nr ewid. [...], będącą własnością M. N. Zdaniem Skarżącego przed wykonaniem przepustu i ww. drogi, woda z górnych partii pól spływała samoczynnie i rozlewała się po wszystkich gruntach nie tworząc zastoisk wody utrudniających dojazd do pozostałych gruntów.
Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Wójt Gminy [...], decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w pkt 1 zobowiązał M. I. właściciela działki ewid. nr [...] położonej w miejscowości K. do przywrócenia zmiany stanu wody na działce nr ewid. [...], poprzez usunięcie rury o średnicy 50 cm odprowadzającej wody na działkę ewid. nr [...]; w pkt 2 ustalił termin przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego do dnia 10 maja 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że wykonanie drogi i przepustu nie miało istotnego wpływu na naruszenie stosunków wodnych w tym rejonie, gdyż woda z działek nr [...] i [...] z uwagi na ich ukształtowanie zawsze będzie spływać na działkę nr [...], a nieznacznie podniesiony teren pod drogę (od strony wschodniej) wręcz uniemożliwia spływ wody na działkę Skarżącego nr [...] z pozostałych działek położonych na wschód od działki nr [...] i [...].
Zdaniem Wójta wykonane budowle na działkach M. N. mogły być zrealizowane przed 5 laty, o czym świadczy stan tych urządzeń. Droga jest solidnie zajeżdżona, pomimo użytkowania jej przez jednego właściciela, a jej pobocze jest gęsto porośnięte murawą, a przepust częściowo uszkodzony. Działka ewidencyjna nr [...] będąca własnością M. N. zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, dwoma budynkami gospodarczymi, piwnicą zagłębioną w ziemi i studnią kopaną. Powyższe zabudowania podczas ulewnych deszczy i roztopów są nagminnie zalewane wodami spływającymi z działek położonych powyżej na działkę Skarżącego, a następnie odprowadzane rurą o średnicy 50 cm spod nasypu ziemnego bezpośrednio na działkę [...].
Organ I instancji wyjaśnił także, że M. N. zgłosił do protokołu, że w dniu 22 lutego 2023 r. miała miejsce interwencja policji z Komendy Miejskiej Policji w [...] w sprawie zalania jego gruntów i budynków. Sprawa ta była również rozpatrywana w Sądzie Rejonowym w [...] w Wydziale Karnym, [...].
W dalszej kolejności Wójt stanął na stanowisku, że żadna ze stron postępowania w przedmiotowej sprawie nie jest bez winy, jednak celowe odprowadzanie wody rurą na grunt sąsiedni powodując zalewanie jego oraz istniejących tam budynków jest niedopuszczalne. W trakcie rozprawy przy bardzo słonecznej pogodzie woda z rury wydostawała się na grunt sąsiedni, jednak opinia biegłego nie jest konieczna, żeby potwierdzić szkodliwy jej wpływ na sąsiednią zabudowaną nieruchomość (działka nr [...]), szczególnie podczas intensywnych opadów deszczu. Wobec powyższego zobowiązano Skarżącego do usunięcia rury odprowadzającej wody spod nasypu ziemnego w terminie do dnia 10 maja 2023 r. Natomiast z uwagi na niewielkie zmiany w ukształtowaniu terenu spowodowane wykonaniem nasypu ziemnego o wysokości 85 cm w południowej części działki nr [...] odstąpiono od jego usunięcia, gdyż umożliwia on właścicielowi tej działki dojazd do pozostałej jej części, w tym możliwość jej uprawy.
W ocenie Organu I instancji jedynym i rozsądnym rozwiązaniem tego problemu byłoby wykonanie przez Skarżącego na własnej działce nr [...] rowu odprowadzającego nadmiar spływającej wody z okolicznych działek, położonych powyżej do rowu przydrożnego przy drodze gminnej na tzw. "[...]". Takie działanie pozwoliłoby osuszyć ten teren a w konsekwencji ułatwić dojazd do pozostałej części działki oraz zaprzestać szkodliwej działalności dla gruntów sąsiednich.
Od powyższej decyzji M. N. złożył odwołanie, zaskarżając ww. decyzję Wójta w części, w jakiej Wójt nie orzekł wobec właściciela działki nr [...] obowiązku usunięcia wykonanego przez niego nasypu ziemnego o wysokości 85 cm na działce nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że przedmiotowy nasyp niewiele zmienia w ukształtowaniu terenu, podczas gdy wykonany nasyp powoduje odpływ wody na jego działki nr [...] i [...]. M. N. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez dodatkowe zobowiązanie Skarżącego do usunięcia nasypu ziemnego o wys. 85 cm zlokalizowanego na działce [...].
W ocenie wnoszącego odwołanie Organ I instancji niezasadnie nie nałożył na Skarżącego obowiązku usunięcia nasypu ziemnego, pomimo że na pierwszy rzut oka nie zmienia to wiele w ukształtowaniu terenu, jednak jest ona istotna w zakresie kierunku spływu wód opadowych i roztopowych. Nasyp blokuje naturalny spływ wód na stronę południową działki, powodując jej odpływ po drugiej stronie. Na tej stronie znajdują się również działki nr [...] i [...]. W ocenie M. N. pozostawienie tego nasypu skutkować będzie zalewaniem przedmiotowych działek w sposób nienaturalny i nadmierny z terenu działki nr [...] należącej do Skarżącego. Usunięcie samej rury nie rozwiąże w tej sprawie problemu. Proponowane w uzasadnieniu decyzji rozwiązanie, które nie znalazło się w petitum decyzji w formie obowiązku nałożonego na M. I., a to wykonanie rowu melioracyjnego nie będzie w tej sytuacji wystarczające, gdyż ukształtowanie terenu jest "do góry", więc woda nadal będzie się cofać na ww. działki. Zdaniem odwołującego M. I. musiałby w tej sytuacji zastosować odprowadzanie wody za pomocą pomp, lub innego wymuszonego obiegu wody (w przypadku pozostawienia nasypu), co jest rozwiązaniem nieekonomicznym i nadmiernie go obciążającym. Wskazał również, że przedmiotowy nasyp nie jest potrzebny do zapewnienia dojazdu do działek Skarżącego, gdyż dojazd do ww. działek jest możliwy także w inny sposób, z innych stron. Są to aż dwa warianty dojazdu od drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...], a to przy granicy działek nr [...] i [...] oraz przy granicy działek nr [...] i [...]. Taki dojazd był stosowany przez właściciela tej działki, w tym poprzedników prawnych od ok. 20 lat. Z kolei sam nasyp powstał z ziemi zebranej z budowy, gdzie Skarżący zrobił dylatację terenu. Nie jest to zabieg konieczny do prawidłowego użytkowania działek przez Skarżącego, tak pod kątem zapewnienia dojazdu do jego działki, jak też pod kątem osuszenia działki i zapobieżenia gromadzeniu się na niej nadmiaru wody. Nasyp jednak powoduje negatywne skutki na działkach sąsiednich, w tym działkach M. N., powodując ich zalewanie i podtopienia podczas ulewnych opadów lub roztopów.
W wyniku rozpoznania złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu opisaną na wstępie decyzją z 26 maja 2023 r. nr SKO.4171.14.2023 uchyliło ww. decyzję Wójta w zaskarżonej części, w jakiej Wójt nie orzekł wobec właściciela działki nr [...] obowiązku usunięcia wykonanego przez niego nasypu ziemnego o wys. 85 cm na działce [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji w tej części.
W uzasadnieniu decyzji, Organ II instancji zrelacjonował dotychczasowe postępowanie w sprawie, a następnie stwierdził, że zaskarżoną decyzją Wójt Gminy [...] nie orzekł w sentencji zaskarżonej decyzji o żądaniu M. N. w całości, tj. w zakresie żądania nałożenia na Skarżącego także obowiązku zlikwidowania wykonanego nasypu ziemnego na działce nr [...], wzdłuż granicy z działką wnioskodawcy nr [...] na długości ok. 60 m. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził jedynie, że z uwagi na niewielkie zmiany w ukształtowaniu terenu spowodowane wykonaniem nasypu ziemnego o wysokości 85 cm w południowej części działki nr [...] odstąpiono od jego usunięcia, ponieważ umożliwia on właścicielowi tej działki dojazd do pozostałej jej części, w tym możliwość jej uprawy. Z takim stanowiskiem Organu nie zgodził się M. N., który w odwołaniu podniósł, że nasyp blokuje naturalny spływ wód na stronę południową działki, powodując jej odpływ po drugiej stronie. Na tej stronie znajdują się również jego działki, tj. działki nr [...] i [...]. Pozostawienie nasypu skutkować zatem będzie zalewaniem przedmiotowych działek w sposób nienaturalny i nadmierny z terenu działki [...] należącej do Skarżącego. Powyższe podnoszone było już w trakcie oględzin działek, dlatego usunięcie samej rury nie rozwiąże w tej sprawie problemu.
W świetle art. 234 ust. 3 p.w. przywrócenie stanu poprzedniego należy rozumieć jako powrót do stanu faktycznego na spornym gruncie istniejącego w dacie sprzed naruszenia stosunków wodnych. Organ I instancji ustalił natomiast, że zmiana stosunków wodnych polegała nie tylko na umieszczeniu rury o średnicy 50 cm odprowadzającej wody na działkę ewidencyjną nr [...] w miejscowości K., ale także na usypaniu nasypu ziemnego podwyższającego działkę nr [...].
Z kolei Kolegium z urzędu stwierdziło, że Organ I instancji na wcześniejszym etapie przedmiotowego postępowania decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...], uchyloną następnie w trybie instancyjnym, zobowiązał Skarżącego do przywrócenia zmiany stanu wody na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości K., poprzez usunięcie nasypu ziemnego oraz rury o średnicy 50 cm odprowadzającej wody na działkę ewidencyjną nr [...] w miejscowości K. Wobec powyższego zachodzi konieczność przeprowadzenia przez Organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części, we wskazanym wyżej zakresie i rozstrzygnięcia w sentencji decyzji o żądaniu wnioskodawcy zawartym we wniosku wszczynającym postępowanie.
Organ odwoławczy wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt powinien ustosunkować się do argumentów M. N., dotyczących konieczności usunięcia nasypu ziemnego, jak również dotyczących faktycznych możliwości zapewnienia dojazdu do działek M. I.
W sprzeciwie od powyższej decyzji, wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M. I. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata A. R. zaskarżył ww. decyzję Kolegium w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo że decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, Organ I instancji w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, przeprowadzając prawidłowo postępowanie wyjaśniające, a w konsekwencji brak było przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja Organu I instancji nie była obarczona uchybieniami warunkującymi zasadność uchylenia tej decyzji.
Wobec tak sformułowanego zarzutu, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może doszukać się wskazania, jaki konkretnie przepis postępowania, zdaniem Organu II instancji, miał zostać naruszony przez Organ I instancji przy wydawaniu decyzji, a także brak jest wskazania, że decyzja Organu I instancji "została wydana z naruszeniem przepisów postępowania".
Zdaniem Skarżącego Organ I instancji w oparciu o decyzję kasacyjną Kolegium z [...] lutego 2023 r. ponownie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez Skarżącego, poprzez wykonanie przez niego na jego działce nasypu ziemnego i umieszczenie pod tym nasypem rury. Organ I instancji w obecności każdej ze stron dokonał pomiarów nasypu, do których prawidłowości strony nie miały zastrzeżeń. Ponadto Organ I instancji sporządził protokół z przedmiotowej czynności, wypełniając obowiązek z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a.
Skarżący podniósł również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymieniono elementy, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, co konkretyzuje art. 107 k.p.a. W ocenie Skarżącego, decyzja Organu I instancji zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, wskazane w ww. przepisie.
Skarżący zgodził się z Organem odwoławczym, że decyzja Organu I instancji nie zawiera zobowiązania go do usunięcia nasypu, w przeciwieństwie do decyzji Wójta z [...] grudnia 2022 r., która została następnie uchylona przez Kolegium, decyzją z [...] lutego 2023 r. Niemniej jednak uzasadnienie uchylonej decyzji Wójta zawiera wskazanie motywów, z powodu których "tym razem" Wójt nie uznał za celowe usunięcie nasypu ziemnego, co zostało zaznaczone w zaskarżonej decyzji, poprzez przytoczenie stanowiska Organu I instancji. Z powyższego zatem wynika, że kwestia słuszności i potrzeby usunięcia nasypu ziemnego przez Skarżącego była przedmiotem rozważań Wójta. Przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku M. N. było prowadzone w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych przez Skarżącego. W ponownie prowadzonym postępowaniu Organ I instancji uznał, że do przedmiotowego naruszenia doszło wskutek umieszczenia rury pod nasypem, nie zaś również w konsekwencji wykonania stosunkowo niewysokiego nasypu ziemnego. Wobec powyższego Wójt wydając po raz drugi decyzję w przedmiotowym postępowaniu zobowiązał Skarżącego do przywrócenie zmiany stanu wody jedynie poprzez usunięcie rury o średnicy 50 cm.
Skarżący podniósł również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy niesłusznie powołał się na ustalenia poczynione przez Wójta w pierwszym postępowaniu, zakończonym decyzją Wójta, która została następnie przez Organ II instancji uchylona w całości z powodu faktycznie zaistniałego wówczas naruszenia postępowania, mającego wyraz w braku protokołu z oględzin. Wobec powyższego aktualnie przyjęty przez Organ II instancji tok rozumowania jest sprzeczny z ustaleniami i stanowiskiem tego Organu w swojej decyzji z [...] lutego 2023 r. nr [...].
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium wskazało, że Organ I instancji nie rozpatrzył i nie orzekł w sentencji decyzji o całości żądania strony, na wniosek której wszczęto postępowanie. W ocenie Organu II instancji w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia przez Organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części i rozstrzygnięcia w sentencji decyzji o żądaniu wnioskodawcy. Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę powinien ustosunkować się do argumentów wnioskodawcy dotyczących konieczności usunięcia nasypu ziemnego, jak również faktycznych możliwości zapewnienia dojazdu do działek Skarżącego.
Postanowieniem z 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1292/23 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu wydana w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych.
Środkiem kontroli tego rodzaju decyzji jest sprzeciw, jako szczególna, w stosunku do skargi, forma zaskarżenia.
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Instytucja sprzeciwu służy więc skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z powołanym przepisem: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy zobligowany jest do wykazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz wskazać, jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Istotne jest również to, że przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Podkreślenia wymaga, że organ II instancji nie jest organem kasacyjnym. Jego kompetencje nie ograniczają się do kontroli zaskarżonej decyzji. Jest organem merytorycznym, tzn. organem, który po raz drugi rozpatruje sprawę administracyjną. Jego zadaniem co do zasady jest ponowne przeprowadzenie postępowania, analiza i wydanie decyzji. Decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od tej zasady. Wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wynikających z art. 136 k.p.a. możliwości ewentualnego uzupełnienia tego materiału (wyrok WSA w Kielcach z 18 lipca 2018 r., II SA/Ke 408/18, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie zatem organ II instancji, jako organ merytorycznie rozpoznający sprawę, ma możliwość dokonania w sprawie nowych ustaleń i nowej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego (wyrok WSA w Gdańsku z 30 maja 2018 r., II SA/Gd 240/18).
Organ odwoławczy nie jest również uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy albo zastosował błędnie przepis materialnoprawny. Nie ma podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jeśli kwestia sporna w sprawie sprowadza się do oceny prawnej (kwalifikacji materialnoprawnej) zebranego w danej sprawie materiału dowodowego. Organ II instancji nie może uchylić decyzji organu I instancji tylko z tego powodu, że organ nie uzasadnił w sposób dostateczny swojego rozstrzygnięcia.
Organ II instancji rozpoznając sprawę dokonuje zatem ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także przeprowadza postępowanie dowodowe w zakresie koniecznym do wyjaśnienia spawy. Jedynie w sytuacji gdy przeprowadzenie postępowania zmierzałoby niejako do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, bądź nie byłoby możliwe przeprowadzenie postępowania uzupełniającego przez organ I instancji w trybie art. 136 k.p.a. może skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 138 §2 k.p.a. tj. uchylić decyzje i przekazać do ponownego rozpoznania.
W sprawie uchylając decyzję organ II instancji stwierdził, że decyzją organ nie rozstrzygnął o wniosku. M. N. domagał się zobowiązania M. I. do zlikwidowania nasypu ziemnego i rury odprowadzającej wody na jego działkę oraz zakazania budowania i instalowania innych budowli lub urządzeń celowo odprowadzających wody opadowe na stanowiącą jego własność działkę nr [...]. Tymczasem organ I instancji nałożył jedynie obowiązek zlikwidowania wykonanego nasypu ziemnego. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie rozstrzygając o całości żądania naruszył przepisy postępowania, nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący co uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu organ II instancji naruszył wskazaną normę kompetencyjną.
Z akt sprawy wynika, że jest to druga z kolei decyzja kasacyjna Kolegium. W pierwszej decyzji organ II instancji zarzucił brak protokolarnego utrwalenia dokonanych przez organ I instancji czynności, brak ustaleń odnośnie stanu faktycznego przed zarzucaną zmianą stosunków wodnych, jak również brak wyjaśnienia czy zmiany stosunków wodnych dokonał właściciel i czy zmiany wywołały szkodę.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Organ I instancji przeprowadził oględziny, z których sporządzono protokół. Ustalono, że M. I. wykonał na działce nr [...] w miejscowości K. nasyp ziemny długości 54 m, szerokości 4,8 m i wysokości 85 cm powodując podwyższenie terenu. Pod nasypem umieścił rurę średnicy 50 cm, odprowadzającą wody na działkę sąsiednią będącą własnością M. N. Oględzinami objęto również sąsiednie działki nr [...] i [...] ustalając, że ewentualne zmiany ukształtowania terenu, jakie miały miejsce w obrębie tych działek, nie wpłynęły na zmianę stosunków wodnych ze względu na ukształtowanie terenu, a ponadto dokonane zostały co najmniej 5 lat wstecz. Spływ wód odbywa się w kierunku działki nr [...]. Stwierdzono również, że wykonany na tej działce nasyp zapobiega zalewaniu działki. W czasie oględzin, które przeprowadzono podczas słonecznej pogody stwierdzono, że woda z rury umiejscowionej na działce nr [...] bezpośrednio przelewa się na działkę nr [...], co uzasadniało twierdzenia, że przy intensywnych opadach deszczu powoduje szkody.
Na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, że konieczne jest usunięcie rury spod nasypu. Jednocześnie stwierdził, że z uwagi na niewielkie zmiany w ukształtowaniu terenu spowodowane wykonaniem nasypu o wysokości 85 cm w południowej części działki nr [...], nie wpływa on na zmianę stosunków wodnych, a jednocześnie umożliwia właścicielowi jej uprawę. W związku z czym odstąpił od nałożenia obowiązku jego usunięcia.
W ocenie Sądu z powyższego wynika, że organ I instancji wykonał wskazówki organu II instancji zawarte w poprzedniej decyzji. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a następnie dokonał jego oceny, czego efektem była wydana decyzja nakładająca określone obowiązki. Ustalono, że doszło do zmiany stosunków wodnych, że wywołała ona negatywne skutki i wprowadzono rozwiązanie zaistniałej sytuacji.
Nieusprawiedliwione jest w związku z tym twierdzenie organu II instancji, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przy czym Organ II instancji nie wskazał jakich okoliczności nie ustalono i jakie ewentualne dowody powinny zostać przeprowadzone.
Nie jest także uprawnione stanowisko organu II instancji, że organ I instancji orzekł w sposób niezgodny z wnioskiem. Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem M. N., który domagał się usunięcia stanu naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Wskazanie przez wnioskodawcę, że domaga się usunięcia przez M. I. nasypu i rury pod nim nie oznacza, że organ uwzględniając wniosek jest związany rozwiązaniem zaproponowanym przez wnioskodawcę.
Zgodnie z art. 234 ust. 3 p.w.: jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Z powyższego przepisu wynika, że wybór sposobu usunięcia stanu naruszenia należy do organu. Organ miał prawo nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego, co w tym przypadku oznaczałoby usunięcie nasypu i rury lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
To, że w postępowaniu administracyjnym wnioskodawca rozporządza swoim prawem - wszczęcie postępowania następuje na jego wniosek - ma jedynie znaczenie pomocnicze. Nie można bowiem zapominać, że postępowanie administracyjne w tym postępowanie o naruszenie stosunków wodnych może być wszczęte również z urzędu. Związanie organu wnioskiem w sprawie ze zmiany stosunków wodnych oznacza związanie tym wnioskiem co do podmiotu, przedmiotu i prawa. W sprawie z wnioskiem wystąpił M. N. przeciwko M. I. wskazując na zmianę stosunków wodnych na działce nr [...] spowodowanej działaniami właściciela działki nr [...]. Organ nie mógł zatem nałożyć obowiązku na inną osobę niż wskazana we wniosku. Wybór natomiast sposobu rozstrzygnięcia należał do organu.
W niniejszej sprawie organ ustalił, że przyczyną zmiany stosunków wodnych była zamieszczona w nasypie rura, którą bezpośrednio spływały wody na działkę nr [...], w związku z czym nakazał jej usunięcie. Jednocześnie ustalił, że wykonany nasyp nie wpływa na zmianę stosunków wodnych, które w tym terenie ukształtowane są tak, że woda spływa z sąsiednich działek na działkę nr [...], a wykonany nasyp zmniejsza natężenie spływu wód na działkę nr [...].
Nie dokonując oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, jako wykraczające poza zakres art. 64 e p.p.s.a. Sąd za słuszne ocenia podniesione w sprzeciwie zarzuty, że w decyzji organu II instancji nie wskazano ani naruszonego przepisu, ani też koniecznego do uzupełnienia materiału dowodowego, jak również nie znalazły się wskazówki co do dalszego postępowania. Organ II instancji w sposób nieuzasadniony uchylił decyzję organu I instancji celem ponownego rozpoznania sprawy.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a §1 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 §1 i 209 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. ( Dz.u. z 2015 r., poz. 1800 ) w sprawie opłat za czynności adwokackie.