II SA/Rz 1236/19

II SA/Rz 1236/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2020-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maciej Kobak
Małgorzata Wolska
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 2949/21 - Wyrok NSA z 2023-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 61a § 1 w zw, z 157 § 2, art. 28 w zw. z art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 868
art. 80 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [....] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku "B." Sp. z o.o. z siedzibą w [...], Starosta [...] zatwierdził "Projekt robót geologicznych na wykonanie zastępczego otworu studziennego S-IIa w miejscowości [...], gm. [...] mającego stanowić ujęcie wody podziemnej dla obiektów Parku Przemysłowego [...], gmina [...]" na działce ew. nr 2058 obr. [...] jedn. ewidencyjna [...].
W dniu 8 kwietnia 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w całości, z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]" Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] ustanowił strefę ochronną ujęcia wody podziemnej "[...]" "A." sp. z o.o. w [...] zlokalizowanego na terenie miasta [...] oraz miejscowości [...] w gminie [...], powiecie [...], województwie [...]. Strefę podzielono na teren ochrony pośredniej i bezpośredniej (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). W myśl § 3 pkt 11 rozporządzenia na terenie strefy ochrony pośredniej zabrania się lokalizowania nowych ujęć wód podziemnych z wyłączeniem: studni zastępczych lub awaryjnych istniejących studni; ujęć eksploatowanych w ramach zwykłego korzystania z wód. W strefie tej zlokalizowane były również dwie studnie nie stanowiące własności skarżącego, a mianowicie S-l i S-ll, z tym zastrzeżeniem, że studnia S-ll stanowiła ujęcie awaryjne dla studni S-l i na wniosek właściciela, ze względu na zużycie techniczne i zamierzenia inwestycyjne została zlikwidowana decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...].
Skarżący podniósł, że naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, procesowego, oraz przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym, co oznacza, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa się wywodzą. Skarżący przytoczył stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 160/14: "o «rażącym naruszeniu prawa» można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Nadto skutki wydania takiego aktu nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa". W ocenie skarżącego powołany wyżej § 3 pkt 11 rozporządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nie pozostawia wątpliwości co do braku możliwości lokalizowania na terenie ochrony pośredniej nowych otworów studziennych. Nie pozwala on również na przyjęcie, że rozstrzygając sprawę dotyczącą wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych na wykonanie zastępczego otworu studziennego S-lla w miejscowości [...], mającego stanowić ujęcie wody podziemnej dla obiektów Parku Przemysłowego [...], organ administracji w każdym przypadku był zobowiązany czy też uprawniony do korygowania norm rozporządzenia, dokonując oceny czy planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla ujęcia wody. Rozporządzenie jest bowiem aktem prawa miejscowego i stanowi realizację przyznanych organowi uprawnień do stanowienia prawa, w ściśle określonym zakresie i w sposób samodzielny. Skarżący stwierdził, że powyższe w sposób oczywisty wynika z art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (wcześniej art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne), stwierdzającego w brzmieniu z daty wydania rozporządzenia, że strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Rozporządzenie to nie jest zatem aktem wydanym w celu wykonania przepisów ustawy, jego związek z zawartym w ustawie upoważnieniem określić należy jako luźny, pozwalający na większą swobodę stanowienia niż to ma miejsce w przypadku wydawania rozporządzeń wykonawczych. Jeżeli więc rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na terenie, na którym położona jest działka objęta decyzją z dnia [...] marca 2019 r., wprowadził zakaz lokalizowania nowych ujęć wód podziemnych, to organ rozpoznający wniosek o zatwierdzenie projektu robót geologicznych na wykonanie zastępczego otworu studziennego S-lla w miejscowości [...], mającego stanowić ujęcie wody podziemnej dla obiektów Parku Przemysłowego [...], nie był uprawniony do odmowy zastosowania w sprawie tej regulacji. Skarżący zaznaczył, że skoro studnia S-ll została zlikwidowana decyzją Starosty [...], to nie jest możliwym wykonanie dla niej zastępczego otworu studziennego, de facto jest to nowy otwór studzienny, a nie otwór zastępczy. Powyższe z kolei narusza przepisy rozporządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., które zakazują w strefie pośredniej wszelkich prac związanych z lokalizowaniem nowych ujęć wód podziemnych, co z kolei powoduje, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zaznaczył, że rozporządzenie nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zachowało moc pomimo wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Kolegium działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dalej Kolegium wyjaśniło, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Kolegium wskazało, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 13/12 zauważył, że: "W przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Kolegium powołało również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 562/18, w którym stwierdzono, że: "Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji". W ocenie Kolegium sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Kolegium zauważyło, że krąg stron postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych nie został przez ustawodawcę pozostawiony uznaniu organu administracji publicznej. Stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. W myśl zaś art. 80 ust. 3 cyt. ustawy, stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne; przepisy art. 41 stosuje się odpowiednio. Art. 41 ustawy Prawo geologiczne i górnicze mówi o stronach postępowania koncesyjnego, stwierdzając podobnie w ust. 1, że stronami prowadzonych postępowań w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści). Zgodnie zaś z art. 41 ust. 2 ustawy stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych.
Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że skarżącemu nie przysługiwał status strony postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Tym samym podmiot ten nie jest legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Konieczne było wobec powyższego zastosowanie przez Kolegium przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło również, że nie widzi podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że niedopuszczalne jest wykonanie otworu studziennego zastępczego w przypadku, gdy otwór studzienny pierwotny został zlikwidowany jakiś czas temu; zdaniem skarżącego sytuacja taka jest jednoznaczna z wykonaniem nowego otworu studziennego, a nie otworu zastępczego - wykonanie zaś nowego otworu studziennego w świetle postanowień rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]" jest zakazane.Zdaniem Kolegium stanowisko przyjęte przez Starostę [...] nie może być rozpatrywane jako posiadające cechy rażącego naruszenia przepisów prawa. Nawet jeżeli przyjąć, że właściwe jest jednoczesne wykonywanie otworu studziennego zastępczego i likwidowanie otworu studziennego pierwotnego, na co mogłoby wskazywać sformułowanie ujmujące otwór zastępczy jako "będący otworem wykonanym w miejsce otworu likwidowanego lub otworu wyłączonego z eksploatacji w celu prowadzenia obserwacji i badań wód podziemnych" (tak np. § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej), to nie można postawić tezy, że wykonywanie otworu studziennego zastępczego w miejsce już zlikwidowanego otworu studziennego stanowiłoby rażące naruszenie prawa - a tylko takie stwierdzenie podjęte ponad wszelką wątpliwość dałoby podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powtórzył argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, oraz zakwestionował rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania, bez przeprowadzenia wstępnego badania legitymacji skarżącego do złożenia tego rodzaju nadzwyczajnego środka zaskarżenia.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 144, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ma - w kontekście zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. - charakter wyjątkowy i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym (postępowaniem nadzwyczajnym) stanowiącym formę nadzoru, którego przedmiotem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie postępowania, dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej niewystarczające jest stwierdzenie jakichkolwiek naruszeń prawa przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia czy jego braki, konieczne jest stwierdzenie takiej wady prawnej, która wskazuje na potrzebę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie określone w art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie zatem przez organ nadzoru - w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania, zainicjowanego na wniosek strony lub z urzędu - iż badana decyzja administracyjna, dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w cytowanym przepisie, skutkuje - co do zasady - stwierdzeniem jej nieważności. Kolegium wyjaśniło, że w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ wyższego stopnia nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru dokonuje zasadniczo oceny przez pryzmat akt sprawy postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji.
W dalszej części uzasadnienie postanowienia stanowi powtórzenie argumentacji zawartej w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2019 r.
W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie Kolegium, zaskarżając postanowienie w całości. Skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]" w zw. z art. 120 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.) poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, kiedy to decyzja Starosty [...] znak [...] z dnia [...] marca 2019 r. wyrażająca zgodę na wybudowanie otworu studziennego zastępczego jest sprzeczna z przepisem rozporządzenia, który zakazuje w strefie pośredniej dokonywania wszelkich prac związanych z lokalizowaniem nowych ujęć wód podziemnych czego efektem ma być zapewnienie odpowiedniej jakości i ilości wód;
2) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz 227 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie dysponował interesem prawnym do kwestionowania decyzji Starosty [...] znak [...] z dnia [...] marca 2019 r. wydanej w związku z wnioskiem "B." Sp. z o.o., a także błędne przyjęcie, że Kolegium prawidłowo zastosowało art. 61a § 1 i 2 k.p.a. i na tej podstawie odmówiło wszczęcia postępowania;
3) art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji, w szczególności przez sporządzenie uzasadnienia w sposób niejasny i budzący wątpliwości co do prawidłowości stanowiska organu, oraz nieprzeprowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy jak i uznanie, że organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania wywołanego wnioskiem z 29 marca 2019 r., mimo wykazania przez stronę przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] marca 2019 r. nr [...];
4) art. 7 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku, by w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności, podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W ocenie skarżącego decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący przytoczył następnie poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące pojęcia "rażącego naruszenia prawa".
Dalej skarżący przywołał treść § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]", stwierdzając, że wynika z niego brak możliwości lokalizowania na terenie ochrony pośredniej nowych otworów studziennych. A contrario § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia pozwala na lokalizowanie studni zastępczych lub awaryjnych istniejących studni. Skarżący podkreślił, że rozporządzenie zachowało moc pomimo wejścia w życie u.p.w. W ocenie skarżącego rozporządzenie jest aktem prawa miejscowego i stanowi realizację przyznanych organowi uprawnień do stanowienia prawa, w ściśle określonym zakresie i w sposób samodzielny. Wynika to z art. 135 ust. 1 pkt 2 u.p.w. (dawniej art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne).
Odnosząc się do treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] skarżący stwierdził, że skoro od 2013 r. studnia S-ll bis nie istnieje, to konieczne będzie wykonanie nowego otworu studziennego, co z kolei naruszy powołany wyżej przepis rozporządzenia, zakazujący w strefie pośredniej wszelkich prac związanych z lokalizowaniem nowych ujęć wód podziemnych. W ocenie skarżącego z tego powodu decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem skarżącego za potwierdzeniem powyższych rozważań przemawia także § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Przepis ten stanowi, że otwór zastępczy to otwór wykonany w miejsce otworu likwidowanego lub otworu wyłączonego z eksploatacji w celu prowadzenia obserwacji i badań wód podziemnych. Otwór zastępczy wykonywany jest w miejsce otworu podstawowego ujęcia, zużytego w trakcie eksploatacji, który nie nadaje się do dalszej eksploatacji; otwór zastępczy przejmuje przywileje otworu podstawowego, który należy zlikwidować albo pozostawić do obserwacji stanu zwierciadła wody. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] wskazano, że "celem projektowanych robót geologicznych jest wykonanie zastępczego otworu studziennego S-lla, względem zlikwidowanego otworu S-ll bis stanowiącego w przeszłości ujęcie wody byłej [...] Sp. z o.o. w [...] (...)". Zdaniem skarżącego, z uwagi na to, że studnia S-ll została już zlikwidowana, mamy do czynienia z powstaniem nowego otworu studziennego, a nie otworu zastępczego.
Skarżący stwierdził, że organ administracji w każdym przypadku był zobowiązany czy też uprawniony do korygowania norm rozporządzenia, dokonując oceny czy planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla ujęcia wody. Jeżeli więc rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na terenie, na którym położona jest działka objęta decyzją z dnia [...] marca 2019 r., wprowadził zakaz lokalizowania nowych ujęć wód podziemnych, to organ rozpoznający wniosek o zatwierdzenie projektu robót geologicznych na wykonanie zastępczego otworu studziennego S-lla w miejscowości [...] mającego stanowić ujęcie wody podziemnej dla obiektów Parku Przemysłowego [...], nie był uprawniony do odmowy zastosowania w sprawie tej regulacji.
Skarżący wskazał, że art. 120 u.p.w. stanowi o zapewnieniu odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ochronie zasobów wodnych, poprzez ustanawianie stref ochronnych ujęć wody, zwanych dalej "strefami ochronnymi". Na ustanowionej strefie ochronnej obowiązują nakazy, zakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wód.
Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] narusza prawo w sposób rażący. Skutki naruszenia prawa w wydanej decyzji są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz oceny skutków społeczno-gospodarczych, które wydana decyzja za sobą pociąga. Decyzja ogranicza możliwości poboru wody dla mieszkańców [...], który to pobór korzysta z pierwszeństwa przed innego rodzaju poborem wody (art. 393 u.p.w.), a także spowoduje obniżenie zasobów wodnych w studni eksploatowanej przez skarżącego.
Skarżący wskazał również, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Oznacza to, że podstawą stwierdzenia nieważności jest okoliczność, że dokonanie czynności koniecznych do wykonania decyzji stanowiłoby czyn zagrożony karą. Skarżący wskazał, że u.p.w. w art. 478 pkt 13 penalizuje zachowanie polegające na nie zastosowaniu do zakazów, nakazów lub ograniczeń obowiązujących w strefie ochronnej. W związku z powyższym wydanie przez Starostę [...] decyzji, której wykonanie naruszy także przepisy prawa wodnego jest dotknięte sankcją nieważności.
Następnie skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące stosowania art. 61a § 1 k.p.a. a następnie stwierdził, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym.
Skarżący podniósł, że nawet jeśli by uznać, że nie posiada on przymiotu strony postępowania, to Kolegium powinno wszcząć postępowanie z urzędu. Poza przysługującym stronie prawem do zaskarżania decyzji, organ może bowiem sam z urzędu stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej. Skarżący stwierdził, że kierując się również dobrem mieszkańców [...] i [...], zasadnie złożył wniosek o unieważnienie decyzji.
Skarżący stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasad ogólnych. Kolegium w ogóle nie ustaliło stanu faktycznego sprawy czym naruszyło art. 7 k.p.a. Prowadzone przez Kolegium postępowanie toczyło się w sposób całkowicie nieproporcjonalny, stronniczy i z naruszeniem zasady równego traktowania, ignorując tym samym zasadę budowania zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.). Skarżący podniósł wreszcie, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera należytego omówienia i rozstrzygnięcia sprawy. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W przedmiotowej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie niezależnie od oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Właściwe podstawy orzekania Sąd wziął jednak pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami oraz sformułowanymi wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona z urzędu i w pełnym zakresie kontrola legalnościowa zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy własne postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych polegających na wykonaniu otworu zastępczego (S-IIa) wód podziemnych w miejscowości [...], mającego stanowić ujęcie wody podziemnej dla obiektów Parku Przemysłowego [...], wykazała, że postanowienia te są dotknięte naruszeniami prawa materialnego i procesowego, których postać i stopień uzasadniają ocenę, że naruszenia te miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe naruszenia dotyczą art. 28 w zw. z art. 156 k.p.a., art. 80 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (p.g.g.) oraz art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.
Przyjęte przez skarżony organ apriorycznie i bez szerszej analizy założenie, że skoro zgodnie z art. 80 ust. 3 w zw. z art. 41 p.g.g. stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne, a uregulowania wynikające z art. 41 tej ustawy stosuje się odpowiednio (w tym art. 41 ust. 2 p.g.g., zgodnie z którym stronami tego rodzaju postępowań nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych), to krąg stron postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych należy ustalać jedynie na podstawie powyższych przepisów szczególnych, nie może być uznane za prawidłowe. Przede wszystkim jakkolwiek tożsamość stron postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych oraz postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu tego rodzaju robót jest zasadą, to jednak w określonych stanach faktycznych będzie zachodziła potrzeba weryfikacji zakresu tej zasady i zbadania, czy określone podmioty pomimo, iż nie mogą uzyskać statusu strony postępowania, o którym mowa w art. 80 p.g.g., mogą i powinny być uznane za strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 80 ust. 1 p.g.g. Podmiotom tym może bowiem przysługiwać interes prawny w stwierdzeniu nieważności, który w takim wypadku będzie wywodzony najczęściej z przepisów szczególnych prawa materialnego powiązanych z art. 28 i art. 156 k.p.a. W takim wypadku organ właściwy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 80 ust. 1 p.g.g. będzie mógł w drodze postanowienia formalnie odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tylko w stanach faktycznych oczywistego (a więc wynikającego wprost z treści samego wniosku o stwierdzenie nieważności) braku prawnych lub faktycznych podstaw legitymacji wnioskowej. Jeżeli jednak weryfikacja posiadania przez wnioskodawcę statusu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych będzie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postaci analizy treści wniosku na tle akt sprawy zakończonej decyzją, co do której wniesiono o stwierdzenie nieważności, oraz oceny wyników tej analizy na tle określonych podstaw materialnoprawnych lub procesowych, to tego rodzaju weryfikacja nie może być dokonywana w trybie wstępnego postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie nie było podstaw do ograniczenia czynności weryfikacyjnych jedynie do postępowania prowadzonego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego rozważania merytoryczne stanowiące ocenę istnienie podstaw materialnoprawnych interesu prawnego strony skarżącej oraz jej twierdzeń o obarczeniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. wadą nieważności wykraczają zresztą poza zakres dopuszczalnych ocen, jakie można formułować w ramach uzasadnienia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może zostać wszczęte z przyczyn podmiotowych.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że status wnioskodawcy (strony skarżącej) jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych należało ostatecznie ocenić w toku już wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, przyjmując prawidłowe podstawy prawne w zakresie źródeł legitymacji wnioskowej w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym. Dopiero negatywna analiza statusu strony otworzyłaby możliwość formalnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przez wydanie decyzji o umorzeniu tego postępowania.
Jeżeli natomiast chodzi o podstawy materialnoprawne legitymacji wnioskowej strony skarżącej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych, to w tym zakresie trzeba uwzględnić, że podmiot nienależący do katalogu stron postępowania zwyczajnego w sprawie o zatwierdzenie projektu robót geologicznych (art. 80 ust. 3 w zw. z art. 41 p.g.g.) może wywodzić swój interes prawny z art. 156 powiązanego z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Powyższe powiązanie należy rozumieć w ten sposób, że skutki stwierdzenia nieważności lub odmowy stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych mogą oddziaływać na szeroko rozumianą sytuację prawną strony skarżącej (będącej przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym) w zakresie, jakim sytuacja ta jest wyznaczona przez normy prawa materialnego lub prawa procesowego.
W niniejszej sprawie – niezależnie od oceny stopnia prawdopodobieństwa wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – trzeba uznać, że stwierdzenie nieważności lub odmowa stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji może mieć wpływ na wykonywanie przez stronę skarżącą jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (u.z.z.).
Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.z.z. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Z twierdzeń strony skarżącej oraz akt sprawy wynika natomiast, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych polegających na wykonaniu otworu zastępczego (S-IIa) wód podziemnych w miejscowości [...] ma wpływ na zakres możliwości realizacji przez stronę skarżącą obowiązku ustawowego dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem m.in. przez potencjalne ograniczenie możliwości poboru wody z zasobów podziemnych dla potrzeb ludności cywilnej (mieszkańców [...] lub [...]) oraz obniżenie tych zasobów, albowiem otwór studzienny dla Parku Przemysłowego [...] (którego dotyczy decyzja z dnia [...] marca 2019 r.) ma znajdować się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej, eksploatowanego przez stronę skarżącą dla potrzeb ludności cywilnej [...] i [...]. Już sama potencjalna możliwość wpływu rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. na prawa i obowiązki strony skarżącej, wynikające z art. 5 ust. 1 u.z.z., jest wystarczająca do uznania, że podmiot ten ma status strony w sprawie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.
Nie można jednak nie wspomnieć także o pomocniczym źródle interesu prawnego strony skarżącej w sprawie o stwierdzenie nieważności rozważanej decyzji. Z akt sprawy wynika, że na wniosek strony skarżącej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. ustanowił strefę ochronną wspomnianego wyżej ujęcia wody podziemnej (pn. "[...]") oraz wprowadził na terenie strefy ochrony pośredniej tego ujęcia określone zakazy i ograniczenia, wśród których m.in. w § 3 pkt 11 znalazł się zakaz lokalizowania nowych ujęć wód podziemnych, z wyłączeniem studni zastępczych lub awaryjnych istniejących studni oraz ujęć eksploatowanych w ramach zwykłego korzystania z wód. Ponieważ weryfikowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. może być dotknięta wadą nieważności wynikającą z naruszenia § 3 pkt. 11 cyt. rozporządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., będącego aktem prawa miejscowego (który zachował tymczasowo moc obowiązującą zgodnie z art. 565 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne), dlatego strona skarżąca jako podmiot będący głównym adresatem uprawnień i obowiązków wynikających z powyższego aktu, ma prawo do ochrony swojego interesu prawnego – wynikającego z jego przepisów oraz art. 120 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne – w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. w celu wiążącego ustalenia, czy decyzja ta bezpośrednio narusza zakaz wynikający z § 3 pkt. 11 powyższego aktu. Już sam fakt podniesienia poważnych wątpliwości co do statusu spornego otworu S-IIa jako otworu zastępczego w sytuacji, gdy zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej wynika, że otwór zastępczy jest "otworem wykonanym w miejsce otworu likwidowanego lub otworu wyłączonego z eksploatacji w celu prowadzenia obserwacji i badań wód podziemnych", a z akt sprawy można wyprowadzić wniosek, że sporny otwór został wykonany już po zlikwidowaniu na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. (a nie w miejsce likwidowanych) otworów S-I i S-II (otworu awaryjnego dla otworu S-I), powinien był także zostać uwzględniony przez organ orzekający w sprawi. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również eksponowana w skardze okoliczność związana z możliwością powstania poważnych skutków społeczno-ekonomicznych w razie zagrożenia poboru wody dla ludności cywilnej [...] lub [...].
Mając na względzie stwierdzone wyżej naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił w punkcie pierwszym wyroku zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie skarżonego organu. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Ponownie orzekając w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności skarżony organ uwzględni sformułowaną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).