II SA/RZ 1274/22

II SA/Rz 1274/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 126, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 1, art. 268 a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2022 r. nr SKO.4100/5/2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Spółdzielni [...] w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1274/22
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi Spółdzielni [...] z/s w [...] jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 24 maja 2022 r. nr SKO.4100/5/2021 dotyczące odmowy wydania zaświadczenia.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt administracyjnych sprawy, Spółdzielnia zwróciła się do Gminy Miasta [...] - Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] obr. [...] (objęta księgą wieczystą nr [...]) oraz działki nr [...], [...] , [...] , [...] obr. [...] (objęte księgą wieczystą nr [...] ).
Postanowieniem z 22 lutego 2021 r. nr BGM-IV.4512.2.2021.MC (sprostowanym postanowieniem z 3 marca 2021 r. nr BGM-IV.4512.2.2021.MC) Dyrektor Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] – działając na podstawie art. 219, art. 123, art. 124, art. 125 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r., poz. 2040, dalej: ustawa o przekształceniu) - odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego objętych wnioskiem nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, położonych w [....] przy ul. [...] , oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] ,[...] ,[...], i [...] przekształciło się w prawo własności.
W uzasadnieniu powołał się przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które wykazało, że przedmiotowe nieruchomości nie stanowią gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółdzielnia zarzuciła błędne ustalenia faktyczne leżące u podstaw rozstrzygnięcia sprawy, wynikające ze "zbyt wąskiej interpretacji" przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu, uznając, że tylko wybudowanie na nieruchomości przez Spółdzielnię budynku mieszkalnego umożliwia złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia. Nieruchomości objęte wnioskiem stanowią część osiedla [...] i wprawdzie nie są bezpośrednio zabudowane budynkami mieszkalnymi, ale stanowią infrastrukturę osiedlową, co zdaniem Spółdzielni umożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie wnioskowanego zaświadczenia.
SKO wskazanym na wstępie postanowieniem z 24 maja 2022 r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1, art. 126 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o przekształceniu - uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości.
W ocenie Kolegium, zażalenie jest uzasadnione z przyczyn leżących poza argumentacją w nim zawartą, gdyż zakwestionowane postanowienie narusza obowiązujące przepisy prawa procesowego.
SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Zaświadczenie stanowi więc urzędowe potwierdzenie, w formie pisemnej, okoliczności faktycznych lub prawnych. Jest ono aktem wiedzy a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego - nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.
Zaświadczenie do którego odnosi się zaskarżone postanowienie jest dodatkowo przedmiotem regulacji szczególnej zawartej w ustawie o przekształceniu. Stosownie do unormowania jej art. 4 ust. 1, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane przez:
starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa;
2) dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa lub dyrektora oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują te podmioty;
3) odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego;
4) dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje ten podmiot.
Nieruchomości objęte wnioskiem, zgodnie z treścią ksiąg wieczystych, stanowią własność Gminy Miasta [...] , pozostając w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. Z powyższych regulacji ustawy bezspornie wynika, że w takim wypadku zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydaje odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta. W rozpatrywanej sprawie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia wydał Dyrektor BGM Miasta [...] nie będąc organem do tego uprawnionym, gdyż nie wykazał upoważnienia do działania w imieniu Prezydenta M. [...] który był organem właściwym do rozpoznania sprawy. Dyrektor BGM Miasta [...] jako podmiot nie będący organem administracji - choćby w znaczeniu funkcjonalnym, mógłby rozpoznać i wydać rozstrzygnięcie w sprawie wydania zaświadczenia, jednakże wyłącznie w imieniu Prezydenta M. [...] , gdyby wykazał, że został do tego upoważniony. Mając powyższe na względzie należałoby stwierdzić nieważność postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o przekształceniu. Sprawa jednakże rozpatrywana jest w trybie zażaleniowym, co obligowało organ odwoławczy do uchylenia zakwestionowanego postanowienia i umorzenia postępowania przed niewłaściwym organem w całości. W tej zaś sytuacji bezprzedmiotowa, a właściwie niedopuszczalna, jest ocena jakichkolwiek zarzutów zażalenia, bowiem niniejsze orzeczenie ma charakter wyłącznie formalny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisane wyżej postanowienie Spółdzielnia zawnioskowała o jego uchylenie w części umarzającej postępowanie organu I instancji, utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w części uchylającej postanowienie Dyrektora BGM Miasta [...] z 22 lutego 2021 r. oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto wniosła o ustalenie, że organem I instancji jest Prezydent M. [...] oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych.
Spółdzielnia zgadzając się z ustaleniami Kolegium co do właściwości w sprawie Prezydenta M. [...] podniosła, że ich konsekwencją powinno być uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Ponadto umorzenie postępowania organu pierwszej instancji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe, przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., która w niniejszej sprawie nie występuje.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Spółdzielnia podkreśliła, że posiada prawo użytkowania wieczystego gruntów wskazanych we wniosku, które nabyła na podstawie aktu notarialnego z 20 czerwca 1991 r. na cele budowy osiedla mieszkaniowego. Pierwotnie nie uchwalono dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nastąpiło to dopiero uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Zgodnie z uchwalonym wówczas MPZP nr [...] w rejonie ul. [...] i ul. [...] w [...]., teren objęty wnioskiem przeznaczony jest m.in. pod zieleń parkową urządzoną, która stanowi infrastrukturę osiedla mieszkaniowego "[...] ". Zgodnie z ustaleniami MPZP dopuszcza się na nim lokalizację ogólnodostępnych urządzeń sportowych i rekreacyjnych, obiektów małej architektury, ciągów pieszych itp. Na tym terenie w chwili obecnej znajduje się boisko plażowe, ławki, zadrzewienie oraz inne obiekty małej architektury. Teren ten stanowi cześć osiedla mieszkaniowego "[...] " zabudowanego budynkami mieszkalnymi. W związku z powyższym - zdaniem Spółdzielni - należy uznać, że wnioskowany teren stanowi grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy o przekształceniu, a co za tym idzie, wniosek jest zasadny.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżone postanowienie SKO z 24 maja 2022 r. Sąd stwierdził zasadność skargi.
Postanowienie to wraz z poprzedzającym je postanowieniem Dyrektora BGM Miasta [...] z 22 lutego 2021 r. wydane zostały w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej Spółdzielni o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania nieruchomości w prawo własności. Dyrektor BGM odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia powołując się na brak spełnienia przesłanek ustawowych. SKO uchylając – po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni – postanowienie Dyrektora BGM i umarzając postępowanie organu I instancji wskazało na brak jego właściwości z uwagi na brak wykazania upoważnienia do działania w imieniu Prezydenta M. [...] , który był organem właściwym do załatwienia sprawy.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o przekształceniu, w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane odpowiednio przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa.
Stosownie do powyższego nie budzi wątpliwości, że w przypadku gruntów objętych wnioskiem Spółdzielni – będących w jej użytkowaniu wieczystym, jako stanowiących własność Gminy Miasta [...] , organem właściwym w sprawie wydania zaświadczenia był Prezydent Miasta [...] .
Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy - art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2022, poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g. (stosownie do art. 11a ust. 3 tej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta).
Zgodnie z art. 33 ust. 4, może on powierzyć prowadzenie niektórych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Przepis ten nie określa bliżej, jaki może być zakres spraw powierzonych tym osobom, można zatem uznać, że chodzi tu o sprawy należące do właściwości wójta, mieszczące się w jego zakresie zadań i kompetencji. Na podstawie art. 33 ust. 4 mogą być przekazywane w szczególności sprawy dotyczące kierowania urzędem gminy, taką bowiem interpretację sugeruje usytuowanie tego przepisu po ust. 3, stanowiącym, że kierownikiem urzędu jest wójt. W zakresie spraw powierzonych w tym trybie nie mogą się tylko mieścić upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, do tego wymagane jest bowiem odrębne upoważnienie, na podstawie art. 268a k.p.a. i art. 39 ust. 2 u.s.g. - por. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021.
Stosownie do art. 39 ust. 1 u.s.g., decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wg ust. 2 tego artykułu, wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych o których mowa w ust. 1.
W myśl zaś art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem.
W rozpoznawanej sprawie wniosek Spółdzielni o wydanie stosownego zaświadczenia został skierowany do Gminy Miasto [...] – Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] .
W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne (art. 9 ust. 1 u.s.g.); taką jednostką organizacyjną Miasta [...] do której trafił wniosek Spółdzielni jest Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [...] .
Abstrahując od struktury organizacyjnej Urzędu Miasta [...] i wewnętrznego podziału właściwości do załatwiania poszczególnych spraw, podzielić należy stanowisko SKO, że Dyrektor BGM Miasta [...], którego pieczątka i podpis widnieją pod postanowieniem z 22 lutego 2021 r. odmawiającym wydania zaświadczenia nie jest organem administracji posiadającym z mocy prawa kompetencje do załatwiania określonych spraw. Tym samym w przedmiocie objętym niniejszą sprawą Dyrektor BGM Miasta [...] mógł rozpatrzeć wniosek o wydanie zaświadczenia, jako pozostający w gestii Prezydenta M. [...], tylko w przypadku posiadania do tego stosownego upoważnienia. Ani z treści powyższego postanowienia (w którego nagłówku widnieje oznaczenie "Dyrektor Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] "), ani z żadnego innego dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy nie wynika właściwość Dyrektora BGM Miasta [...] do załatwiania spraw z zakresu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz by w dacie wydania postanowienia posiadał w tym zakresie upoważnienie do działania w imieniu Prezydenta M. [...] .
Nie oznacza to jednakże, że Gmina Miasto [...] do której w istocie został skierowany wniosek Spółdzielni (mimo dodatkowego wskazania w nim BGM Miasta [...] ) i której organem wykonawczym zgodnie z art. 26 ust. 1 u.s.g. jest Prezydent M. [...] , nie była przedmiotowo właściwa w sprawie zakreślonej jej wnioskiem. Wewnętrzny podział kompetencji między określone komórki /jednostki organizacyjne (w tym posiadania przez pracowników Urzędu Miasta określonych upoważnień /pełnomocnictw do działania w imieniu Prezydenta Miasta) nie musi być wiadomy stronie zwracającej się o załatwienie konkretnej sprawy.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy to Dyrektor BGM Miasta [...] do którego trafił wniosek Spółdzielni zobowiązany był ocenić swoją właściwość do jej załatwienia i w przypadku stwierdzenia braku upoważnienia do działania w imieniu Prezydenta M. [...] , dokonać stosownego przekazania. W związku z tym brak takiego upoważnienia po jego stronie nie przemawiał za uznaniem przez SKO braku właściwości Gminy M. [...] i reprezentującego ją Prezydenta Miasta w sprawie wydania zaświadczenia, a przez to do "umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w całości" z uwagi na niewłaściwość organu (przy jednoczesnym uchyleniu zaskarżonym postanowieniem postanowienia Dyrektora BGM z 22 lutego 2022 r.).
Z opisanych względów zaskarżone postanowienie SKO z 24 maja 2022 r. – jako wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1, art. 126 i art. 144 k.p.a. – podlegało uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
W postępowaniu prowadzonym w następstwie niniejszego wyroku (w sytuacji jego uprawomocnienia), SKO w pierwszej kolejności zweryfikuje okoliczności dotyczące posiadania przez Dyrektora BGM Miasta [...] upoważnienia do załatwienia przedmiotowej sprawy w imieniu Prezydenta M. [...] (z akt sprawy wynika, że dotychczas orzekając Kolegium oparło się na upoważnieniu i pełnomocnictwie dla Dyrektora BGM które zostały dołączone do akt administracyjnych I instancji – wg których nie jest właściwy do załatwiania spraw których dotyczy wniosek Spółdzielni, jednak nie wystąpiło o wyjaśnienia w tym zakresie). W zależności od poczynionych ustaleń Kolegium wyda stosowne rozstrzygnięcie przy uwzględnieniu stanowiska Sądu co do braku podstaw (w przypadku stwierdzenia braku posiadania przez Dyrektora BGM stosownego upoważnienia) do umorzenia postępowania organu pierwszej instancji.
O zwrocie przez SKO na rzecz skarżącej Spółdzielni kosztów postępowania (obejmujących równowartość opłaconego wpisu od skargi w kwocie 100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.