II SA/Rz 1246/21

II SA/Rz 1246/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 687/22 - Wyrok NSA z 2025-01-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 11, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. K. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez adw. K. P. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.
Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] PINB działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.b.") - nakazał skarżącemu rozebrać część obiektu budowlanego - budynków handlowo-mieszkalnych o adresach [...] i [....] w [...], którą stanowi trzon kominowy o trzech przewodach kominowych i długości 156 cm, usytuowany ponad dachem na ścianie wspólnej w/w budynków zlokalizowanej w granicy działek nr 927/13 i 927/9 obr. [...] położonych w [...], dobudowany do wschodniej strony istniejącego trzonu kominowego o czterech przewodach kominowych.
W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że na działkach nr 927/8 i 927/13 obr. [...] w [...] usytuowany jest budynek handlowo- mieszkalny o adresie [...] stanowiący współwłasność skarżącego, M. K., W. K. i R. K. Na działkach nr 927/9, 927/11 i 927/12 obr. [...] w [...] usytuowany jest natomiast budynek handlowo-mieszkalny o adresie [...] stanowiący współwłasność J. S., L. G. i B. G. W/w budynki to obiekty o pięciu kondygnacjach nadziemnych z poddaszem, wybudowane w zwartej zabudowie śródmiejskiej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") nr [...] z dnia [...] września 1995 r. udzielającej pozwolenia na budowę skarżącemu, J. S. i H. S., na budowę inwestycji obejmującej: "budynek handlowo-mieszkalny wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej, deszczowej, sieci wodociągowej, c.o., gazowym wraz z wewnętrzną instalacją gazową oraz przekładkę kanału c.o.", na działkach nr 927/5, 927/7 obr. [...], położonych w [...] przy zbiegu ulic [...] i [....], przenoszonej na kolejnych inwestorów odpowiednio decyzjami Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] i z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] Prezydent Miasta zmienił decyzję własną z dnia [...] września 1995 r. w części zatwierdzonego projektu i w zakresie pozwolenia na budowę, w taki sposób, że udzielił pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji według projektu budowlanego z wymienionymi w "Projekcie zamiennym" zmianami i przeniósł pozwolenie na budowę budynku nr 1 na skarżącego, M. K., W. K., R. K., zaś budynku nr 2 na H. S., J. S., E. S. i K. S.
Dalej PINB podał, że w oparciu o rysunki dołączone do oświadczeń kierowników budowy zalegające w aktach sprawy nr [...] oraz nr [...] dotyczących udzielenia pozwoleń na użytkowanie budynków, ustalił, że budynki o adresach [...] i [...] posiadają wspólne ściany konstrukcyjne: ścianę zlokalizowaną w granicy działek nr 927/8 i 927/9 i ścianę zlokalizowaną w granicy działek nr 927/9 i 927/13 oraz działek nr 927/11 i 927/13. W trakcie przeprowadzonych oględzin PINB ustalił, że do trzonu kominowego o czterech przewodach kominowych znajdującego się w ścianie wspólnej w/w budynków zlokalizowanej w granicy działek nr 927/9 i 927/13 dobudowano od wschodniej strony część trzonu kominowego o trzech dodatkowych przewodach kominowych. Również w ramach zabudowy tarasu na III piętrze budynku o adresie [....] w miejscu luksferów w ścianie wspólnej wykonano pełną ścianę. W toku postępowania skarżący oświadczył, że roboty polegające na dobudowie dodatkowych trzech przewodów kominowych oraz zabudowie tarasu na III piętrze zostały wykonane przez niego, jako inwestora. Na wykonanie tych robót nie uzyskiwał pozwolenia ani nie dokonywał zgłoszenia zamiaru ich wykonania.
PINB po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że ww. roboty budowlane zostały zrealizowane po zakończeniu budowy budynku o adresie [...] Dodatkowa część trzonu kominowego o trzech przewodach kominowych została dobudowana do istniejącego trzonu kominowego o czterech przewodach, który zrealizowano w ścianie wspólnej w trakcie budowy budynków. Oznacza to, że dobudowa trzonu kominowego na III piętrze budynku o adresie [....] wykonana została na działce nr 927/13. Natomiast obudowa ponad dachem dobudowanych trzech przewodów kominowych jest zlicowana z obudową istniejącego trzonu o czterech przewodach kominowych. Z kolei w ramach zabudowy tarasu na III piętrze budynku o adresie [...] zamurowano luksfery w ścianie wspólnej oddzielającej taras od klatki schodowej budynku o adresie [....].
PINB stwierdził, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), w przedmiotowej sprawie, która została wszczęta wnioskiem z dnia 28 maja 2019 r., mają zastosowanie przepisy u.p.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.
PINB uznał, że roboty budowlane polegające na dobudowie trzonu kominowego o trzech przewodach kominowych ponad dachem i zabudowie luksferów w ścianie wspólnej budynków o adresach [...] i [....] stanowią przebudowę budynków, gdyż ich wykonanie zmieniło parametry techniczne i użytkowe budynków. Wykonanie robót stanowiących przebudowę ściany konstrukcyjnej stanowiącej część wspólną budynków, wymagało więc uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym sprawa w/w robót budowlanych podlega rozstrzygnięciu w oparciu o przepisy art. 50 i 51 u.p.b.
PINB stwierdził, że z uwagi na to, że roboty budowlane przy w/w przebudowie są zakończone, nie wstrzymano postanowieniem ich prowadzenia. Brak było również podstaw do wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, albowiem wykonane roboty nie naruszają przepisów techniczno- budowlanych, do których zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie i warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. W szczególności wskazując na § 59 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm. – dalej s skrócie: "r.w.t.") PINB uznał, że klatka schodowa budynku o adresie J. nie wymaga dodatkowego doświetlenia światłem naturalnym, a więc zabudowa luksferów nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Natomiast przepisy techniczno- budowlane nie regulują sytuowania trzonów kominowych ponad dachem w odniesieniu do wykonania pokrycia dachowego. PINB zaznaczył, że prawidłowość wykonania pokrycia dachowego budynków o adresach [...]. nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania.
PINB wyjaśnił, że w sytuacji robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do zbadania czy inwestor wykonanych robót posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pomimo wezwania, skarżący nie przedłożył zgody współwłaścicieli budynków o adresach [...] na wykonanie w/w robót. Z uwagi na powyższe organ nałożył na inwestora robót obowiązek rozbiórki części obiektu budowlanego.
Jednocześnie PINB stwierdził, że nie jest możliwe wydanie nakazu rozbiórki zabudowy luksferów w ścianie wspólnej na III piętrze w/w budynków. Wydanie takiego nakazu spowodowałoby powstanie pustego otworu w ścianie. Z kolei ponowne wykonanie luksferów wymaga wykonania nadproża. Nakaz rozbiórki nie umożliwia nakazania wbudowania luksferów w miejsce po rozebranym fragmencie ściany jak również wykonania nadproża. Również w zakresie zabudowy luksferów nie jest możliwe wydanie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, gdyż w/w ściana w miejscu zabudowanych luksferów rozdziela pomieszczenie klatki schodowej budynku o adresie [...]. i pomieszczenie łazienki powstałe w części zabudowanego tarasu w budynku o adresie [....]. W zatwierdzonym projekcie w/w ściana rozdzielała taras usytuowany na zewnątrz budynku o adresie [...]. i klatkę schodową budynku o adresie [...]. Rolą luksferów jest doświetlenie pomieszczeń. W opisanym stanie faktycznym ponowne odtworzenie w/w luksferów, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie zapewniłoby doświetlenia klatki schodowej, gdyż w/w luksfery wykonane by były do pomieszczenia łazienki zlokalizowanego w miejscu zabudowanego tarasu. Ponadto zabudowa luksferów nie narusza przepisów techniczno- budowlanych. Nałożenie rozbiórki zabudowanych luksferów mogłoby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji w/w budynków i z tego względu w w/w zakresie brak jest możliwości wydania jakiegokolwiek z nakazów.
Po rozpoznaniu odwołań skarżącego, M. K., W. K. i R. K. oraz J. S., [...]WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
[...]WINB podzielił stanowisko PINB, że ww. roboty budowlane stanowiły przebudowę budynków. Dobudowana część trzonu kominowego ponad dachem o trzech przewodach i długości 156 cm usytuowana jest na ścianie wspólnej budynków o adresach [...]. Zabudowane luksfery na III piętrze znajdowały się również w ścianie wspólnej w/w budynków. W/w ściana wspólna stanowi element konstrukcyjny budynków o adresach [...] i [...] Biorąc pod uwagę treść art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. aa u.p.b., na wykonanie robót budowlanych stanowiących przebudowę ściany konstrukcyjnej, w budynku którego projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej - wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarżący jako inwestor, ww. przebudowę ściany wspólnej wykonał w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę.
[...]WINB wskazał, że wprawdzie w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak teza tej uchwały nie zawiera stwierdzenia, że w procesie legalizacji prowadzonym w trybie art. 51 u.p.b., kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Jak podniesiono w końcowej części uzasadnienia uchwały, nie można wykluczyć, że organ nadzoru, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 u.p.b., po ustaleniu, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 u.p.b.), wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 u.p.b. prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia. Przy ustaleniu, jak w niniejszej sprawie, że inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, czyli nie może wykazać tytułu prawnego do części nieruchomości, która stanowi współwłasność, organ nie może wydać decyzji legalizującej wykonane roboty budowlane, gdyż nie może ich doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięciem, które w takich warunkach powinno być przez organ podjęte, to rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., czyli w tym przypadku rozbiórka części obiektu budowlanego.
[...]WINB podzielił również stanowisko PINB, że nie jest możliwe wydanie nakazu rozbiórki zabudowy luksferów w ścianie wspólnej na III piętrze w/w budynków.
Odnosząc się do zarzutów zwartych w odwołaniach [...]WINB wyjaśnił, że nie mają one wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy i dlatego nie mogły zostać uwzględnione. Stan techniczny pokrycia dachowego budynku o adresie [...]. nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Nie budzi wątpliwości, że ściana zlokalizowana pomiędzy działkami nr 927/13 i 927/9 jest konstrukcyjnie częścią wspólną dla budynków o adresach [...]., i wszelkie kwestie związane z jej przebudową wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli. Z akt sprawy wynika, że J. S. jak i L. G. nie wyrazili zgody na wykonaną dobudowę przewodów kominowych. Skarżący nie udokumentował, że w dacie wykonywania przedmiotowych robót budowlanych posiadał zgodę obecnie już nieżyjącego E. S., jednak powyższe nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż J. S. był współwłaścicielem przedmiotowej wspólnej ściany od początku jej powstania i nie wyrażał zgody na przebudowę. Zatem PINB prawidłowo przyjął, że skarżący nie wykazał prawa do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane. Legalizacja wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie ściany wspólnej jest więc niemożliwa. [...]WINB stwierdził również, że inwestorem przedmiotowych robót budowlanych jest skarżący, zatem adresat obowiązku został w zaskarżonej decyzji prawidłowo określony. Podnoszona sprawa konieczności wejścia na sąsiednią nieruchomość aby wykonać obowiązek, nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego i nie może być rozstrzygana w postępowaniu prowadzonym przez ten organ.
W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- art. 33 ust. 4 pkt 2 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że budowa urządzenia granicznego w postaci ściany budynku, w której wykonano przewody kominowe, wymaga oświadczenia do dysponowania sąsiednią nieruchomością na cele budowlane,
- art. 154 k.c. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której ściana odgraniczająca oba budynki służy do wspólnego użytku, zaś jej posadowienie nie powoduje, że w jej obrysie dochodzi do wydzielenia odrębnej nieruchomości, objętej współwłasnością, w zakresie której podejmowanie jakichkolwiek czynności przekraczających zwykły zarząd oraz normalne wykorzystanie wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli,
- art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z § 142 r.w.t. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w tym przypadku możliwe jest rozebranie części budynku bez istotnej ingerencji w pozostałe obiekty, podczas gdy wykonanie rozbiórki zgodnie z decyzją naruszy konstrukcję i funkcjonalność legalnie wzniesionych obiektów, spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników oraz zagrożenie pożarowe,
2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a to:
a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także poprzez dokonanie dowolnej i niewszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego albowiem:
- organ nie wyjaśnił w sposób należyty, jaki jest zakres związania konstrukcyjnego części budynku, którego rozebranie nakazał, czy część ta jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego,
- w powyższym zakresie organ nie dostrzegł, że rozebranie trzonu kominowego, stanowiącego część ściany wspólnej obu budynków, na szerokości 156 cm spowoduje naruszenie przepisów nakazujących wyprowadzenie przewodów kominowych ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu,
- organ błędnie ustalił, że skarżący, posiadając pozwolenie na budowę ściany wspólnej w granicy obu nieruchomości budując ścianę oraz znajdujące się w niej kominy powinien dysponować prawem do dysponowania sąsiednią nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji, w której ściana wspólna wraz z zabudowanymi w niej kominami stanowi element graniczny, który może być wznoszony i wykorzystywany w równym stopniu przez właścicieli obu nieruchomości bez konieczności uzyskiwania zgody, albowiem przyjęcie odmiennej koncepcji, przy założeniu, że projekt zakładał budowę kominów w ścianie wspólnej, musiałoby oznaczać, że skarżący mógłby wybudować kominy jedynie w połowie, do granicy obu działek, co musiałoby oznaczać, że kominy te nie spełniałyby podstawowej funkcji, do której zostały zaprojektowane,
- w powyższym zakresie organ nie dostrzega, że wyjaśniając istotne okoliczności sprawy popadł w sprzeczność ponieważ uznał, że dla budowy przewodów kominowych w ramach ściany wspólnej skarżący potrzebował zgody na dysponowanie sąsiednim gruntem na cele budowlane, a jednocześnie nakazał rozebranie trzonu kominowego w całości, także w połowie prawdopodobnie posadowionej na działce sąsiedniej, co czyni wykonanie decyzji niemożliwym albowiem skarżący, bez zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, nie będzie mógł wejść na jego nieruchomość i dokonać rozebrania kominów stanowiących de facto część ściany rozdzielającej obie nieruchomości,
- organ nie wyjaśnił w sposób należyty, jaki jest rzeczywisty przebieg granic pomiędzy spornymi nieruchomościami, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem ustalenie granic prawnych nieruchomości w sposób pozwalający na ustalenie, że wybudowane kominy znajdują się na nieruchomości skarżącego prowadziłoby do wniosku, że skarżący dysponował prawem do gruntu na celem budowlane,
- organ nie wyjaśnił w sposób należyty, czy w tym przypadku wybudowany został trzon kominowy o siedmiu przewodach czy też trzon o czterech przewodach, do którego dołączono tylko w części ponad powierzchnią dachu trzon o trzech dodatkowych przewodach, co ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia albowiem ustalenie, że istnieje siedem przewodów kominowych powoduje, że nakazanie rozbiórki części trzonu w zakresie trzech przewodów narusza obowiązujące przepisy albowiem rozebranie części trzonu spowoduje, że część przewodów nie będzie wyprowadzona ponad powierzchnię dachu,
- w powyższym zakresie skarżący zarzucił dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów albowiem skoro organ ustalił, że w pomieszczeniach zabudowanych w części przeznaczonej na taras są otwory sugerujące istnienie dodatkowych trzech przewodów kominowych to organ powinien ustalić, że takie przewody rzeczywiście są, a co za tym idzie, że rozebranie trzonu komina w części odprowadzającej np. spaliny z aneksu kuchennego spowoduje, że przewody kominowe nie będą należycie spełniały swej funkcji i mogą powodować zagrożenie dla życia i zdrowia użytkowników lokali,
- organ dokonał dowolnej oceny dowodów w zakresie, w jakim pominął wyjaśnienia K. S. wskazując, że ich treść nie wykazuje, jakoby budowa wszystkich przewodów kominowych nastąpiła w tym samym czasie, podczas gdy treść wyjaśnień, w zestawieniu z oględzinami oraz dokumentacją fotograficzną dowodzi, że budowa musiała mieć miejsce w tym samym czasie, skoro rodzaj użytych materiałów do obróbek blacharskich, sposób ich wykonania oraz stopień zużycia jasno dowodzą, że budowa wszystkich przewodów miała miejsce w czasie budowy obu budynków, a nie jak błędnie ustala organ, po 5 sierpnia 2011 r.
b) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości na korzyść skarżącego, które dotyczyły ustalenia czasu w jakim doszło do budowy i niekorzystne ustalenie, że budowa dodatkowych przewodów kominowych wraz z trzonem miała miejsce po dniu 5 sierpnia 2011 r.,
c) art. 107 § § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób niepozwalający na ocenę jego rzeczywistego zakresu, gdzie organ nakazał rozbiórkę trzonu kominowego znajdującego się ponad dachem lecz nie określił, dachu którego budynku to dotyczy.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, dopuszczenie dowodów wymienionych w skardze, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustrojowo wyznaczoną sądom administracyjnym funkcją jest kontrola działalności administracji publicznej
z perspektywy przestrzegania prawa. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że tak decyzja zaskarżona, jak i decyzja organu I instancji obarczone są wadami, które obligują Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
I. Sąd podziela następujące ustalenia i oceny prawne organów:
a) na działkach nr 927/8 i 927/13 obr. [...] w [...] usytuowany jest budynek handlowo- mieszkalny o adresie [...] stanowiący współwłasność skarżącego, M. K., W. K. i R. K.;
b) na działkach nr 927/9, 927/11 i 927/12 obr. [...] w [...] usytuowany jest natomiast budynek handlowo-mieszkalny o adresie [....] stanowiący współwłasność J. S., L. G. i B. G.;
c) budynki przy ul. [...] i [...] zostały wybudowane legalnie, na podstawie ostatecznych decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, szczegółowo opisanych na s. 2 uzasadnienia decyzji organu I instancji;
d) budynki przy ul. [...] i [...] posiadają wspólne elementy konstrukcyjne – ścianę zlokalizowaną w granicy działek nr 927/2
i 927/9 i ścianę zlokalizowaną w granicy działek nr 927/9 i 927/13;
e) usytuowanie ww. ścian w granicy działek potwierdza zgromadzona w aktach dokumentacja: aktualny wyrys z ewidencji gruntów, kopie rysunków "Rzut poddasza" i "Rzut III piętra" załączone do oświadczenia kierownika budowy
w aktach sprawy nr [...] o udzielenie pozwolenia na użytkowanie III piętra i poddasza budynku przy ul. [...], kopia rysunku "Rzut II piętra" budynku przy ul. [...] załączona do oświadczenia kierownika budowy w aktach sprawy nr [...]. Sąd zaznacza, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do kwestionowania przebiegu granic ewidencyjnych. Ich obowiązkiem jest poczynienie ustaleń, jak zgodnie z ewidencją przebiega granica pomiędzy działkami, natomiast organy nie posiadają kompetencji do weryfikacji, czy granica ewidencyjna została ustalona prawidłowo. W tym kontekście podnoszone przez skarżącego zarzuty, dotyczące prawidłowości ustalenia granicy, w związku z przeprowadzonym w przeszłości podziałem działek, nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Dokumentacja zalegająca w aktach sprawy potwierdza, że budynki przy ul. [...] i ul. [...] posiadają wspólny element konstrukcyjny – ścianę;
f) w budynku przy ul. [...], na piętrze III dokonano zabudowy tarasu. W wyniku realizacji tych prac powstał pokój z aneksem kuchennym i łazienką. W celu "obsługi" powstałych w wyniku zabudowy tarasu pomieszczeń, do istniejącego w ścianie wspólnej trzonu kominowego o 4 przewodach dobudowano od wschodniej strony tego trzonu 3 dodatkowe przewody. Inwestorem tych robót jest skarżący J. K. Skarżący na przeprowadzenie przedmiotowych prac nie uzyskał pozwolenia na budowę, nie dokonał również ich zgłoszenia;
g) dobudowany przewód kominowy został wyprowadzony ponad dach. Obudowa dobudowanych 3 przewodów kominowych została zlicowana z obudową istniejącego trzonu kominowego o 4 przewodach; istniejący trzon
i dobudowane przewody posiadają tę samą szerokość, dobudowana część powstała na przedłużeniu istniejącego trzonu kominowego, od strony wschodniej. Potwierdza to, że dobudowane 3 przewody kominowe usytuowane są w ścianie wspólnej budynków przy ul. [...], w granicy działek nr 927/13 i nr 927/9;
h) skarżący roboty budowalne polegające na dobudowie 3 przewodów kominowych zrealizował pomiędzy rokiem 2011 a rokiem 2015. W ocenie Sądu czasookres wykonania przedmiotowych prac został ustalony prawidłowo. Strony postępowania oraz uczestnicy nie potrafili podać konkretnych informacji w tym zakresie. Organ słusznie zwrócił uwagę na oświadczenie kierownika budowy z dnia 7 lipca 2008 roku o zakończeniu budowy III piętra i poddasza budynku przy ul. [...] oraz na oświadczenie kierownika budowy z dnia 5 sierpnia 2011 roku o zakończeniu budowy II i III piętra z poddaszem użytkowym budynku przy ul. [...] Przedmiotowe oświadczenia, oraz dołączone do nich opracowania rysunkowe, nie potwierdzają, aby na owy czas przeprowadzono prace polegające na budowie trzonu kominowego o 7 przewodach. Wynika z nich, iż
w ścianie wspólnej znajduje się przewód kominowy o 4 przewodach. Organ zasadnie przeto przyjął, iż dobudowa 3 przewodów musiała nastąpić po dacie ostatniego z oświadczeń, a więc po dniu 5 sierpnia 2011 roku. Zgodnie
z oświadczeniem współwłaściciela budynku przy ul. [...], Pana J. S., komin o 7 przewodach został przez niego zidentyfikowany około 2015 roku. Na potrzeby toczącego się postępowania, ustalenie, że dobudowa 3 przewodów kominowych nastąpiła pomiędzy 5 sierpnia 2011 roku a rokiem 2015, jest wystarczające;
i) w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane
w brzmieniu sprzed 19 września 2020 roku. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia 28 maja 2019 roku. Zgodnie z art. 25 ustawy
z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2020 r. poz. 471, do spraw wszczętych
i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym;
j) zrealizowane roboty budowlane, polegające na dobudowie 3 przewodów kominowych do istniejącego w ścianie wspólnej trzonu kominowego stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b. Stosownie do treści powołanego przepisu przebudowa polega na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji;
k) przebudowa nie jest budową, mieści się natomiast w zakresie pojęcia robót budowlanych – art. 3 pkt 6 i pkt 7 u.p.b.
l) na wykonanie robót budowlanych polegających na dobudowie 3 przewodów kominowych do istniejącego w ścianie wspólnej trzonu kominowego skarżący powinien posiadać pozwolenie na budowę. Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji
o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1aa u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, innych niż budynki,
o których mowa w art. 29 ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Ponieważ wykonana przebudowa dotyczy konstrukcyjnej ściany wspólnej, zasadnie organ przyjął, że wymagała ona uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę;
m) postępowanie nadzorcze, dotyczące dobudowy 3 przewodów kominowych do istniejącego w ścianie wspólnej trzonu kominowego powinno być prowadzone w trybie art. 50 ust. 1 pkt w zw. z art. 51 u.p.b.;
n) ponieważ roboty budowlane zostały już w całości zrealizowane nie było potrzeby wydawania postanowienia o wstrzymaniu ich prowadzenia – art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b.
II. Jako wadliwe Sąd ocenia prowadzenie przez organy nadzoru odrębnych postępowań w odniesieniu do części przewodu kominowego dobudowanego
w ścianie wspólnej na III piętrze i postępowania dotyczącego części dobudowanego przewodu kominowego ponad dachem. Dobudowane 3 przewody kominowe stanowią funkcjonalną całość i kwestia ich legalności powinna być oceniana kompleksowo, w jednym postępowaniu. Jako niedopuszczalne należy ocenić prowadzenie kilku postępowań nadzorczych w ramach których, odrębnej ocenie będą podlegały poszczególne części dobudowanego przewodu kominowego, wyodrębnione z uwagi na ich usytuowanie w przekroju kondygnacji, oraz elementu ponad dachem. Hipotetycznie może się zdarzyć, że organ zalegalizuje część przewodu kominowego w jednym postępowaniu, nakazując rozbiórkę pozostałej części w innym postępowaniu. Takie działanie jest niedopuszczalne i narusza art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Dobudowa przewodu kominowego stanowi całość robót budowlanych, wyodrębnionych przedmiotowo, których ocena pod względem legalności oraz możliwości legalizacji, powinna zostać przeprowadzona w jednym postępowaniu.
III. W ocenie Sądu wadliwe jest stanowisko organu, że w sytuacji gdy roboty budowlane polegające na przebudowie ściany wspólnej polegającej na dobudowaniu dodatkowych 3 przewodów kominowych do istniejącego w tej ścianie trzonu kominowego nie naruszają przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych, brak zgody współwłaściciela budynku sąsiedniego, stanowi podstawę do orzeczenia rozbiórki dobudowanych przewodów, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.
Zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zgodzić się należy z wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że istotą powyższej uchwały jest ocena, że
w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11.
W ocenie Sądu jest to stanowisko co do zasady trafne, jednakże nie ma zastosowania do układu faktycznego niniejszej sprawy. Po pierwsze, należy zauważyć, że poglądy sądów administracyjnych zobowiązujące do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym dotyczą układów, w których zachodzi konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. – nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W takim skonfigurowaniu uprzednia weryfikacja, czy istnieje prawna możliwość ingerencji w cudzą własność w celu wykonania nałożonych decyzją obowiązków jest oczywista. Na gruncie niniejszej sprawy podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie ma. Organy ustaliły, że przeprowadzone roboty budowlane są zgodne z prawem.
Kwestia druga. Sprawa dotyczy przebudowy "ściany wspólnej". W ocenie Sądu przymiot ściany wspólnej posiada wyłącznie taka ściana, która konstrukcyjnie przynależy do dwóch budynków i jest położona w granicy działek stanowiących przedmiot odrębnej własności, na których te budynki są zlokalizowane.
Z powyższego wynika, że ściana wspólna, znajdująca się w granicy działek, stanowi współwłasność ich właścicieli. Tym samym skarżący, jako współwłaściciel działki 927/13, jest współwłaścicielem ściany wspólnej. Przysługuje mu zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.p.b. W przypadku typowej współwłasności, roboty budowlane, jako należące do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, wymagają - co do zasady - udzielenia zgody na ich wykonanie przez współwłaścicieli w sposób zgodny z prawną formą zarządu nieruchomości. W przypadku najprostszej współwłasności wymagane jest udzielenie zgody na wykonanie robót przez wszystkich współwłaścicieli, a w razie braku takiej zgody zastąpić ją może orzeczenie sądu (art. 199 Kodeksu cywilnego).
W odniesieniu do ściany wspólnej sytuacja przedstawia się inaczej.
Należy zwrócić uwagę, iż w sprawie w istocie nie chodzi o prawo do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych, tylko o uprawnienie do przeprowadzenia robót budowlanych w ścianie znajdującej się w granicy dwóch działek stanowiących przedmiot odrębnej własności. W ocenie Sądu kwestie te w sposób autonomiczny reguluje art. 154 Kodeksu Cywilnego, który stanowi, że: "Domniemywa się, że mury, płoty, miedze, rowy i inne urządzenia podobne, znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów. To samo dotyczy drzew
i krzewów na granicy." W ocenie Sądu skarżący miał więc prawo do korzystania ze ściany wspólnej, a ewentualne spory na tym tle powinny być rozstrzygane wyłącznie przez sąd cywilny. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że
w postępowaniu z art. 51 u.p.b. orzeka się wyłącznie o przydatności robót z punktu widzenia prawa budowlanego. Kwestia współwłasności nie ma znaczenia, bowiem przesunięta jest w całości do postępowania cywilnego. Z poglądów tych wynika, że roboty budowlane mogą być zgodne z prawem z punktu widzenia prawa administracyjnego, co nie oznacza, że jednocześnie nie naruszają praw współwłaścicieli. Naruszenie praw współwłaścicieli może być jednak dochodzone przed sądem powszechnym - por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., IV SA 639/01, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. IV SA/Po 483/19.
Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności
w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego nie może bowiem żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 532/08, z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2140/10 i z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1093/16.
Sąd zwraca uwagę, iż kwestia przemakania dachu uczestnika postępowania, ewentualnego kierunku spływu wód, etc. nie była przedmiotem kontrolowanego postępowania i nie została poddana ocenie prawnej.
Podsumowując, zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane w ścianie wspólnej, nie naruszają przepisów prawa administracyjnego. Wyłączną przyczyną rozbiórki przewodów kominowych jest brak zgody współwłaściciela działki sąsiedniej nr 927/9 w granicy której znajduje się ściana wspólna. Z przyczyn wyżej podanych, jest to rozstrzygniecie błędne, naruszające przepisy prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. poprzez jego wadliwe zastosowanie, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z części zważającej niniejszego uzasadnienia.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.