II SA/Rz 1217/18

II SA/Rz 1217/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2018-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Małgorzata Wolska
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I OSK 972/19 - Wyrok NSA z 2019-08-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 996
art. 30 ust. 2 pkt 5, art 29 ust. 1 pkt 2, art 63 ust. 10 i 21
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły I. uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (dalej: "organ nadzoru") z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [....] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w L. w zakresie użytych w § 1 słów: "na czas do dnia 31 sierpnia 2019 r."
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art: 85, 86 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej: "u.s.g.") .
Jak wynika z akt sprawy zaskarżonym zarządzeniem Burmistrz [...] działając na podstawie art 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art 29 ust. 1 pkt 2 i art 63 ust. 10 i 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 996 ) z dniem 1 września 2018 r. powierzył stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w L. S. M., na czas do dnia 31 sierpnia 2019 r.
Zarządzenie zostało przedstawione Wojewodzie w dniu 26 lipca 2018 r.
Stwierdzając nieważność zarządzenia we wskazanym zakresie organ nadzoru stwierdził naruszenie art 63 ust. 21 P.o., zgodnie z którym stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych, w uzasadnionych przypadkach na krótszy okres, nie krótszy jedna niż 1 rok szkolny. Powierzenie stanowiska na krótszy okres wymaga jednak przekonującej argumentacji wskazującej na rzeczywiste i obiektywne przyczyny odstąpienia od zasady powierzenia stanowiska na 5 lat.
Powołując się na orzecznictwo organ nadzoru wskazał, że odstąpienie od tej zasady wymaga starannego uzasadnienia, na tyle czytelnego i wyczerpującego, aby mogło pełnić funkcję informującą wobec kandydata wyłonionego w konkursie, a także umożliwić kontrolę prawidłowości zastosowania przepisu, tak przez organ nadzoru, jak i sąd administracyjny. Podnoszone argumenty nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, muszą odnosić się do konkretnej osoby, opierać się na wnikliwej argumentacji, uwzględniającej specyfikę sytuacji, w której zaszła rzeczywista potrzeba odstępstwa od zasady ogólnej, muszą to być okoliczności aktualnie istniejące na dzień podejmowania zarządzenia. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego stanowi istotne naruszenie procedury i stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Na poparcie tego stanowiska organ powołał wyroki Sądów: WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Go 694/16).
Tymczasem organ nadzoru stwierdził, że do zaskarżonego zarządzenie nie dołączono żadnego uzasadnienia. Zdaniem organu nadzoru, braku tego nie konwaliduje wyjaśnienie złożone na potrzeby toczącego się postępowania. Poza tym organ wskazał, że zawarte w tych wyjaśnieniach argumenty dotyczące reorganizacji szkoły również nie usprawiedliwiają odstępstwa od zasady. Powoływana przez organ reorganizacja szkoły nie została w żaden sposób udokumentowana.
W skardze do Sądu Gmina zarzuciła naruszenie art 63 ust. 21 P.o. polegające na błędnym uznaniu, że argumenty uzasadniające powierzenie S.M. stanowiska dyrektora szkoły na okres 1 roku są niewystarczające i nie dają podstawy do odstępstwa od zasady powierzenia stanowiska na okres krótszy niż 5 lat.
Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zawnioskowała o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność reorganizacji szkoły oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że potrzeba powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat wynikała z zamiaru reorganizacji szkoły w 2019 r. i przekształcenia jej w Zespół Szkół w L. wraz ze szkołą filialną w B. oraz z Publicznym Przedszkolem w L.. Na dowód powyższego przedłożyła uchwałę z dnia [...] lutego 2017 r. Rady Miejskiej nr [...] w sprawie zamiaru przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego Szkoły Podstawowej w B. z dniem 31 sierpnia 2017 r. i zapewnienie kontynuowania nauki dzieci w Szkole Podstawowej w L. oraz w Zespole Szkół nr 3 od 1 września 2017 r., decyzję o pozwoleniu na budowę nowego obiektu szkoły w B., którego oddanie do użytku planowane jest na rok 2019 oraz ogłoszenie o udzielenie zamówienia publicznego w celu budowy szkoły.
Gmina wskazuje, że powstanie zespołu szkół wiąże się z założeniem aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę, a co za tym idzie konieczność ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora, stąd też Burmistrz powierzył stanowisko dyrektora na rok. Brak pisemnego uzasadnienia zarządzenia organ tłumaczy tym, że z przepisu art 63 ust. 21 P.o. nie wynika bezpośrednio taki wymóg, dodatkowo tym, że do zarządzenia zostały przedstawione ustne motywy uzasadnienia. Zdaniem skarżącej powyższe uchybienie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.
Do skargi dołączono dokumenty potwierdzające podjęcie działań zmierzających do reorganizacji szkoły.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wnosi o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreśla rolę jaką odgrywa uzasadnienie rozstrzygnięcia, powołując zarówno przepisy K.p.a., jak też Konstytucji. Podkreśla, że stanowi ono gwarancję dobrej administracji i chroni przed zarzutem dowolności decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i polega na zbadaniu czy organ wydający rozstrzygniecie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepisy prawa materialnego.
Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego doręczenia organowi nadzoru (ust. 1), a rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
Istotne jest przy tym, że powołany przepis, wyróżniając kategorie wad zarządzeń organu gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa rodzaju wad, które należą do istotnego naruszenia prawa. Wymaga to dokonania wykładni polegającej na ustaleniu, jaki stopień naruszenia prawa można zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do podjęcia przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawa o samorządzie gminnym, w art. 91 ust. 5 stanowi, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zatem ustalenie pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego, choć podkreślić w tym miejscu trzeba, że nie jest ono tożsame z pojęciem rażącego naruszenia prawa występującego w art. 156 tej ustawy.
Zatem za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z.1-2).
W niniejszym postępowaniu – zdaniem Wojewody – istotnie został naruszony przepis art. 63 ust. 21 w zw. z art. 63 ust. 10 ustawy prawo oświatowe.
Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z zachowaniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy uznać, że organ nadzoru podjął wadliwe rozstrzygnięcie.
Opiera się ono na art. 63 ust. 21 ustawy prawo oświatowe.
Z powołanego przepisu wynika, że zasadą jest, iż stanowisko dyrektora powierza się na lat 5. Jak wynika dalej z powołanego przepisu tylko w uzasadnionych przypadkach można tę funkcję powierzyć na okres krótszy, co najmniej 1 roku szkolnego.
Istotnie, powołana ustawa nie zawiera legalnej definicji uzasadnionego przypadku.
Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, iż zarządzenie na mocy którego powierzono funkcję dyrektora na okres krótszy niż 5 lat powinno zawierać wyjaśnienie jakie okoliczności uzasadniają skrócenie kadencji.
Prawidłowe uzasadnienie zarządzenia w tym przedmiocie wynika nie tylko z powołanego przepisu, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 77 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis (art. 107 § 3 k.p.a.) prowadzi do wniosku, że także powinno podlegać uzasadnieniu.
Brak sporządzenia należytego uzasadnienia aktu administracyjnego jakim jest opisane zarządzenie pozbawia nie tylko jego adresata możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjęcia takiego aktu ale także i możliwości dokonania oceny co do prawidłowości podjętego aktu przez organ nadzoru oraz kontroli jego legalności przez sąd administracyjny.
Zauważyć również należy, że wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczony jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu. Powyższa myśl, zawarta w opracowaniu: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, M. Stahl. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/9/16, odnosiła się do art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale według Sądu w pełni odnosi się również do omawianego w niniejszej sprawie przepisu.
Wracając do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w całości podziela stanowisko organu, że będące przedmiotem aktu nadzoru zarządzenie, nie wskazuje jakie przyczyny zadecydowały o skróceniu kadencji dyrektora jak również i to, że przedmiotem oceny organów i Sądu może być tylko uzasadnienie zawarte w zarządzeniu a nie późniejsze dodatkowe uzupełnienia.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż po pierwsze uzasadnienie ustne, na które powołuje się skarżąca nie spełnia określonego przez ustawodawcę wymogu, gdyż jego uzewnętrznienie jest ograniczone zarówno co do czasu jak i kręgu podmiotów, które mogą się z nim zapoznać, a zatem nie spełnia roli przewidzianej przez ustawodawcę dla tej instytucji. Po drugie zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest potwierdzenia tej okoliczności.
Sąd w całości podziela stanowisko Wojewody, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie się podnosi, że ustalenie znaczenia użytego w przepisie art. 63 ust. 21 ustawy Prawo oświatowe, który stanowi powielenie art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, pojęcia niedookreślonego, a mianowicie pojęcia "uzasadnionego przypadku", nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni tego pojęcia, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym to pojęcie funkcjonuje (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1935/12). Również indywidualizacja i konkretyzacja okoliczności przemawiających za skróconym powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły nie oznacza, że "uzasadnionymi przyczynami" nie mogą być żadne z okoliczności rzutujących na kompetencje, przygotowanie czy predyspozycje kandydata wyłonionego przez komisję, zwłaszcza na to, czy daje on gwarancję prawidłowego prowadzenia placówki oświatowej przez okres pięciu lat (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 256/14). Od organu działającego w ramach uprawnienia wynikającego z art. 63 ust. 21 ustawy powinno się jednak wymagać należytej argumentacji polegającej na precyzyjnym i wyczerpującym uzasadnieniu wydanego zarządzenia, czy spełniła się przesłanka "uzasadnionego przypadku" (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 42/17).
Ocena taka nie może być jednak dowolna, a zasadność powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat jest rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to pozostaje zatem pod kontrolą organu nadzoru oraz sądu administracyjnego i tym samym wymaga szczegółowego i czytelnego uzasadnienia zawierającego przekonywujące argumenty, że nie jest to działanie arbitralne lecz oparte na obiektywnych i realnie istniejących przesłankach. W ocenie organu nadzoru powyższe ma swoje głębokie uzasadnienie w ratio legis rozwiązania ustawowego zawartego w art. 63 ust. 21 ustawy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 października 2016 r., sygn. akt: IV SA/G1 100/16: "Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 36a ust. 13 zdanie drugie u.s.o. powinien zatem wykazać należytą argumentacją, czy spełniła się przesłanka "uzasadnionego przypadku". Polega to na precyzyjnym i wyczerpującym umotywowaniu przez organ bezpośrednio w wydawanym zarządzeniu. Stanowisko organu powinno zostać przy tym udokumentowane. Nie ulega przy tym wątpliwości, że adresat zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat jest uprawniony do poznania pisemnych argumentów organu powierzającego i podstawy prawnej jego decyzji".
Tymczasem zarządzenie Burmistrza [...] nie zawiera żadnego uzasadnienia. Dopiero wyjaśnienia zawarte w piśmie skierowanym do Wojewody oraz w skardze zawierają argumentację uzasadniającą wydanie zarządzenia. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której o skróceniu okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły decydują powody, które przedstawione zostały na etapie wyjaśnień kierowanych do organu nadzoru, w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem. W momencie podania do publicznej wiadomości zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły powody te są bowiem formalnie nieznane zarówno dyrektorowi, któremu skrócono okres powierzenia stanowiska, jak i podmiotom zaangażowanym w funkcjonowanie szkoły.
Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze jako mające post factum, co niedopuszczalne, uzasadnić prawidłowość powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres 1 roku.
Sąd podzielając co do zasady stanowisko Wojewody uchylił jednak zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze tylko z jednego powodu. Otóż Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia dyrektora tylko w części dotyczącej daty końcowej powierzenia stanowiska dyrektora. Uczynił to mając na względzie treść art. 63 ust. 10 zdanie drugie ustawy prawo oświatowe, w myśl którego kandydatowi, który wygrał konkurs nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, a art. 61 ust. 21 tej ustawy określa wprost okres kadencji dyrektora na 5 lat".
Zgodnie z art. 63 ust. 21 ustawy Prawo oświatowe stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 sok szkolny.
Z brzmienia tego przepisu wynika, że akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły powinien zawierać termin. Termin ten co do zasady wynosi 5 lat, ale może być terminem od 1 do 5 lat.
Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że brak określenia w zarządzeniu o powierzeniu obowiązków dyrektora szkoły terminu oznacza, że wynosi on 5 lat. Taka interpretacja tego przepisu jest sprzeczna z art. 63 ust. 21 ustawy Prawo oświatowe.
Skutkiem stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza [...] tylko w części co do terminu było pozostawienie w obrocie prawnym z naruszeniem art. 63 ust. 21 w/w ustawy zarządzenia bez jakiegokolwiek terminu.
Naruszenie art. 63 ust. 21 w zw. z art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym skutkowało koniecznością jego uchylenia na podstawie art. 148 P.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.