II SA/RZ 1287/21

II SA/Rz 1287/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1039/22 - Wyrok NSA z 2023-09-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 31 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 1287/21
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi Fundacji [...] z/s w [...] (dalej: "Fundacja") jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu dwóch mostków na potoku górskim w miejscowości [...], gmina [....].
W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej "k.p.a.").
Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Fundacja wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej prowadzonej przez Nadleśnictwo [...] a dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu mostku na potoku górskim na działce nr 336/6 w miejscowości [...], gm. [...] oraz o nakazanie natychmiastowego wstrzymania użytkowania obiektów, nałożenie obowiązku przedłożenia wszelkich dokumentów wymaganych przepisami prawa i o dopuszczenie do udziału na prawach strony.
W trakcie przeprowadzonej kontroli PINB ustalił, że na działce nr 336/6 będącej własnością Nadleśnictwa [...], przy granicy działki nr 335 znajduje się szlak zrywkowy przecinający ciek wodny stały tj. potok górski (szlak zrywkowy objęto odrębnym postępowaniem). W miejscu przecięcia potoku ze szlakiem zrywkowym został wykonany przepust o szer. 11,0m z rury karbowanej PE o średnicy Ø 60cm i długości 12,10m. Przysypany następnie warstwą gruntu rodzimego wynoszącą ok. 1,5m. Przepust na długości 9,70m został ustabilizowany kłodami drewnianymi jodłowymi o średnicy Ø 12 cm i długości ok. 3,00 m. W odległości ok. 160m od powyższego przepustu ww. szlak zrywkowy przecina ponownie ciek wodny, a w miejscu przecięcia z ww. szlakiem został wykonany kolejny przepust o szerokości 11,00m, z rury karbowanej PE o średnicy Ø 60cm i długości 11,70m. Przysypany następnie warstwą gruntu rodzimego wynoszącą od 0,5m do 1,5m. Przepust na długości wynoszącej 5,70m został ustabilizowany kłodami drewnianymi jodłowymi o średnicy Ø 16 cm i długości ok. 4,00 m. W trakcie kontroli przedstawiciele Nadleśnictwa oświadczyli, że szlak zrywkowy na którym zlokalizowane są przepusty został wykonany w 2020 r. Nasypy gruntowe na przepustach zostały wzmocnione dylowanką z żerdzi drewnianych o długości 3,0 m do 5,0 m celem ochrony rur karbowanych przed zniszczeniem podczas zrywki. Po zakończeniu prac zrywkowych przepusty zostaną rozebrane.
PINB postanowieniem z [...] maja 2021 r. nr [...] odmówił wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, polegających na wykonaniu przez Nadleśnictwo [...] dwóch mostków na potoku górskim na działce nr ewid. 336/6 w miejscowości [...], gm. [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe przepusty wraz ze szlakiem zrywkowym umożliwiają transport drewna pochodzącego z prac zrywkowych. Wykonane zostały na czas prac pozysku drewna i służyć mają wyłącznie prowadzeniu gospodarki leśnej. W ocenie organu w efekcie wykonanych przez Nadleśnictwo przepustów wraz ze wzmocnieniem ich przez ułożenie nieobrobionych kłód drewnianych o nienaruszonym, naturalnym przekroju kołowym, nie doszło do powstania obiektu budowlanego ani żadnego jego elementu o charakterze stałym. Zakres wykonanych przez Nadleśnictwo prac nie mieści się w kategorii robót budowlanych i nie mają do niego zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r. poz. 1333). Nie doszło zatem do ich naruszenia. Z tej przyczyny wniosek Fundacji o wszczęcie i prowadzenie postępowania nie został przez organ uwzględniony. Wobec tego, że postępowanie nie zostało wszczęte i nie jest prowadzone organ wskazał na brak podstaw do rozpatrzenia wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Fundacja wnosząc o jego uchylenie i nakazanie rozbiórki obiektu, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W jej ocenie przedmiotowa konstrukcja jest obiektem budowlanym - to most o konstrukcji drewnianej. Użyte do jego wykonania drewno - obrobione czy też nie - jest wyrobem budowlanym, który może służyć do wykonania obiektu budowlanego. Strona wskazała, że wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane 9Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – zwana dalej: "P.b.") ma charakter przykładowy, a nie enumeratywny. W konsekwencji status "budowli" mogą posiadać także inne obiekty, niewymienione w ww. przepisie. Przy czym bez znaczenia pozostają, co do zasady, takie okoliczności jak wielkość obiektu budowlanego, jego lokalizacja lub funkcja. Fundacja zaznaczyła, że w przepisach P.b. ustawodawca zdefiniował pojęcie budowy (art. 3 pkt 6) i pojęcie robot budowlanych (art. 3 pkt 7). Jej zdaniem całkowicie błędne jest stanowisko o tymczasowości obiektu, który ma zostać rozebrany i przeniesiony w inne miejsce. Organ uznaje, że umocnienia mostku to "tymczasowy obiekt budowlany", z tego względu, że umocnienia są czasowe tj. przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce. Jednak brak jest wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w zakresie przez jaki czasokres "tymczasowy obiekt budowlany" miałby być użytkowany. Podkreślono, że na tle art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. zgłoszenia wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określnego w zgłoszeniu. Nadleśnictwo nie dokonało zgłoszenia budowlanego, dlatego postępowanie powinno być prowadzone w kierunku rozbiórki obiektu.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy, lecz skorygowania i uzupełninia wymaga uzasadnienie i podstawa prawna rozstrzygnięcia.
Organ odwoławczy powołując się na art. 31 k.p.a. wskazał, że uwzględnienie żądania organizacji społecznej wymaga od organu dokonania jego oceny w dwóch aspektach, tj. pod kątem celów statutowych zgłaszającej żądanie organizacji oraz pod kątem oceny interesu społecznego. Obie przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego następuje z urzędu a zawiadomienie pochodzące od jakiegokolwiek innego podmiotu stanowić może tylko asumpt dla organów nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań z urzędu. Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym, postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się z urzędu, organy nadzoru budowlanego muszą mieć podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania legalizacyjnego albo naprawczego. Okoliczności takie ustala się m.in. podczas czynności kontrolnych. Jeżeli zatem organ nadzoru budowlanego na podstawie wyników przeprowadzonych kontroli nie znajduje podstaw do prowadzenia postępowania, ponieważ w jego ocenie nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, to w interesie społecznym nie leży prowadzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego.
WINB stwierdził, że z ustaleń organu I instancji jednoznacznie wynika, że przy granicy działki nr ewid. 335 na działce nr 336/6 w miejscowości [...], własności Nadleśnictwa [...] znajduje się szlak zrywkowy gruntowy, przecinający ciek wodny stały tj. potok górski. Kwestionowany przez Fundację mostek na potoku górskim - to, jak wynika z ustaleń organu dokonanych w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w związku z wystąpieniem Fundacji - wykonane na wskazywanej drodze - w ciągu szlaku zrywkowego w miejscu przecięcia potoku z ww. szlakiem dwa "przepusty" opisane jak wyżej tj. ułożone rury karbowane PE o średnicy Ø 60 cm, przysypane następnie warstwą gruntu rodzimego wynoszącą ok. 1,5 m, ustabilizowane kłodami drewnianymi jodłowymi.
Organ wyjaśnił, że termin "szlak zrywkowy" nie jest pojęciem normatywnym, nie występuje w aktach prawnych. Na gruncie nauki o gospodarce leśnej definiuje się go jako pas gruntu w drzewostanie, na którym usunięto drzewa, aby umożliwić poruszanie się środkom zrywkowym i innym maszynom roboczym, ułatwiający wykonywanie prac pozysku surowca i chroniący powierzchnię przed uszkodzeniami w czasie wykonywanych prac. Szlaki zrywkowe mają więc charakter techniczny, umożliwiają mechaniczny transport surowca od miejsca ścinki do składnicy przyzrębowej. Szlak zrywkowy nie stanowi drogi tj. obiektu budowlanego, do którego zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego. W ocenie organu przedmiotowy szlak wraz z umieszoną w miejscu jego przecięcia z potokiem górskim rurą karbowaną, przykrytą warstwą gruntu rodzimego, ustabilizowaną kłodami drewnianymi i płytami drogowymi stanowi całość techniczno-użytkową i nie stanowi obiektu budowlanego. Istniejące w przedmiotowej sprawie w szlaku zrywkowym elementy jak: rura karbowana oraz kłody drewniane - stabilizujące grunt nie stanowią konstrukcji trwałej, lecz wyłącznie czasową, mającą umożliwiać transport drewna w okresie jego pozysku, a nadto służą wyłącznie prowadzeniu gospodarki leśnej. Po szlakach zrywkowych przemieszczają się wprawdzie pojazdy silnikowe, ale nie w ramach ruchu drogowego, lecz w ramach pozysku drewna, gospodarki leśnej. Sam fakt umiejscowienia w gruncie rury mającej charakter przepustu czy ułożenie w gruncie lub na gruncie drewnianych kłód, bali czy żerdzi czy nawet wykonanie innego miejscowego powierzchniowego utwardzenia nie zmienia charakteru szlaku zrywkowego. W efekcie tych prac nie powstał obiekt budowalny ani żaden technicznie trwały element obiektu budowlanego. Wykonany zakres prac nie mieści się w kategorii robót budowlanych objętych normami ustawy P.b. i nie podlega przepisom tej ustawy. Nie mają też do nich zastosowania przepisy techniczno- budowlane.
Organ II instancji stwierdził, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia kontrolowane postanowienie, jeżeli chodzi o zawarte w nim rozstrzygnięcie, jest prawidłowe. Wobec braku naruszenia przepisów prawa budowlanego, nie zachodzi potrzeba wydania aktu administracyjnego, wymagająca wszczęcia postępowania i jego prowadzenia. Nie stwierdzono konsekwencji dla przyrody w aspekcie naruszenia przepisów P.b. W interesie społecznym nie leży prowadzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania z urzędu. Organ dodał, że Fundacja we wniosku wskazywała na samowolę budowlaną polegającą na wykonaniu "mostku" na potoku górskim, a w postanowieniu została sformułowana odmowa wszczęcia podstępowania w sprawie dwóch mostków. Organ uznał jednak, że w świetle poczynionych ustaleń stanowisko co do odmowy wszczęcia postępowania wobec braku stosunku materialno-prawnego nie narusza prawa. Podobnie, w kwestii wskazania nr działki na której znajduje się przedmiotowy szlak zrywkowy; we wniosku 335, w postanowieniu działka o nr 336/6 - inny nr działki wynika z ustaleń organu.
Jako bezprzedmiotowe WINB ocenił zarzuty dotyczące niezbadania kwestii "tymczasowości" obiektu w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. Okoliczność jak długo przedmiotowy szlak zrywkowy będzie wykorzystywany dla potrzeb związanych z gospodarowaniem zasobami leśnymi nie należy do problematyki dotyczącej spraw regulowanych przepisami P.b.
Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Fundacja domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu Fundacja zarzuciła naruszenie:
- art. 31 § 1 k.p.a. poprzez niewezwanie Fundacji do wykazania celów statutowych i wykazania działania w interesie społecznym w związku z żądaniem wszczęcia postępowania, mimo, że organ z urzędu jest zobligowany do ustalenia przesłanek z art. 31 k.p.a. i dopiero wtedy do ewentualnego rozstrzygnięcia o zasadności lub bezzasadności żądania, w sytuacji gdy organy obu instancji orzekły z góry, że żądanie nie zasługuje na uwzględnienie bez przeprowadzenia w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego,
- art. 31 § 1 k.p.a. w ten sposób, że organ orzekł merytorycznie o zasadności wniosku Fundacji stwierdzając, że do wykonanych robót budowlanych nie mają zastosowania przepisy ustawy - Prawo budowlane, więc nie mogło dojść do ich naruszenia i w związku z tym w interesie społecznym nie leży przeprowadzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy na tym etapie postępowania niedopuszczalnym jest rozpoznanie merytoryczne wniosku o wszczęcie postępowania, a jedynie ustalenie czy spełnione są przesłanki formalne - w tym wypadku czy żądanie zostało złożone przy spełnieniu przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 53a P.b. postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, może zostać wszczęte z urzędu. Zatem organizacja społeczna może również żądać jego wszczęcia przy uwzględnieniu przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ nie może odmówić organizacji wszczęcia postępowania argumentując, że postępowanie będzie bezprzedmiotowe wobec ustalenia, że do przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów prawa budowlanego. Taki argument taki nie ma charakteru prawnego i wykracza poza przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że składając do organu nadzoru budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania powiadomiła organ nadzoru budowlanego o stwierdzonych nieprawidłowościach. Obowiązkiem organu było ustalanie czy za żądaniem przemawiają cele statutowe oraz działanie w interesie społecznym. Organ bez wzywania Fundacji zbadał te okoliczności i w oparciu o własne ustalenia odmówił wszczęcia postępowania, a jednocześnie zajął obszerne merytoryczne stanowisko w kwestii bezprzedmiotowości postępowania. W jej ocenie co najmniej przedwczesnym było merytoryczne ustalenie czy Nadleśnictwo dopuściło się samowoli budowlanej czy też nie. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest orzeczeniem formalnym, a nie merytorycznym (nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty), co prowadzi do wniosku, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zdaniem Fundacji organ w sposób niedopuszczalny przesądził o żądaniu w sposób merytoryczny, co powinno nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym wobec wniosku Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., który przyznaje stronie prawo zgłoszenia wniosku o rozpoznanie sprawy w takim trybie, przy braku żądania pozostałych stron przeprowadzenia rozprawy.
Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137)) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
W rozpoznawanej sprawie kontrowersje budzi kwalifikacja prawna obiektów, natomiast ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy nadzoru budowlanego w zakresie cech i parametrów tych obiektów oraz czas ich powstania, nie budzą wątpliwości. Obiekty te stanowią 2 przepusty przez potok górski w miejscowości [...], zwane też "mostkami".
Kwalifikacja dokonana przez organy nadzoru budowlanego wskazywała na wykonanie "szlaku zrywkowego", który nie jest pojęciem normatywnym, lecz ma charakter techniczny. Taki szlak nie stanowi drogi tj. obiektu budowlanego, do którego zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego. W ciągu szlaku zrywkowego, w 2 miejscach jego przecięcia z potokiem górskim umieszczono rurę karbowaną PE o średnicy ok. 60 cm, przykrytą warstwą gruntu. ustabilizowaną kłodami drewnianymi i płytami , tworząc w ten sposób 2 przepusty, które wraz ze szlakiem zrywkowym stanowią całość techniczno-użytkową, lecz nie jest to obiekt budowlany. Wykonany zakres prac nie mieści się w kategorii robót budowlanych objętych przepisami ustawy Prawo budowlane i nie podlega przepisom tej ustawy, stąd też brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postepowania.
Sad zaznacza w tym miejscu, że kwestia kwalifikacji prawnej obiektów bardzo podobnych do występujących w rozpoznawanej sprawie była już przedmiotem rozważań WSA w Rzeszowie w wyrokach z dnia 30 września 2020 r., II SA/Rz 749/20, z dnia 24 sierpnia II SA/Rz 443/21, z dnia 18 listopada 2021 r., II SA/Rz 1088/21 ora z dnia 31 sierpnia 2021 r., II SA/Rz 962/21.
W trzech pierwszych przypadkach Sąd przyjął, że tego rodzaju obiekt nie jest obiektem budowlanym - i dotyczy to zarówno szlaku zrywkowego, jak i miejsc przecięcia z potokiem, gdzie umożliwiono przeprawę przez ten potok posługując się bądź to płytami betonowymi, bądź kłodami drewna.
W wyroku z dnia 31 sierpnia 2021 r II SA/Rz 962/21 WSA w Rzeszowie uznał natomiast, że o tym czy sporny obiekt określany przez organy mianem przepustu - jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b. nie decyduje sam fakt umiejscowienia spornego "przepustu" w ramach szlaku zrywkowego, czy też jego funkcja związana z gospodarką leśną. W związku z powyższym tak powstały obiekt należy ocenić z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego z uwzględnieniem jego użyteczności, trwałości wykonanych robót oraz funkcji jaką pełni, która sprowadza się do umożliwienia przejazdu pojazdom i sprzętowi związanemu z wycinką. Sąd w tym wyroku nakazał organom dokonanie ponownej kwalifikacji obiektu przy uwzględnieniu parametrów obiektu oraz faktu wykonania na rurze nasypu ziemnego zastabilizowanego płytami betonowymi i kłodami drewnianymi.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska przyjętego w wyrokach tut. Sądu o sygnaturach II SA/Rz 749/20, II SA/Rz 443/21 i II SA/Rz 1088/21, a także podziela zawartą w uzasadnieniach tych wyroków argumentację.
Przede wszystkim istotne jest wyraźne odróżnienie "szlaku zrywkowego" od drogi rozumianej jako szlak komunikacyjny. Zwrócił na to uwagę WSA w Rzeszowie w wyroku II SA/Rz 1088/21, wskazując, że na gruncie ustawy Prawo budowlane, drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W art. 4 pkt 2 tej ustawy zawarta została definicja drogi jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Ustawodawca zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi, w żaden sposób nie sprecyzował ich charakteru, a już na pewno nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w urządzenia techniczne (por. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 670/08; WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1444/13) Niemniej jednak aby uznać, że kontrolowany szlak jest drogą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. konieczne jest stwierdzenie, że wytyczona trasa dostosowana jest do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Droga w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. musi bowiem stanowić wytyczony szlak komunikacyjny przystosowany do przenoszenia obciążeń wywołanych np. ruchem pojazdów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że utwardzenie terenu, a także drogi gruntowej (np. płytami betonowymi, tłuczniem kamiennym) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi.
W rozpoznawanej sprawie kwalifikacja obejmuje wyłącznie przepusty, ponieważ szklak zrywkowy objęto odrębnym postępowaniem, niemniej jednak nie można jej dokonać w oderwaniu od definicji drogi, która z kolei jest elementem definicji mostu. I tak § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U 2000 r., Nr 53, poz. 735) definiuje obiekt mostowy jako budowlę przeznaczoną do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji gospodarczej nad przeszkodą terenową, a w szczególności: most, wiadukt, estakadę, kładkę.
W rozpoznawanej sprawie wykonane zostały 2 przepusty składające się z rur karbowanych PE o średnicy 60 cm, przysypane warstwą gruntu oraz ustabilizowane kłodami drewnianymi o średnicy od 12 – 16 cm.
W ocenie Sądu przepusty te nie zostały jednak wykonane w ciągu szlaku komunikacyjnego.
Jak podnoszą przedstawiciele Nadleśnictwa, szlak ten pełni funkcję szlaku zrywkowego, co do którego wypowiedział się organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazując że nie jest to pojęcie normatywne, a definiuje się go jako pas gruntu w drzewostanie, na którym usunięto drzewa, aby umożliwić poruszanie się środkom zrywkowym i maszynom roboczym i transportowym. Szlak ten wykorzystywany jest do pozysku drewna z powierzchni leśnej do składu drewna.
W ocenie Sądu ujawniony w trakcie oględzin stan faktyczny wskazuje, że istotnie szlak ten, w tym także przepusty na nim, pełni funkcję szlaku zrywkowego do pozysku drewna, natomiast funkcja komunikacyjna rozumiana jako szlak transportowy dla samochodów i ludzi nie była przez inwestora ani zamierzona, ani też zrealizowana.
To oznacza zaś, że szlak zrywkowy oraz przepusty na nim, nie mogą być uznane za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b.
Przepusty, których dotyczy postępowanie, służą wyłącznie gospodarce leśnej, mają umożliwiać transport pozyskanego drewna do najbliżej drogi. Ich funkcją nie jest umożliwienie komunikacji, lecz doraźne umożliwienie pokonania przeszkody w celu sprawnego prowadzenia gospodarki leśnej.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku II SA/Rz 443/21, że sam fakt umiejscowienia w gruncie rury mającej charakter przepustu czy ułożenie w gruncie lub na gruncie drewnianych kłód, bali czy żerdzi czy nawet wykonanie innego miejscowego powierzchniowego utwardzenia nie zmienia charakteru szlaku zrywkowego. W efekcie tych prac nie powstał obiekt budowalny ani żaden technicznie trwały element obiektu budowlanego. Wykonany zakres prac nie mieści się w kategorii robót budowlanych objętych normami ustawy P.b. i nie podlega przepisom tej ustawy. Nie mają też do nich zastosowania przepisy techniczno- budowlane.
W tej sytuacji, wobec stwierdzonego braku podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie wykonania przez Nadleśnictwo [...] przepustów słusznie przyjęły organy, że nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.