II SA/Rz 1232/20

II SA/Rz 1232/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-02-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1018/21 - Wyrok NSA z 2024-01-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77, art. 80 , art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 3, art. 103 § 2, art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem Spółka A. z siedzibą w S., dalej "Spółka", jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "PWINB", z {...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.
W toku przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2020 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "PINB", kontroli ustalono, że na działce nr [...] w Z. znajduje się wolno stojące urządzenie reklamowe - pylon reklamowy pionowy, dwustronny, z elektronicznym wyświetlaczem cen. Konstrukcję pylonu wykonano ze stalowych kształtowników przymocowanych śrubami do betonowego fundamentu posadowionego w gruncie, o przekroju 0,60 x 1,86 m, wyniesionego ponad poziom terenu na wysokość około 0,40 m. Lico pylonu wykonano z paneli z blachy. Wysokość pylonu wynosi ok. 5,60 m, szerokość 1,86 m. Pylon usytuowany został w odległości ok. 3,76 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej i stanowi jeden z obiektów stacji paliw płynnych usytuowanej na działkach nr [...], [...], [...] w Z. Spółka, jako właściciel obiektu, nie posiada dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę, czy pozwoleniem na użytkowanie przedmiotowej stacji paliw, ani wiedzy w jakich latach powstał przedmiotowy obiekt, z wyłączeniem dystrybutora LPG wraz z podziemnym zbiornikiem gazu i instalacją, na budowę którego wydane było pozwolenie na budowę - decyzja Starosty z [...] października 2002 r. nr [...] i pozwolenie na użytkowanie – decyzja PINB z [...] grudnia 2005 r. nr [...]
Ustalono, że Spółka zakupiła stację paliw wraz z przedmiotowym pylonem w dniu [...] kwietnia 2008 r. i jest kolejnym jej właścicielem. Poprzedni właściciele nie przekazali jej dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę. Na podstawie informacji uzyskanych od Wójta Gminy i Starosty ustalono także, że organy te nie wydawały pozwoleń na budowę tego obiektu. Ani inwentaryzacja stacji benzynowej dokonana [...]maja 1995 r. (operat przyjęty do pzgik w dniu [...] maja 1995 r.), ani inwentaryzacja przyłącza sieci teletechnicznej i energetycznej dokonana [...] sierpnia 1996 r. (operat przyjęty do pzgik w dniu [...] sierpnia 1996 r.) nie zawiera przedmiotowego pylonu. Nie obejmuje go także projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji Starosty z [...] października 2002 r. Organ I instancji posiada natomiast zdjęcie satelitarne z [...] kwietnia 2010 r., na którym pylon jest już widoczny (źródło: https://www.google.com). Po zestawieniu powyższych dat organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy pylon powstał w okresie od [...] października 2002 r. do [...] kwietnia 2008 r., a zatem sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm., dalej "P.b."). Przedmiotowe urządzenie reklamowe, jako urządzenie trwale związane z gruntem stanowiące budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b., wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem zastosowanie ma procedura naprawcza określona w art. 48 ustawy P.b.
Teren obejmujący działkę nr [...] w Z. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym organ I instancji postanowił umożliwić Spółce uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uzyskanie zgody od zarządcy drogi na zbliżenie obiektu budowlanego do krawędzi jezdni. Po myśli bowiem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej "u.d.p."). obiekty budowlane przy drogach powiatowych powinny być usytuowane na terenie zabudowy w odległości co najmniej 8,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, natomiast poza terenem zabudowy 20,0 m, zaś zgodnie z art. 43 ust. 2 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określa ust. 1 może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych.
W następstwie powyższych ustaleń, PINB postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] wstrzymał Spółce prowadzenie robót budowlanych przy budowie urządzenia reklamowego - pylonu reklamowego usytuowanego na działce nr [...] w Z.oraz nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia, w terminie do [...] grudnia 2020 r. dokumentów: 1. decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego projektanta, potwierdzonym zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu, sprawdzonego w części architektoniczno-budowlanej pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W zażaleniu na wskazane wyżej postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie art. 81 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), poprzez nierozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść Spółki i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o przesłanie zdjęć lotniczych nieruchomości, na której usytuowany jest sporny pylon z okresu od [...] sierpnia 1996 r. do [...] lipca 1998 r. Zdaniem skarżącej Spółki brak naniesienia na mapy geodezyjne obiektu budowlanego nie świadczy o jego nieistnieniu na gruncie, tym bardziej jeśli miałby on być zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Organ I instancji nie zebrał dowodów przeciwnych mających świadczyć o tym, że pięcioletni termin od zakończenia budowy spornego pylonu nie upłynął do dnia [...]lipca 2003 r. W świetle powyższego Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania I instancji w całości z zaleceniem organowi I instancji wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49 P.b. w brzmieniu obowiązującym do [...] lipca 2003 r.
Po rozpatrzeniu zażalenia zaskarżonym postanowieniem PWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] lipca 2020 r. w pełni podzielając argumentację organu I instancji.
Wskazał, że w przedmiotowej bezsprzecznie z uwagi na rodzaj wykonanych prac przy wznoszeniu pylonu reklamowego, mających charakter robót konstrukcyjno-budowlanych, pylon należy zakwalifikować do kategorii obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 P.b., tj. wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, na wykonanie którego zgodnie z art. 28 ust. 1 wymagane jest pozwolenie na budowę. Jego brak obligował organ I instancji do zastosowania art. 48 ust. 1 P.b., niemniej jednak aby sankcja wynikająca z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. mogła zostać zastosowana, należało wyczerpać możliwości przewidziane ustawą do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Ponieważ pylon nie spełnia warunków, o których mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p. w zakresie zbliżenia obiektu budowlanego do krawędzi jezdni, zarówno w odniesieniu do terenu zabudowy, jak i obszaru poza terenem zabudowy, PINB umożliwił Spółce wystąpienie do zarządcy drogi celem uzyskania takiej zgody po myśli art. 43 ust. 2 u.d.p., przy czym w materiale dowodowym w postaci brak jest informacji, czy pylon reklamowy znajduje się w terenie zabudowy, czy poza terenem zabudowy. Ustalenia dokonane w toku postępowania odwoławczego, po przeanalizowaniu usytuowania powyższego pylonu w serwisie Mapy Google na stronie internetowej http://www.google.com/maps wykazały, że pylon położony jest w obszarze zabudowanym, wyznaczonym na mocy ustawy Prawo o ruchu drogowym. Co prawda pojęcia "obszar zabudowany" i "teren zabudowy", o którym mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p. nie są pojęciami tożsamymi, niemniej jednak dla organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie naprawcze na podstawie art. 48 P.b. pozostaje to bez znaczenia. Kwalifikacji terenu w tym zakresie dokonuje się bowiem mając na uwadze stanowisko zarządcy drogi.
Poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji, wymaganej do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej (w tym w/w zgody od zarządcy drogi) organ I instancji prawidłowo wdrożył procedurę naprawczą wynikającą z art. 48 P.b. i z uzasadnionych przesłanek wydał postanowienie w trybie art. 48 ust. 2-3. Całościowa ocena zgodności urządzenia reklamowego z przepisami zostanie dokonana przez PINB po przedłożeniu przez inwestora koniecznej dokumentacji.
Odnosząc się do zarzutów Spółki PWINB wyjaśnił, że P.b. od wejścia w życie tj. od dnia 1 stycznia 1995 r. klasyfikuje urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem jako budowle, a tym samym jako obiekty budowlane, na budowę których wymagane jest pozwolenie na budowę. Pierwotna wersja ustawy, tj. przepis art. 29 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 dopuszczała instalowanie i remont tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych, z wyjątkiem reklam świetlnych na podstawie zgłoszenia do właściwego organu. Jednakże w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z instalacją tablicy czy urządzenia reklamowego, lecz z jego budową, jako wolnostojącego obiektu budowlanego. Litera prawa nie zmieniła się w tym zakresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia orzekania przez organ, w związku z czym ustalenia organu I instancji dotyczące daty budowy obiektu są w tym zakresie wystarczające. Ponadto skarżąca spółka w toku całego postępowania nie przedłożyła dokumentu stwierdzającego inną datę wybudowania pylonu reklamowego niż ustalił to organ powiatowy.
Wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, umorzenie postępowania I instancji z jednoczesnym zaleceniem wszczęcia postępowania na podstawie art. 49 P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. nie znajduje uzasadnienia. Wyżej opisano przyczyny przemawiające za zastosowaniem procedury określonej w art. 48 P.b. Organ nadzoru budowlanego orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania, niemniej rozstrzygnięcie uzależnia także od przepisów obowiązujących w dacie powstania obiektu budowlanego. Jak wyżej wskazano, ustawa Prawo budowlane nie zmieniła się w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zatem argumenty zawarte w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego zaskarżyła w całości postanowienie PWINB z [...] września 2020 r. zarzucając mu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to:
a) art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, tj. nierozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącej Spółki, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego zastosowania w. sprawie przepisów ustawy P.b. w brzmieniu obowiązującym po dniu 10 lipca 2003 r. i wszczęcie postępowania legalizacyjnego zmierzającego do ustalenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 125 000,00 zł,
b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i niezwrócenie się z urzędu przez organ II instancji do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o przesłanie zdjęć lotniczych nieruchomości, na której usytuowany jest sporny pylon z okresu od [...] sierpnia 1996 r. do lipca 1998 r., a to celem wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego;
W oparciu o powyższe Spółka zażądała uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego, zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia jego praw wg norm przepisanych, a w tym zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego wg taryfy.
Zgodnie z art. 81 a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji w sposób oczywiście wadliwy nie zastosowały wymienionego wyżej przepisu postępowania i nie rozstrzygnęły na korzyść skarżącej istotnych, niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie ustalenia daty budowy pylonu. W oparciu o treść projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Starosty z [...] października 2002 r., gdzie nie zinwentaryzowano pylonu oraz zdjęcie satelitarne pylonu z witryny www.google.pl o określonej dacie, na którym pylon jest uwidoczniony. ustalono, że do budowy pylonu doszło w okresie po [...] października 2002 r. a przed [...] kwietnia 2008 r. Tymczasem brak naniesienia na mapach geodezyjnych obiektu budowlanego nie świadczy o jego nieistnieniu, tym bardziej jeśli jest zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Organ winien zwrócić się do z urzędu do Głównego urzędu Geodezji i Kartografii o przesłanie zdjęć lotniczych nieruchomości z okresu od [...]sierpnia 1996 r. do [...] lipca 1998 r., celem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czego organ nie uczynił. W ocenie Spółki organ nie zebrał jednoznacznych dowodów przeciwnych, mających świadczyć o tym, że pięcioletni termin od zakończenia budowy nie upłynął do dnia [...] lipca 2003 r. Powyższe rozbieżności obligowały PINB do zastosowania wobec skarżącego art. 81 a k.p.a. czego jednak nie uczyniono
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skarga jest zasadna.
Stan faktyczny sprawy nie został ustalony należycie.
Kluczowym z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego, jest data wzniesienia obiektu budowlanego. Determinuje ona ocenę, czy realizacja inwestycji wymagała m.in. uprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgłoszenia.
Sąd podziela stanowisko organów co do kwalifikacji pylonu reklamowego będącego przedmiotem postępowania, jako wolnostojącego trwale z gruntem związanego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 3 P.b.).
Wątpliwości Sądu budzi ustalenie daty jego wzniesienia. Organy posiłkując się dokumentami z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zdjęcia satelitarnego ustaliły, że powstał on pomiędzy [...] października 2002 r. a [...] kwietnia 2008 r. Ustalenie precyzyjnej daty nie było konieczne, gdyż zdaniem organów w całym tym okresie zrealizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu ustalenie daty powstania pylonu reklamowego we wskazanym przedziale czasowym budzi wątpliwości.
Nie można wykluczyć, że przedmiotowy pylon powstał przed [...] stycznia 1995 r., co wykluczyłoby możliwość jego legalizacji na podstawie art. 48 P.b., wobec treści art. 103 § 2 P.b.
Nie ma także pewności co do wzniesienia go bez pozwolenia na budowę.
Już organ I instancji ustalił, że na datę [...]maja 1995 r. istniała na przedmiotowej działce stacja paliw – w tym dniu dokonano jej inwentaryzacji, która została przyjęta do pzgik w dniu [...] maja 1995 r. Nie można wykluczyć, że przedmiotowy pylon, jeśli istniał w tej dacie nie należał do właścicieli stacji i z tej przyczyny nie został ujęty w przedmiotowym szkicu. To samo dotyczy pracy geodezyjnej [...] r. Ponadto szkic z 1996 r. nie zawiera rysunku tej części działki [...], na której znajduje się dzisiaj pylon reklamowy.
W aktach sprawy brak jest informacji na temat stacji benzynowej istniejącej niespornie w maju 1995 r. Nie wiadomo Sądowi jakie obiekty budowlane i na jakich działkach do niej należały. Istotne w tym zakresie dokumenty mogą znajdować się w aktach ksiąg wieczystych prowadzonych dla tej nieruchomości.
Dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę stacji paliw istniejącej w 1995 r., czy też inne związane z jej funkcjonowaniem powinny być przedmiotem poszukiwań organów.
Przedmiotowy pylon znajduje się tuż przy krawędzi jezdni. Niewykluczone, że bliższe informacje na temat jego powstania, tj. daty wzniesienia oraz inwestora ma zarządca drogi.
Przedmiotowa działka stanowi własność gminy i jest oddana w wieczyste użytkowanie. Dokumentacja z postępowania komunalizacyjnego i dotycząca oddania przedmiotowej działki w wieczyste użytkowanie oraz późniejszy obrót tym prawem powinny stać się elementem postępowania dowodowego.
Postępowanie takie jest konieczne także z powodu informacji zalegającej na karcie 16 w aktach administracyjnych o numerze [...] Starostwa Powiatowego , iż w zasobach archiwalnych nie znaleziono pozwoleń na budowę ani zgłoszeń pylonu reklamowego na dz. [...], a ponadto zgłoszenia obiektów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z lat 1990 – 2007 zostały zniszczone za zgodą Archiwum Państwowego (akta administracyjne do sprawy II SA/Rz 1370/20). W tej sytuacji, skoro nie ma pewności czy doszło do samowoli budowlanej, jeśli tak to kiedy, a w związku z tym wg jakich reguł może być legalizowana.
Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., z powodu naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania stawie art. 200 P.p.s.a. Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.