II SA/Rz 1263/18

II SA/Rz 1263/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I OSK 1326/19 - Wyrok NSA z 2020-05-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art 129 ust. 5 pkt 3 i art 128 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. C. i M. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania -skargę oddala-
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody (dalej: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] września 2018 r., nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie za pozbawienie praw do nieruchomości oznaczona, jako działki nr: 1005, 1006 położone w T., obręb Z. oraz odmawiającą ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do działki nr 1007 poł. w T., obręb Z. na rzecz J. i M. małż. C., na mocy ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] marca 1975 r. nr [...] i umarzająca postępowanie w sprawie.
W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej: "u.g.n.").
Decyzję poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Prezydent Miasta ustalił odszkodowanie w stosunku do nieruchomości oznaczonych jako dz. nr: 1005 i 1006 jednocześnie odmawiając ustalenia odszkodowania w stosunku do działki oznaczonej nr 1007 na rzecz J. i M. małż. C. za pozbawienie praw do nieruchomości na mocy ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] marca 1975 r. nr [...] wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zezwalającej Okręgowym Zakładom Gazownictwa - na przeprowadzenie remontu gazociągu wysokoprężnego Ø 300 przez nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr: 1005, 1006 i 1007 poł. w T., obręb Z., stanowiące własność M. i J. małż. C..
Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik A. S.A zaskarżając w całości ww. decyzję zarzucił jej naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez: jej błędne zastosowanie, uznanie przez organ instancji stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy oraz przyjęcie za stronę postępowania późniejszych właścicieli nieruchomości, którzy nabyli i korzystają z nieruchomości w stanie, w jakim znajdowała się już po ograniczeniu prawa do korzystania. Strona zarzuciła także naruszenie art. 132 ust. 6 u.g.n. poprzez uznanie A. S.A. za płatnika odszkodowania mimo, że nie jest on następcą prawnym T. Okręgowego Zakładu Gazownictwa a jedynie obecnym właścicielem gazociągu. W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta i umorzenie postępowania.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli również J. i M. małż. C. zarzucając organowi I instancji brak podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez brak zlecenia biegłej K.B. wykonania operatu aktualizacyjnego do jej opinii specjalistycznych sporządzonych na potrzeby tego postępowania i pominięcie jej opracowania przy wydaniu zaskarżonej decyzji wnosząc równocześnie o dopuszczenie dowodu z aktualizacyjnej opinii biegłej K. B., która opiniowała pierwotnie w niniejszej sprawie i oparcie się na ustaleniach jej opinii, albowiem opracowanie to nie jest dotknięte brakami, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie w toku postępowania.
Uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie, organ II instancji wskazał, że wnioskodawcy nabyli prawo własności nieruchomości, co do których domagają się wypłaty odszkodowania, w drodze czynności cywilnoprawnych tj. umów kupna-sprzedaży, dlatego nie doszło zatem do następstwa prawnego pod tytułem ogólnym, nabywcy nie wstąpili w ogół praw zbywcy i nie nabyli roszczeń odszkodowawczych o charakterze administracyjnoprawnym, będących przedmiotem niniejszego postępowania. Zdaniem organu II instancji, bez wpływu na wynik sprawy są zawarte umowy cesji roszczeń odszkodowawczych.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 132 ust. 6 u.g.n. przez uznanie A. S.A. jako płatnika odszkodowania organ II instancji stwierdził, że zarzut jest niezasadny. Wyjaśnił, że Zarządzeniem Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 16 lutego 1950 r. utworzono przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą "Zakłady Gazownictwa Okręgu T." . Zarządzaniem nr 365 Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia 23 grudnia 1958 r. zmieniono nazwę przedsiębiorstwa na "Zakłady Gazu Ziemnego" . Zarządzeniem nr 139 Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 19 grudnia 1955 r. utworzono na bazie m.in. Zakładów Gazu Ziemnego , T. Okręgowe Zakłady Gazownictwa . Zarządzeniem nr 69 Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 31 grudnia 1975 r. T. Okręgowe Zakłady Gazownictwa zostały przekształcone w K. Zakłady Gazownictwa . Zgodnie z Zarządzeniem nr 56 Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 1 sierpnia 1982 r., w dniu 1 września 1982 r. w wyniku połączenia jednostek organizacyjnych w tym Karpackich Zakładów Gazownictwa powstało . Zarządzeniem nr 11 Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo z dnia 11 października 1982 r. utworzono w ramach przedsiębiorstwa Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo, zakład pod nazwą Karpacki Okręgowy Zakład Gazownictwa . Aktem notarialnym z dnia 21 października 1996 r. Przedsiębiorstwo przekształcono w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa. B S.A. w [...] przeniosło aktem notarialnym z dnia 2 października 2009 r. Rep. A: [...], na A. S.A, na nowego właściciela, wszystkie prawa i obowiązki związane z gazociągiem.
W skardze do Sądu J. i M. C. zarzucili:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe uznanie, że roszczenie odszkodowawcze wynikające z powyższych przepisów nie może zostać przeniesione na inną osobę w drodze umowy cywilnoprawnej, a co za tym idzie, że skarżący nie posiadają legitymacji dla dochodzenia ustalenia przez organ odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezasadne umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w sytuacji, gdy skarżący posiadają legitymację do żądania ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, a nadto spełnili pozostałe przesłanki do dochodzenia tego odszkodowania, a zatem postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe,
3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 139 K.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść skarżących wbrew zakazowi reformationis in peius obowiązującym w postępowaniu administracyjnym,
4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 7, 77 §1, 80 i 84 §1 w zw. z art. 136 §1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpoznania sprawy zarówno przez organ I jak i II instancji oraz nieprzeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności dowodu z opinii biegłego w przedmiocie aktualizacji wysokości szkody powstałej na skutek wywłaszczenia,
5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 8 §1 K.p.a. poprzez rozpoznanie przez organ odwoławczy sprawy w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej z uwagi na to, że pomimo prezentowania przez organy w toku wcześniejszego rozpoznawania sprawy stanowiska korzystnego dla uczestników przy jednoczesnym braku zmiany okoliczności faktycznych i braku ich kwestionowania przez pozostałych uczestników, organ odwoławczy wydał decyzję diametralnie odmienną i przedstawił stanowisko zupełnie przeciwne do prezentowanego dotychczas,
6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 107 §1 pkt 4 K.p.a. poprzez wskazanie przez organ odwoławczy niepełnej podstawy prawnej poprzez pominięcie art. 105 § 1 K.p.a. podczas gdy na ten przepis powołano się w uzasadnieniu decyzji.
Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylenia decyzji organu I instancji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie, że roszczenia odszkodowawcze o charakterze administracyjnym, jako wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, nie mogą być swobodnie przenoszone przez podmioty tych stosunków w drodze czynności cywilnoprawnych. Nie zgodził się również z zarzutem wydania decyzji na niekorzyść skarżących. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1424/14 wskazał, że zasada określona w art. 139 K.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego, w ramach posiadanych uprawnień do merytorycznego ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy, w jej całokształcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych może skorygować dostrzeżone błędy organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.
W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
Poddając kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się nieuzasadniona.
Stan faktyczny sprawy, na podstawie którego orzekał Wojewoda Podkarpacki został prawidłowo ustalony i nie budzi wątpliwości.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżących z dnia 25 listopada 2015 r., w którym na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. zawarli żądanie wypłaty odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości na mocy ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy pow. t. z dnia [...] marca 1975 r. [...] wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zezwalającej Okręgowym Zakładom Gazownictwa - na przeprowadzenie remontu gazociągu wysokoprężnego przez nieruchomości położone w powiecie grodzkim , miasto (wieś Z. i S.) odnośnie działek nr 1006, 1005, 1007 w wysokości 100.000 zł. W uzasadnieniu wniosku skarżący podali, że wymienione wyżej działki na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej nabyli na podstawie umowy sprzedaży 30 czerwca 2015 r. (dz. nr 1005), 28 grudnia 2011 r. (działka nr 1007). Z wniosku wynika, że na podstawie aktu notarialnego z 15 grudnia 2008 r. skarżący nabyli działki nr 1033,1066 i 1032. Według ich twierdzeń wszystkie działki są objęte decyzją o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta z dnia 8 marca 2013 r., ale w decyzji tej nie jest wymieniona działka nr 1066, tylko działka 1006. Stąd też data nabycia nieruchomości w dniu 15 grudnia 2008 r. dotyczy prawidłowo działki nr 1006, która istotnie jest objęta ww. decyzją o warunkach zabudowy. Zaznaczyli, że odszkodowanie za nieruchomości objęte wnioskiem nie zostało wypłacone.
Powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skarżący nie byli w 1975 r. właścicielami działek nr 1005, nr 1006 i nr 1007, a to stanowiło podstawę do wydania decyzji reformatoryjnej przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 128 ust. 4 u.g.n., może być każdoczesny aktualny właściciel nieruchomości.
Problematyka powyższe była przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II Po 1106/17 (dostępny na str. cbosa). Zbieżny pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 499/17 (dostępny na str. cbosa). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane w tych wyrokach stanowisko, które w dalszej części uzasadnienia zostanie przedstawione.
Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie - w tym również za szczególną jego postać, o której mowa w art. 124 u.g.n., względnie jeszcze wcześniej w art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - jest "osoba wywłaszczona" (art. 128 ust. 1 u.g.n.), czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia (zwany też "poprzednim właścicielem"). W rozpatrywanym przypadku pamiętać należy o tym, że szczególna forma wywłaszczenia uregulowana w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. została zastosowana w tym przypadku w decyzji z 1975 r., kiedy skarżący jeszcze nie byli właścicielami przedmiotowych nieruchomości. Ma to o tyle istotne znaczenie, gdyż skarżący nie nabyli, jak słusznie wskazał Wojewoda [...], własności przedmiotowej nieruchomości w drodze sukcesji uniwersalnej (np. dziedziczenia), lecz w drodze sukcesji syngularnej, tj. w drodze zawarcia umowy darowizny i umowy sprzedaży.
Na zasadach ogólnych, na mocy sukcesji uniwersalnej, uprawnionym do zgłoszenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie jest także następca prawny osobny wywłaszczonej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. Taki krąg podmiotów legitymowanych jest generalnie charakterystyczny dla żądań (roszczeń) powstających w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Potwierdza to przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., który w odniesieniu do nie mniej istotnego rodzaju takich żądań (roszczeń) - jakim jest żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia - expressis verbis przesądza, że z takim żądaniem może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. W ocenie Sądu również te podmioty - poprzedni właściciel względnie jego następca prawny pod tytułem ogólnym - są, co do zasady legitymowane do występowania z żądaniem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.
Słusznie Wojewoda [...] uznał, że przeniesienie prawa własności w drodze umowy sprzedaży, czy umowy darowizny powoduje przeniesienie praw i obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości, jednak nie powoduje wstąpienia w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela. Prawidłowo też przyjęto, że umowa cesji przenosząca roszczenie odszkodowawcze o charakterze administracyjnym nie może odmiennie od obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego kształtować stosunków administracyjnych. Tylko wyraźny przepis administracyjnego prawa materialnego, w tym przypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami winien przewidywać możliwość cesji roszczeń w postępowaniu administracyjnym.
Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, na żadnym etapie postępowania nie wywodzili, że są następcami prawnymi wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Dowodzi tego też treść wniosku inicjującego postępowanie. Ustalenie, że skarżący nie są następcami prawnymi pod tytułem ogólnym podmiotu wywłaszczonego, czyni ich żądanie bezzasadnym. Brak następstwa prawnego skarżących na zasadzie sukcesji generalnej wobec wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy.
W orzecznictwie zgodnie się przyjmuje, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter procesowy i nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania (por. np. wyrok NSA z 19.10.2017 r. sygn. akt I OSK 611/17).
Ze względu na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców w żądaniu ustalenia i wypłaty odszkodowania organ prawidłowo w stanie faktycznym sprawy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, kierując się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że brak interesu prawnego po stronie podmiotu wszczynającego postępowanie stanowi o braku jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, a mianowicie podmiotu, co musi prowadzić do rozstrzygnięcia natury wyłącznie procesowej, tzn. do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. wobec tego, że stało się ono bezprzedmiotowe (por. m.in. wyroki NSA: z 11.07. lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3069/15; z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11; 25 listopada 2015 r., I OSK 1663/15, CBOSA).
Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych związanych z ustaleniem stanu faktycznego sprawy, gdyż stan faktyczny sprawy zasadniczo wynikał z wniosku skarżących i dołączonych do niego dokumentów. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem o kompetencjach merytorycznych, a przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość orzeczenia co do istoty sprawy. Za niedopuszczalne należy uznać prowadzenie postępowania wszczętego wnioskiem, który nie pochodził od strony, czyli wystąpił przypadek bezprzedmiotowości podmiotowej, co zauważył organ odwoławczy. Sąd zwraca uwagę, że stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego na etapie postępowania sądowego powoduje, że Sąd na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
Bezzasadnym okazał się też zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius, o którym stanowi art. 139 K.p.a., gdyż postępowanie od samego początku było bezprzedmiotowe.
Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.