II SA/RZ 1233/24

II SA/Rz 1233/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Magdalena Józefczyk
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Rozgraniczenie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 900/25 - Postanowienie NSA z 2025-07-08
I OZ 764/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-06
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 77 § 1, art. 80, art. 262, art. 267, art. 264
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2025 r. sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2024 r. nr SKO.4161/31/2024 w przedmiocie ustalenia kosztów postepowania rozgraniczeniowego – skargę oddala –
Uzasadnienie
II SA/Rz 1233/24
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi H.B. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 5 lipca 2024 r. nr SKO.4161/31/2024 dotyczące ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Burmistrz [...] decyzją z 24 kwietnia 2024 r. nr RG.6830.3.2023 orzekł
o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w miejscowości N
gm. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] stanowiących własność H.B., z działkami sąsiednimi nr [...] i [...] stanowiących własność M.B., na odcinku ok. 70 m od punktu położonego w trójmiedzy działek nr [...], [...] i [...] stanowiącej własność Powiatu Rzeszowskiego - Zarząd Dróg Powiatowych w Rzeszowie.
Z przeprowadzonych czynności rozgraniczeniowych i pomiarów geodezyjnych na gruncie został sporządzony operat techniczny oraz mapa z rozgraniczenia nieruchomości. Operat techniczny został wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 19 grudnia 2023 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym materiału zasobu [...].
Postanowieniem z 24 kwietnia 2024 r. nr RG.6830.3.2023 Burmistrz orzekł o:
1) ustaleniu kosztów postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia w/w nieruchomości na kwotę 3936 zł,
2) kosztami o których mowa w pkt 1 obciążył wnioskodawczynię rozgraniczenia - właścicielkę działek nr [...] i [...] H.B.,
3) ustalił termin uiszczenia kosztów do 14 dni od daty w której postanowienie stanie się ostateczne.
W zażaleniu na postanowienia Burmistrza z 24 kwietnia 2024 r. H.B. (reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata) zarzuciła:
- naruszenie przepisu art. 262 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez obciążenie wnioskodawczyni kosztami postępowania rozgraniczeniowego
w sytuacji gdy kwestionuje ona ustaloną granicę, a zatem nie sposób uznać że wynikły one z winy strony;
- naruszenie przepisu art. 267 k.p.a. poprzez brak zbadania przesłanek uzasadniających ewentualne zwolnienie wnioskodawczyni z ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
SKO - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 264 § 1 i 2 oraz art. 144 k.p.a. - utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza.
Wskazało, że zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Organ prowadzący postępowanie administracyjne ma wynikający z art. 264 § 1 k.p.a. obowiązek wydania (jednocześnie z merytorycznym rozstrzygnięciem w sprawie) postanowienia ustalającego wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Koszty związane
z rozgraniczeniem nieruchomości są kosztami postępowania administracyjnego,
a podstawą prawną umożliwiającą obciążenie stron kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego jest art. 264 k.p.a. Z orzecznictwa wynika, że nie można automatycznie - bez pogłębionej analizy - stosować zasady, że obie strony postępowania rozgraniczeniowego powinny być w równej wysokości obciążone kosztami.
Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1151, dalej: u.P.g.k.) nie określają zasad ponoszenia kosztów rozgraniczania nieruchomości. Przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie mają przepisy działu IX k.p.a. (art. 262-267). Dokonując rozliczenia tych kosztów należy uwzględniać także przepisy zawarte
w art. 152-153 Kodeksu cywilnego. Pierwszy z tych przepisów określa, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, zaś koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Drugi z tych przepisów (art. 153 K.c.) przewiduje, że w razie sporu co do przebiegu linii granicznych należy dążyć do zawarcia ugody.
W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, w postępowaniu administracyjnym można obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Możliwość obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego nie oznacza takiego obowiązku, a wydając orzeczenie
w przedmiocie kosztów postępowania organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku (wyrok WSA
w Łodzi z 1 lutego 2018 r. III SA/Łd 1128/17, dostępne na stronie CBOSA).
Z uzasadnienia decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wynika, iż ustalana
w toku postępowania granica jest zgodna z ostatnim spokojnym stanem posiadania na gruncie oraz ze stanem prawnym i przebiega po widocznym ogrodzeniu trwałym. Podejmując decyzję o stabilizacji znaków granicznych i zakończeniu sprawy
w postępowaniu administracyjnym geodeta opierał się na zgodności zebranej dokumentacji z istniejącymi śladami użytkowania na granicy. Wykonawca prac zwrócił uwagę na fakt, iż H.B. nie wskazała innego przebiegu granic pomiędzy rozgraniczanymi działkami. Zatem organ I instancji - wobec braku sporności co do przebiegu granicy - prawidłowo obciążył całością kosztów postępowania wnioskodawczynię.
Zarzuty "odwołania" nie mogą zostać uwzględnione. Postępowanie
w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości zostało przeprowadzone zgodnie
z przepisami u.P.g.k., przy uwzględnieniu przepisów k.p.a. Właściciele nieruchomości uczestniczyli w czynnościach rozgraniczeniowych i podpisali protokół graniczny. Analiza materiału dowodowego wskazuje na brak istnienia sporu co do przebiegu granic. Granice działek w wyniku dokonanego rozgraniczenia nie uległy zmianie (nie nastąpiła ich korekta). Sporna granica istniała jedynie w subiektywnym przekonaniu wnioskodawczyni.
Podział kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego po połowie jest zasadą, od której jednak mogą wystąpić wyjątki. Uzasadnieniem takiego wyjątku może być fakt, że postępowanie takie nie toczy się w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Do sytuacji takiej może dojść np. wtedy, gdy nie ma sporu odnośnie granic sąsiadujących nieruchomości, a wnioskodawca wszczyna przedmiotowe postępowanie tylko w celu dokuczenia sąsiadowi poprzez konieczność poniesienia przez niego połowy kosztów tego postępowania (wyrok WSA w Rzeszowie z 8 lutego 2023 r. II SA/Rz 990/22, wyrok WSA w Białymstoku
z 3 lutego 2022 r. II SA/Bk 39/22).
Natomiast podnoszona przez odwołującą kwestia zwolnienia z ponoszenia kosztów stanowi odrębny przedmiot postępowania, który będzie mógł zostać rozpatrzony przez organ I instancji po złożeniu stosownego wniosku. Wniosek
o zwolnienie od kosztów w całości lub w części może zostać złożony przez stronę do organu I instancji po ostatecznym ustaleniu wysokości tych kosztów, a na wydane
w przedmiocie zwolnienia od kosztów postanowienie przysługiwało będzie stronie zażalenie do organu wyższego stopnia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Kolegium z 5 lipca 2024 r. H.B. (reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata) zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegające szczególnie na pominięciu szeregu okoliczności zalegających w aktach sprawy świadczących o braku ostatecznego ustalenia granicy oraz braku weryfikacji przez organ faktu odwołania się przez skarżącą od decyzji rozgraniczeniowej;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 262 § 1 k.p.a., poprzez obciążenie wnioskodawczyni kosztami postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy kwestionuje ona ustaloną granicę poprzez wniesienie odwołania do sądu cywilnego, a zatem nie sposób uznać, że koszty te wynikły z winy strony;
3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 267 k.p.a., poprzez brak zbadania przesłanek uzasadniających ewentualne zwolnienie wnioskodawczyni z ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ w ogóle nie wziął pod uwagę, że nie akceptuje ona ustaleń odnośnie przebiegu granicy między działkami i skierowała odwołanie do sądu cywilnego. Z uwagi na fakt, iż decyzja nie będzie miała charakteru ostatecznego, niezasadne jest jej obciążanie kosztami postępowania na tym etapie postępowania.
Ponadto organ w zupełności zignorował treść art. 267 k.p.a. Zwolnienie z kosztów lub części kosztów opiera się na art. 267 i ma charakter uznaniowy. Niewątpliwa niemożność poniesienia kosztów o których mowa w art. 267 k.p.a. zachodzi
w sytuacji, kiedy zostanie stwierdzony brak możliwości ich poniesienia przez stronę. Orzekając na podstawie art. 267 k.p.a., w tym uwzględniając interes społeczny (art. 7 k.p.a.) jako element orzekania na podstawie uznania, organ ma obowiązek uwzględnić szerszy kontekst sytuacji strony. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji. Wydanie decyzji bądź postanowienia o charakterze uznaniowym w dalszym ciągu powinno być poprzedzone rzetelnym zebraniem materiału dowodowego oraz ustaleniem prawidłowego stanu faktycznego. Dodatkowo, ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego powinna być zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organ powinien w takiej sprawie brać zatem pod uwagę wszelkie dowody, a rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia może być wydane zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Niezależnie od tego, organ przed wydaniem stosownego orzeczenia powinien wszechstronnie zbadać sytuację majątkową strony (wnioskodawczyni jest osobą samotną, emerytką, poniesienie przez nią kosztów postępowania w kwocie prawie 4 000 zł znacznie przekracza jej możliwości finansowe).
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych
w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).
Poddawszy kontroli w ramach opisanych wyżej kryteriów zaskarżone postanowienie Kolegium z 5 lipca 2024 r. Sąd stwierdził niezasadność skargi.
Postanowieniem tym SKO utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza
z 24 kwietnia 2024 r. o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Burmistrza z 24 kwietnia 2024 r., obejmującego rozgraniczenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] (stanowiących własność H.B.) z działkami sąsiednimi nr [...] i [...] (stanowiącymi własność M.B.). Kosztami tymi w całości obciążono stronę skarżącą.
W sprawie nie jest kwestionowana i nie budzi zastrzeżeń stron postępowania ogólna wysokość tych kosztów (3 936 zł), obejmująca koszty czynności przeprowadzonych w sprawie przez upoważnionego geodetę, tymczasowo poniesione przez Gminę. Wysokość tych kosztów dokumentuje znajdująca się
w aktach faktura VAT.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność obciążenia skarżącej kosztami postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy decyzja rozgraniczeniowa, jak wskazuje skarżąca, "nie stała się ostateczna", bowiem skarżąca kwestionując przebieg granicy zażądała przekazania sprawy do sądu
w trybie art. 33 § 3 u.P.g.k. Drugim spornym zagadnieniem jest kwestia istnienia bądź nieistnienia po stronie organu w kontrolowanym postępowaniu obowiązku oceny przesłanek uzasadniających zwolnienia skarżącej od ponoszenia kosztów rozgraniczenia.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.P.g.k., rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz w wypadkach określonych w ustawie sądy (art. 29 ust. 3 u.P.g.k.). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody,
a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 u.P.g.k.). Strona niezadowolona
z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3 u.P.g.k.).
Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne
i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 u.P.g.k.).
Postępowanie rozgraniczeniowe może zatem przebiegać w dwóch stadiach,
tj. administracyjnym i sądowym. Pomimo tego, że instytucję rozgraniczenia nieruchomości uregulowano w dwóch aktach prawnych (Prawie geodezyjnym
i kartograficznym oraz Kodeksie cywilnym), to stanowi ono całość. Jak wskazano
w uchwale NSA z 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06, nielogiczne byłoby założenie, że rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na jego administracyjnym etapie i sposobu obciążenia nimi stron w konkretnej sprawie. Oznacza bowiem, że dokonując rozliczenia tych kosztów należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261-267 k.p.a.), ale także przepisy k.c. dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152-153 k.c.).
Przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie znajduje przede wszystkim art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., ustalający kryteria rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zgodnie z tym przepisem, stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły
z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2).
Skoro z przepisów u.P.g.k wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, wynagrodzenie geodety przeprowadzającego czynności rozgraniczenia nieruchomości zalicza się do kosztów postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 263 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (§ 1). Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2).
W zacytowanej wyżej uchwale NSA wyrażono pogląd, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie
art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę która żądała wszczęcia postępowania. Znajduje to oparcie w unormowaniach art. 152 k.c. i jest związane z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne (zgodnie z tym przepisem, koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone
w przedmiotowej uchwale, zwracając jednak uwagę, iż oznacza ono jedynie możliwość obciążenia wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami w określonych okolicznościach, co jest następstwem posłużenia się sformułowaniem "organ może". Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym przepisu art. 262 § 1 k.p.a., a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie (wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r.
I OSK 369/17 - LEX nr 2598734).
W tym kontekście należy wskazać, że obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego nie można dokonywać automatycznie, bez rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie
w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy też niektóre z nich, bądź wszystkie, a w tych ostatnich przypadkach
- w jakim stosunku. W tym zakresie organ powinien mieć na uwadze okoliczności faktyczne jakimi kierowała się strona żądająca rozgraniczenia. W szczególności powinien zbadać, czy istniał rzeczywisty spór co do przebiegu linii granicznej, czy też chodziło w istocie tylko o wznowienie znaków granicznych, a także jakie czynności podejmowały strona i pozostali uczestnicy w toku postępowania rozgraniczającego
i czym były one podyktowane. Tylko takie podejście można ocenić jako zgodne
z rozważanymi regulacjami prawnymi oraz zasadami sprawiedliwego rozdziału obowiązków między strony postępowania administracyjnego (por. m.in. wyroki WSA
w Rzeszowie z 26 listopada 2019 r. II SA/Rz 910/19 i z 5 lutego 2020 r. II SA/Rz 1264/19, dostępne na stronie CBOSA).
W ocenie Sądu nie budzi, że w sprawie brak było sporu granicznego co do przebiegu granic między objętymi postępowaniem działkami. Wynika to wprost
z decyzji Burmistrza z 24 kwietnia 2024 r. o rozgraniczeniu, w której uzasadnieniu wskazano, że granica przebiega po widocznym ogrodzeniu trwałym i jest zgodna ze stanem prawnym, zaś przy jej ustalaniu geodeta uwzględnił ostatni spokojny stan posiadania na gruncie, z którym zgodna była granica. Konkluzja o braku sporu granicznego jest ponadto uzasadniona faktem, że skarżąca będąca inicjatorką postępowania nie wskazała innego przebiegu granicy. Przedstawiona przez organy
I i II instancji argumentacja przemawiająca za obciążeniem kosztami rozgraniczenia tylko skarżącej jawi się więc jako pełna, uwzględniająca zebrany w sprawie materiał dowodowy i wydaną decyzję o rozgraniczeniu, wg której przebieg granicy nie zmienił się wskutek przeprowadzenia postępowania. Sąd tę ocenę podziela.
Zastrzeżeń Sądu nie budzi też ich wysokość, w którym to zakresie skarżąca zresztą nie sformułowała również żadnego zarzutu.
Nie może podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia także okoliczność, że skarżąca zażądała przekazania sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu
w ramach opisanej wyżej mieszanej (administracyjno – sądowej) procedury rozgraniczeniowej w trybie art. 33 ust. 3 u.P.g.k. Przepis ten stanowi, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Sprawa
o rozgraniczenie nieruchomości jest sprawą cywilną w znaczeniu materialnym, a etap administracyjny postępowania o rozgraniczenie ma charakter wstępny, tj. jego przeprowadzenie warunkuje otwarcie drogi sądowej (wyrok NSA z 7 września 2017 r. I OSK 408/17; uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 30 października
2014 r. III CZP 48/14, OSNC 2015/3/27; J. Gudowski, Droga sądowa w sprawach
o rozgraniczenie nieruchomości (na tle prawa geodezyjnego i kartograficznego), Przegląd Sądowy 1995, Nr 2, s. 69). Sąd rozpoznaje wówczas sprawę od początku, nie będąc związany ustaleniem przebiegu granic dokonanym przez geodetę wyznaczonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
W sprawie istotne jest, że etap administracyjny tej procedury zakończył się wydaniem decyzji w przedmiocie rozgraniczenia i od tej decyzji nie służy odwołanie
w administracyjnym toku instancji ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja rozgraniczeniowa, wbrew zarzutom podniesionym przez skarżącą, stała się zatem ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Z drugiej strony art. 264 § 1 k.p.a. (z którego wynika, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia) nie nakłada na organ obowiązku ustalania kosztów postępowania wyłącznie w decyzji ostatecznej.
W przepisie tym przyjęto rozłączny, odrębny byt decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w danej instancji i postanowienia ustalającego wysokość opłat
i kosztów postępowania w sprawie dotyczącego kwestii incydentalnej. Wydaje się zatem dwa akty administracyjne różnej rangi prawnej i wyraźnie rozdzielone, choć jednocześnie powiązane ze sobą (wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2019 r.
I SAB/Wa 228/19 LEX nr 3014799).
Kwestia zastosowania art. 267 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie administracyjnej została prawidłowo wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (zgodnie z treścią tego przepisu, w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania, organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności).
Wniosek o zwolnienie od opłat i innych należności związanych z postępowaniem administracyjnym podlega rozpatrzeniu na podstawie art. 267 k.p.a. i nie pozostaje
w bezpośrednim związku z prowadzonym na podstawie art. 262 – 264 k.p.a. postępowaniem w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania. Dopiero kiedy koszty postępowania zostaną ostatecznie ustalone, dopiero wtedy organ będzie miał możliwość ich skonfrontowania z możliwościami majątkowymi i finansowymi osoby zobowiązanej do ich poniesienia. Inaczej ujmując, od kosztów można zwolnić dopiero wówczas, gdy na stronę zostanie nałożony obowiązek ich poniesienia. W pierwszej kolejności – stosownie od art. 264 k.p.a. - organ ma zatem obowiązek ustalić wysokość kosztów i osoby zobowiązane do ich poniesienia, a dopiero później, gdy postanowienie w tym przedmiocie stanie się ostateczne, rozpatrywać wniosek
o zwolnienie od obowiązku ich ponoszenia na podstawie art. 267 k.p.a. (wyrok WSA w Rzeszowie z 20 października 2020 r. II SA/Rz 695/20, dostępne na stronie CBOSA).
Z przyczyn podanych w przedmiotowej sprawie nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 262 i 267 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej postępowanie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego toczyło się z poszanowaniem zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), w tym zasad sprawiedliwości, proporcjonalności i bezstronności
w rozdzieleniu tych kosztów, a stan faktyczny został ustalony i oceniony prawidłowo
z poszanowaniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Ponieważ kontrola zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nie wykazała uchybień mogących skutkować podważeniem ich legalności, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.