II SA/RZ 1289/24

II SA/Rz 1289/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 36a ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 271 ust. 8, ust. 8a
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2024 r. nr OA.7721.18.21.2024 w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A.Z. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 29 lipca 2024 r. nr OA.7721.18.21.2024 w sprawie zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Jak wynika z akt sprawy, z dniu 10 czerwca 2024 r. skarżąca zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PINB" kub "organ I instancji") o zakończeniu robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami oraz przyłączem gazu, wody, kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości W. gm. [...], zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [....] decyzją znak: [...] z dnia 14 października 2008 r.
PINB decyzją z dnia 19 czerwca 2024 r. nr PINB.5120.3.68.2024, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 54 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.; dalej: "u.P.b.") zgłosił sprzeciw w sprawie dokonanego przez skarżącą zawiadomienia o zakończeniu budowy.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji, PWINB opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 lipca 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 54 ust. 1 i art. 57 ust. 1 u.P.b. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 471), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości ustalenia oraz stanowisko organu I instancji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji, PWINB zaznaczył na wstępie, że we wrześniu 2020 r. zmieniło się brzmienie przepisów u.P.b., jednak z uwagi na treść art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej oraz biorąc pod uwagę datę wydania pozwolenia na budowę (pierwotna decyzja Starosty [...] z dnia 31 marca 2021 r.), w przedmiotowej sprawie należało stosować przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Kolejno organ omówił podstawy materialnoprawne wydanego rozstrzygnięcia.
Jak następnie wskazał, w wyniku analizy przedłożonych dokumentów stwierdzono, że dokonane zostały odstępstwa polegające na zmianie usytuowania przedmiotowego budynku oraz zmianie przebiegu trasy przyłącza gazu, wody oraz energii elektrycznej. Ponadto zrezygnowano z wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej. Organ ustalił, że działka nr [...] położona w miejscowości W., bezpośrednio sąsiadująca z działką nr [...], na której zrealizowany został przedmiotowy budynek mieszkalny, oznaczona jest zarówno na projekcie zagospodarowania działki, jak i na inwentaryzacji geodezyjnej jako Ls tj. grunt leśny – lasy. PWINB wyjaśnił, że w świetle przepisów § 271 ust. 8 w zw. z § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia, podstawowa, minimalna odległość jaką należy zachować między lasem a budynkiem mieszkalnym, wynosi: 12 m - jeśli ściany budynku i przekrycie dachu są nierozprzestrzeniające ognia oraz 16 m - jeśli ściany lub przekrycie dachu budynku są rozprzestrzeniające ogień. Zaznaczył również, że wyjątkiem od zasady określonej w § 271 ust. 8 jest § 271 ust. 8a rozporządzenia, który, pod pewnymi warunkami, zezwala na lokalizację budynku w preferencyjnej odległości od granicy (konturu lasu), z tym, że najmniejsza odległość tych budynków od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na sąsiedniej działce musi wynosić 4 m.
Organ odwoławczy zwrócił następnie uwagę, że projektowana odległość przedmiotowego budynku mieszkalnego od granicy działki nr [...] miała wynosić 6,00 m, zaś obecnie zgodnie z rysunkiem zamiennym wynosi 3,20 m, co narusza ww. przepisy § 271 rozporządzenia. W związku z powyższym, obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego jakim jest budynek mieszkalny jednorodzinny zwiększył się poza działkę, na której został zaprojektowany, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz innych warunków pozwolenia na budowę, które zgodnie z art. 36a ust. 1 u.P.b. jest dopuszczalne po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, czego w tym przypadku nie dopełniono.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżąca podniosła, że w trakcie budowy odległość budynku do granicy działki leśnej, na skutek błędnych pomiarów, została zmniejszona do 3,20 m, jednak w jej ocenie, ze względu na wykonanie ściany oddzielenia p.pożarowego, nie nastąpiła zmiana obszaru oddziaływania obiektu. Tym samym dokonana zmiana jest nieistotna w rozumieniu przepisów.
Zdaniem skarżącej, powoływanie się przez organy nadzoru budowlanego na konieczność zachowania 4,0 m od granicy (konturu lasu) jest bezpodstawne, ponieważ zmiana warunków technicznych i wprowadzenie konieczności zachowania 4,0 m od granicy (konturu lasu) nastąpiło później niż wydanie pozwolenie na budowę budynku. Przepis ten nie może być zatem stosowany w tej sprawie. Skarżąca zaznaczyła również, że kontur lasu na sąsiedniej działce nie pokrywa się z granicą działki ewidencyjnej. Wzdłuż całej jej działki przebiega droga dojazdowa na sąsiedniej działce i dopiero dalej znajduje się kontur lasu.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 10 października 2024 r. skarżąca wyjaśniła dodatkowo, że po raz pierwszy zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. budynku mieszkalnego złożyła w 2021 r. W tym samym czasie złożyła również zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku gospodarczo-garażowego na tej samej działce, który usytuowany jest w takiej samej odległości od granicy działki leśnej jak budynek mieszkalny. PINB nie wniósł wówczas sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku gospodarczo-garażowego. Skarżąca podała, że organ nie miał także uwag co do lokalizacji budynku mieszkalnego od granicy działki leśnej, a dokumenty dotyczące zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego musiała wycofać, ze względu na konieczność poczynienia wyjaśnień odnośnie wykonanego przyłącza kanalizacji sanitarnej. Wskazała, że obecnie po ponownym złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, organ wezwał ją do uzupełnienia oświadczenia kierownika budowy, a w wezwaniu tym nie było mowy o niezachowaniu 4,0 m odległości od granicy (konturu lasu).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja PWINB z dnia 29 lipca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 19 czerwca 2024 r. o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie dokonanego przez skarżącą zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Zgodnie z przepisem art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) w związku z ww. art. 27 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.):
1) Do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 1 i 2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.
2) Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1.
Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, na tle przepisów zawartych w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, inwestor jest obowiązany dołączyć:
1) oryginał dziennika budowy;
2) oświadczenie kierownika budowy:
a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami,
b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także, w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu;
3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania;
4) protokoły badań i sprawdzeń:
5) dokumentację geodezyjną, zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu, sporządzoną przez osobę wykonującą samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii oraz posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe;
6) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy;
7) 7a) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 37i ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 oraz z 2019 r. poz. 60, 235 i 730), o ile jest wymagane;
8) w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej:
a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 241 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,
b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 241 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
W myśl art. 57 ust. 2 ww. ustawy w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony.
Podstawą faktyczną zgłoszonego sprzeciwu była dokumentacja geodezyjna, zawierająca wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wraz z informacją o usytuowaniu przedmiotowego budynku z odstępstwami od projektu zagospodarowania działki tj. od granicy północnej odległość budynku mieszkalnego wynosi 3,20 m, sporządzona przez uprawnionego geodetę inż. W.K. (zezw. MGPiB nr [...]).
Organ powiatowy u podstaw faktycznych sprzeciwu wskazał na okoliczność stwierdzenia istotnych zmian w zakresie zwiększenia obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego, jakim jest budynek mieszkalny jednorodzinny - poza granice działki, na której został zaprojektowany, co zgodnie z-art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 725) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany.
Działka nr [...] położona w miejscowości W., bezpośrednio sąsiadująca z działką nr [...], na której zrealizowany został przedmiotowy budynek mieszkalny, oznaczona jest zarówno na projekcie zagospodarowania działki, jak i na inwentaryzacji geodezyjnej jako Ls tj. grunt leśny - lasy.
Zgodnie z § 271 ust 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.): Najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień . Zgodnie z § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia: "Odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej(E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach określona w poniższej tabeli (...)". Dla budynków ZL (budynki mieszkalne) odległość ta wynosi 8 m. Zgodnie jednak z ust. 2: Jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 5 0%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków -o 100%. "
Z powyższych przepisów wynika, że podstawowa, minimalna odległość jaką należy zachować między lasem a budynkiem mieszkalnym, wynosi: 12 m - jeśli ściany budynku i przekrycie dachu są nierozprzestrzeniające ognia oraz 16 m — jeśli ściany lub przekrycie dachu budynku są rozprzestrzeniające ogień.
Wyjątkiem od zasady określonej w §271 ust. 8 jest §271 ust. 8a rozporządzenia, który, pod pewnymi warunkami, zezwala na lokalizację budynku w preferencyjnej odległości od granicy (konturu lasu). Zgodnie z ww. § 271 ust. 8a rozporządzenia najmniejsza odległość budynków wymienionych w § 213, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających
pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na:
1) sąsiedniej działce - wynosi 4 m,
2) działce, na której sytuuje się budynek - nie określa się
- jeżeli teren, na którym znajduje się granica (kontur) lasu, przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną, a w przypadku braku planu miejscowego - grunty leśne są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1804) oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503).
Sąd nie podziela ustaleń organów obu instancji co do faktycznej odległości budynku mieszkalnego skarżącej od granicy (konturu) lasu na działce [...]. Z dokumentacji geodezyjnej geodety inż. W.K. wynika, że odległość budynku mieszkalnego skarżącej od granicy północnej dz. [...] wynosi 3,20 m (k. 13 akt organu I instancji). Z inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego (k. 12 akt organu I instancji) wynika, że na dz. [...] przy granicy z działką [...] znajduje się droga. Użytek Ls znajduje się dalej na północ. Ponadto w aktach sprawy brak jest wypisu z rejestru gruntów dla działki [...].
Zatem konkluzja organów o niespełnieniu w tej sprawie warunków wyjątku z § 271 ust. 8a rozporządzenia jest oczywiście przedwczesna. Rzeczą organów będzie dołączenie do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów oraz ustalenie w sposób pewny odległości ściany budynku skarżącej od granicy (konturu) lasu na dz. [...].
Sąd stwierdza, że art. 36a ust. 5 Pr. bud. reguluje pojęcie istotnych odstępstw, w tym od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu. W wyniku zaistniałych w sprawie i ujawnionych okoliczności faktycznych i prawnych, organ zobowiązany był do weryfikacji, czy w sprawie nie doszło do odstępstwa, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1a, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Powołany przepis został znowelizowany mocą ustawy nowelizującej i w znowelizowanym brzmieniu obowiązywał już w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 28 pkt 1 lit. a w zw. z art. 25 ustawy nowelizującej). Art. 28 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej w zakresie odnoszącym się do art. 36a ust. 5, a więc pojęcia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakazuje stosowanie przepisów Prawa budowalnego -w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.
Przypomnieć należy, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.) materializuje się wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjmuje się, że są to powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, czy też przepisy prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2620/14 oraz z dnia 16 maja 2019 r. II OSK 1655/17).
Dopiero stwierdzenie w sposób pewny naruszenia przepisów § 271 ust. 8, tj. niezaistnienia wyjątku z § 271 ust. 8a rozporządzenia będzie uprawniało do stwierdzenia zwiększenia obszaru oddziaływania budynku skarżącej na działkę sąsiednią (art. 36a ust. 5 pkt 1P.b.).
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.