II SA/Rz 1291/24

II SA/Rz 1291/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Maria Mikolik
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art. 25 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. w R. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz strony skarżącej K. w R. kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1291/24
UZASADNIENIE
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm. - dalej: "u.s.g."),.
Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 17 lipca 2024 r. Dyrektor K. w R., zwrócił się do Rady o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z J.P., radnym Rady Gminy [...] zatrudnionym od 1 czerwca 2016 r. w K. w R., na stanowisku Kierownika Placówki [....]. Wskazano, że powodem odwołania radnego ze stanowiska nie jest fakt sprawowania przez niego mandatu radnego, ale wynika z okoliczności obiektywnych i spowodowane jest koniecznością podjęcia działań mających na celu usprawnienie i poprawę jakości pracy Placówki [....].
Wskazaną na wstępie uchwałą z 24 lipca 2024 r. Rada odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na tę uchwałę K. w R. zarzucił naruszenie:
- art. 25 ust. 2 u.s.g., poprzez brak sporządzenia uzasadnienia do uchwały, co powoduje jej wadliwość w stopniu uniemożliwiającym kontrolę motywów, którymi kierowała się Rada odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, w szczególności wskazania przyczyn dla których Rada odmówiła wyrażenia zgody;
- art. 7 oraz art. 2 Konstytucji RP, gdyż uchwała nie została umotywowana a w konsekwencji nie poddaje się kontroli ani nadzorowi, co jest sprzeczne z zasadą państwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa.
Wobec powyższych zarzutów, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Strona skarżąca podała, że we wniosku jako przyczynę odwołania radnego – pracownika wskazano usprawnienie i poprawę jakości pracy w placówce [...] w K. Z treści uchwały nie wynika z jakich przyczyn Rada podjęła decyzję o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Brak sporządzenia uzasadnienia stanowi o braku kluczowego elementu uchwały, nie pozwala na poznanie motywów Rady oceniającej wniosek pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [....] – reprezentowana przez Wójta Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
W ocenie organu skarga jako niedopuszczalna – z powodu niespełnienia warunków wynikających z art. 57 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. - winna zostać odrzucona. Wyjaśniono, że strona skarżąca zakwestionowała uchwałę, której nie ma w obrocie prawnym. Podano bowiem nazwę organu samorządu terytorialnego nieistniejącą w obrocie prawnym a mianowicie Rada Gminy w [...], podczas gdy organem uchwałodawczym jest Rada Gminy [...]. Ponadto przedmiotem skargi uczyniono uchwałę z 24 lipca 2024 r. o odmowie wyrażenia zgody na wypowiedzenie stosunku pracy radnego, w sytuacji gdy tego dnia Rada podjęła uchwałę w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. "Wypowiedzenie stosunku pracy" nie jest równoznaczne z "rozwiązaniem stosunku pracy".
Z ostrożności procesowej organ zwrócił się o oddalenie skargi, gdyż nie dowodzi ona by uchwała naruszała przepisy prawa w sposób nakazujący stwierdzenie jej nieważności. We wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie przedstawiono bowiem żadnych konkretnych zarzutów dotyczących pracy świadczonej przez radnego. Z wniosku nie wynika by radny nienależycie wykonywał obowiązki jako Kierownik Placówki [...] w K., zaniedbując pracę, podejmując błędne decyzje czy też nieprawidłowo organizując pracę tej placówki. Wnioskodawca powinien przedstawić Radzie rzetelne przesłanki w zakresie powodów rozwiązania stosunku pracy z radnym. Wyjaśniono, że Rada odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J.P., po przeprowadzeniu szczegółowej analizy wniosku K. w R.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.
Dokonując tak określonej kontroli Sąd w pierwszym rzędzie rozważał kwestie formalne i wbrew stanowisku organu zawartemu w odpowiedzi na skargę nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi. Użycie przez stronę skarżącą nazwy zaskarżonego organu gminy, Rada Gminy w [....] zamiast Rada Gminy [...], nie uniemożliwia zidentyfikowania zaskarżonego aktu, podobnie jak określenie przedmiotu uchwały jako "odmowa wyrażenia zgody na wypowiedzenie stosunku pracy radnemu" zamiast użytego w przepisie – art. 25 ust. 2 u.s.g. zwrotu "odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym" nie stanowi na tyle istotnej zmiany by można było mówić o wadliwości oznaczenia przedmiotu uchwały. Nie budzi wątpliwości jaki akt jest przedmiotem skargi, a tym samym brak jest podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn formalnych.
W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 25 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten wskazuje, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Regulacja ta wprowadza dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy, w którym pozostaje radny, niezależnie od ochrony prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy. Gwarancja ta ma zastosowanie do każdego rodzaju stosunku pracy, bez względu na sposób jego nawiązania (umowa o pracę, powołanie, wybór, mianowanie) oraz niezależnie od sposobu rozwiązania (wypowiedzenie, odwołanie ze stanowiska, itd. ( A.Szewc, G. Jyż, Z.Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005 r.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym omawianego art. 25 ust. 2 u.s.g., w przeszłości prezentowane było stanowisko zgodnie z którym, co do zasady wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady, a jedynie w sytuacji, gdy rada uzna, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 maja 2006 r.; sygn. akt II OSK 194/06; z dnia 18 września 2008 r.; sygn. akt II OSK 952/08; z dnia 5 czerwca 2014 r.; sygn. akt II OSK 3133/13). Do takiej wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g. odnosiła się argumentacja, zawarta w odpowiedzi na skargę.
Na przestrzeni czasu zaprezentowana linia orzecznicza uległa zmianie i obecnie dominuje pogląd, który w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmujący, że szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie przepisów uzależniających rozwiązanie z nim stosunku pracy od zgody rady dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku zaś, gdy taki związek nie istnieje, rada nie może odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4443/21; wyrok NSA z 31 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3615/21, wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1450/21 i III OSK 1449/21, wyrok NSA z 21 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2007/21).
W licznych orzeczeniach sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. nie stanowi instrumentu ponadstandardowej ochrony stabilności zatrudnienia danej osoby tylko z tego tytułu, że ma ona status radnego. Przepis ten odczytywany być musi jako instytucja zapewniająca możliwość prawidłowego wykonywania mandatu przez radnego. W konsekwencji odmowa wyrażenia zgody będzie uzasadniona tylko w przypadku stwierdzenia ścisłego i bezpośredniego związku pomiędzy zamierzonym rozwiązaniem stosunku pracy, a wykonywaniem mandatu radnego (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 października 2024 r., IV SA/Wr 279/24). W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie wyłącznych okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Inna interpretacja art. 25 ust. 2 u.s.g. wprowadzałaby swoisty immunitet, gwarantujący radnemu nieograniczoną ochronę jego stosunku pracy, tymczasem celem tego przepisu nie jest zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy. Instytucja ochrony stosunku pracy radnego ma chronić radnego przed szykanami ze strony pracodawcy, a nie ma spełniać funkcji swoistego immunitetu, za którym radny mógłby się skutecznie chronić od obiektywnych przyczyn, które legły u podstaw zmiany lub rozwiązania stosunku pracy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 sierpnia 2023 r., II SA/Rz 246/23). Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2024 r., II SA/Rz 1244/24).
Taka wykładnia wskazuje na to, że radny, jak każdy inny pracownik może przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym, nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2018 r.; sygn. akt II OSK 2532/17, por. również wyrok WSA w Białymstoku z 6 kwietnia 2023 r., II SA/Bk 71/23, LEX nr 3527007).
W zaskarżonej uchwale Rada Gminy podjęła próbę oceny zasadności przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, wskazując, że z pisma Dyrektora K. nie wynika, aby radny J.P. jako Kierownik Placówki [....] w K. nienależycie wykonywał swoje obowiązki, czy też zaniedbywał pracę, podejmując błędne decyzje, lub też nieprawidłowo organizując pracę.
Tymczasem tego rodzaju okoliczności, a w szczególności to, czy rozwiązanie stosunku pracy jest uzasadnione w kontekście jakości wykonywanej pracy przez pracownika, pozostawione jest do rozstrzygania sądowi pracy. Art. 25 ust. 2 u.s.g. nie daje radzie gminy uprawnień do wkraczania w kompetencje sadu pracy i rozstrzygania o zasadności rozwiązania stosunku pracy.
Nie sporządzając uzasadnienia zaskarżonej uchwały, nie wykazano natomiast kluczowej przesłanki, umożliwiającej odmowę wyrażenia zgody na rozwiązane stosunku pracy. Rada Gminy nie wskazała, na czym miałyby polegać zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, które w jej ocenie stanowiły rzeczywistą przyczynę wypowiedzenia radnemu umowy o pracę.
Formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, ale można go wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej (por. wyroki NSA z dnia 8.06.2008 r. II OSK 410/06, z dnia 9.05.2006 r., II OSK 194/06). Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy jakimi kierowała się rada, uniemożliwia bowiem ocenę czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 zdanie drugie u.s.g., skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
Z przyczyn powyżej wskazanych Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.
Na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składa się uiszczony wpis sądowy (300 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.