II SA/Rz 1275/22

II SA/Rz 1275/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 12 lipca 2022 r. nr SKO.4111/549/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 12 lipca 2022 r. nr SKO.4111/549/2022, wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Wnioskiem z 22 grudnia 2021 r. M. P. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym babką – M. P.1
Decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym kasacyjną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 14 marca 2022 r. nr SKO.4111/167/2022.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad M. P.1
Organ I instancji podał, że M. P.1 legitymuje się "odpowiednim" orzeczeniem o niepełnosprawności, zaś sama skarżąca nie jest spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Ustalono bowiem, że M. P.1 ma dwie córki – B. J. posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz A. S., zamieszkującą w sąsiedztwie matki oraz pobierającą świadczenie emerytalne. Ponadto w ocenie organu I instancji skarżąca nie wykazała związku przyczynowo – skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babką.
Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym przyjęciem, że sprawowanie opieki nie ma związku z rezygnacją z zatrudnienia. Błędnie również organ I instancji przyjął, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390) – dalej: "u.ś.r.", wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce osoby wymagającej opieki, jeżeli dzieci niepełnosprawnej żyją i same nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z 12 lipca 2022 r. nr SKO.4111/549/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza [...].
Kolegium wskazało, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego, skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi bezpośredni skutek, to zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w opisywanej sprawie przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u babki skarżącej. W opisywane sprawie nie zachodzą jednak okoliczności wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., warunkujące możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro córka niepełnosprawnej – A. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nie zachodzą okoliczności prawne, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babki przed obowiązkiem alimentacyjnym córki niepełnosprawnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec M. P.1
2. art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, a w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma córkę nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów tej opieki nie sprawuje nad matką.
3. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z wnioskiem w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada bliższego zstępnego nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymieniona osoba może sprawować opiekę nad niepełnosprawną, co z kolei pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organ I instancji są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji administracyjnej, w tym zastosowanych przepisów prawa. Słusznie wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, że wydanie decyzji odmownej w związku z datą, w której ustalono stopień niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, stanowi naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Należy mieć bowiem na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.
Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku prawnej możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, z uwagi na brak zaistnienia okoliczności, które pozwalałyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babki przed obowiązkiem alimentacyjnym córki osoby wymagającej opieki.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Osobami, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. są osoby, na których, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 128-133), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei krewnymi w linii prostej, zgodnie z art. 617 § 1 K.r.o., są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, a krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Natomiast z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka (art. 618 § 1 K.r.o.). Art. 128 K.r.o. jednoznacznie wskazuje więc, że obowiązek alimentacyjny ciąży jedynie na osobach spokrewnionych w linii prostej oraz na rodzeństwie. Zgodnie zaś z art. 129 § 1 K.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.
Wymaga podkreślenia, że w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązał wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć również treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym "obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (wyrok WSA w Opolu z dnia 7 lipca 2020 r. II SA/Op 126/20; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów opisywanej sprawy stwierdzić należy, że skoro córka M. P.1 – A. S. żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej, będącej wnuczką osoby wymagającej opieki. Nie negując, że zstępny niepełnosprawnej może obiektywnie – chociażby z uwagi na stan zdrowia – nie dawać gwarancji należytego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to jednocześnie nie są to okoliczności prawne, które mogły podważyć zasadność stanowiska wyrażonego przez organ odwoławczy. Ani organy administracji, ani Sąd nie są bowiem powołane do określenia okoliczności faktycznych związanych z możliwością bądź nie sprawowania opieki, związanych ze stanem zdrowia osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej. Przesłanki prawne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. określa bowiem art. 17a ust. 1 tej ustawy, w myśl którego osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W realiach opisywanej sprawy nie został zatem spełniony warunek określony art. 17a ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Powyższe oznacza, że w pierwszej kolejności do alimentacji M. P.1 zobowiązana jest jej córka i dopiero w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności, uniemożliwiających sprawowanie opieki, obowiązek ten mógłby objąć wnuczkę. Tego rodzaju okolicznościami przenoszącymi legitymację do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego byłby brak osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osoba wymagającą opieki lub legitymowanie się przez te osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a wynika to wprost z art. 17a ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Czym innym jest bowiem spełnienie ustawowych przesłanek do przyznania świadczeń rodzinnych, a czym innym obiektywna możliwość wywiązania się z ciążącego obowiązku alimentacyjnego. Pominięcie osób zobowiązanych do alimentacji z powodów niewskazanych wprost w ustawie nie jest w ocenie Sądu działaniem właściwym i nie stanowi o dokonaniu wykładni celowościowej lub funkcjonalnej przepisów u.ś.r. Organy nie są także władne do oceny stanu zdrowia stron i dokonywania własnej oceny w przedmiocie tego, czy stan zdrowia osób zobowiązanych do alimentacji wypełnia hipotezę do uznania ich za osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podobne rozwiązanie ustawodawca przyjął w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., określającym negatywne przesłanki do przyznania świadczenia We wskazanej regulacji przyjęto, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wymaga podkreślenia, że jest to rozwiązane całościowo spójne, gdyż w obrębie jednej jednostki redakcyjnej (art. 17 u.ś.r.) określa osoby wyłączone z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.