I OSK 739/24

I OSK 739/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Karol Kiczka /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Ke 619/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-12-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 935
art. 79a
Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 619/23 w sprawie ze skargi R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 1 września 2023 r. znak: SKO.PS-80/6447/3739/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia 6 lipca 2023 r. znak: ŚP.ŚP.453.000545.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz R.J. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 619/23 oddalił skargę R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 1 września 2023 r. znak: SKO.PS-80/6447/3739/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżąca R.J. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M.J., która jest wdową i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z 27 września 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do 30 września 2023 r. Jednocześnie ustalono, że w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką R.J. jest uprawniona na mocy decyzji organu I instancji z 17 października 2022 r. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podkreślono, że skarżąca nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Brak było zatem podstaw do przyznania odwołującej świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na przysługujące jej prawo do konkurencyjnego świadczenia.
Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła R.J., zarzucając Sądowi pierwszej instancji: naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.
1. naruszenie art 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r, o świadczeniach rodzinnych (dalej również jako: "ustawa o świadczeniach rodzinnych" albo "u.ś.r.") polegające na:
a) pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych, i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy skarżąca zobowiązała się do zawieszenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, a organ nie powinien czynić przeszkód w wyborze świadczenia korzystniejszego zwłaszcza, iż cele ustawy o świadczeniach rodzinnych
a także doświadczenie życiowe w podobnych sprawach podpowiada, iż wcześniejsze wstrzymanie świadczenia przyznanego jako podstawowego źródła finansowego, mogłoby skutkować niepobieraniem żadnych ze świadczeń przez okres co najmniej kilku miesięcy, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do pozbawienia Skarżącej i osoby wymagającej opieki środków na życie,
b) podtrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach i argumentacji organu w zakresie braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku wcześniejszego niezrezygnowania albo nie zawieszenia przez skarżącą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji, gdy Skarżąca nie została poinformowana o fakcie, iż jedyna negatywną przesłanką do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego, co doprowadziło do sytuacji w której skarżąca musiała dokonać wyboru pomiędzy dwoma świadczeniami nie wiedząc jednocześnie, czy świadczenie korzystniejsze zostanie jej przyznane, co w istocie doprowadziło do przerzucenia całego ryzyka zawieszenia albo zrezygnowania ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na skarżącą w sytuacji, gdy to skarżąca i wymagająca opieki matka – M.J. są osobami wymagającymi wsparcia od Państwa i tego ryzyka nie powinny ponosić,
c) ograniczeniu się do wykładni językowej przepisów, podczas gdy obowiązkiem organu było dokonanie rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i niedoprowadzenie do sytuacji w której Skarżąca potencjalnie mogłaby nie pobierać żadnego z przysługujących jej świadczeń w okresie od momentu zawieszenia łub zrezygnowania z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego do momentu wydania ostatecznej decyzji albo wyroku,
2. naruszenie art. 17 ust. 5 pkt Ib w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na:
a) błędnej wykładni, zastosowaniu i nieuwzględnieniu okoliczności, że R.J. we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązała się do niezwłocznego zawieszenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy, w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej w sytuacji, gdy w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego
Sądu Administracyjnego prezentowane są stanowiska nakazujące organom ułatwianie osobom potrzebującym pobieranie świadczeń korzystniejszych bez potrzeby wcześniejszej rezygnacji lub zawieszania prawa do świadczeń mniej korzystnych,
b) podtrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach i argumentacji organu w zakresie literalnego brzmienia art 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy organy nie powinny czynić przeszkód w pobieraniu świadczenia korzystniejszego, zwłaszcza, iż od momentu zawieszenia lub rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego do czasu wydania ostatecznej decyzji łub wyroku w sprawie przyznania (lub odmowy) świadczenia pielęgnacyjnego może minąć kilka miesięcy, co realnie doprowadziłoby do pozostawienia opiekuna i osoby wymagającej opieki bez środków do życia,
c) nieuwzględnieniu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych skutkujące nieprzyznaniem skarżącej świadczenia korzystniejszego i pominięciu okoliczności, iż w przypadku zawieszenia lub rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego a następnie wydania negatywnej dla Skarżącej decyzji albo wyroku, Skarżąca nie byłaby uprawniona do uzyskania wyrównania za okres niepobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego,
Ponadto zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7 w zw. z art, 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej również jako "k.p.a.") poprzez niezałatwienie sprawy w sposób uwzględniający słuszny interes R.J. podczas, gdy:
a) zgromadzony materiał dowodowy w sprawie wskazuje na spełnienie przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą, a organy i Sąd nie powinien czynić przeszkód w pobieraniu świadczenia dla Skarżącej korzystniejszego,
b) trudna sytuacja życiowa i materialna skarżącej przemawiała za brakiem realnej możliwości wcześniejszej rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego,
2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, mimo, że dotknięta jest ona błędami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi
Administracyjnemu w Kielcach, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania poniesionych w sprawie w zakresie objętym skargą. Zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Analiza przywołanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Dokumentacja akt sprawy dowodzi, że składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca wskazała, że w przypadku wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, niezwłocznie zrzeknie się ona prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Pismem z dnia 19 czerwca 2023 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy B. wyjaśniając, że "rezygnacja z pobierania zasiłku - w sytuacji, gdy nie ma ona pewności czy organ I instancji przyzna - świadczenie pielęgnacyjne uniemożliwi jej zaspokojenie podstawowych potrzeb". Skarżąca wyjaśniła też, że "zawieszenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres kilku miesięcy (czas wydania decyzji odmownej organu I instancji i decyzji SKO) będzie dla niej krzywdzące". W tej sytuacji, w dniu 6 lipca 2023 r. Wójt Gminy B. odmówił R.J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca ponownie podniosła, że organ powinien w pierwszej kolejności poinformować ją, czy spełnia ona przesłanki przyznania świadczenia, oraz czy wyłączną przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie świadczenia konkurencyjnego. Skarżąca zaakcentowała, że w niniejszej sprawie nie udzielono jej takiej informacji. W takich okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, co zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji.
Trafnie w tych okolicznościach skarga kasacyjna stawia zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.
Przepisy te nakładają na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz uwzględnienie słusznego interesu strony. W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne nie dokonały pełnej analizy sytuacji skarżącej, nie informując jednoznacznie, czy pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi jedyną przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co zostało przez skarżącą podniesione w odwołaniu, lecz nie zostało wyczerpująco rozpatrzone. Należy też mieć na uwadze, że dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) przepis art. 79a k.p.a. ustanawia dodatkowy obowiązek informacyjny organu względem strony postępowania, który koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania (W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. LEX, 2019). Tego instrumentu w sprawie nie wykorzystano. Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegający na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji mimo jej wadliwości również jest zasadny. Decyzja organu odwoławczego powinna być wnikliwa, uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy i eliminować błędy organu pierwszej instancji. W tym przypadku organ odwoławczy, pomimo jasnego stanowiska odwołania, powielił błędne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Również w zasadnie praworządności (art. 7 k.p.a.) upatrywać należy źródła obowiązku wyartykułowanego w art. 9 k.p.a., który sprowadza się do obowiązku udzielania informacji o całokształcie regulacji materialnoprawnej uprawnień lub obowiązków wynikających z normy prawnej będącej przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2021 r. sygn. I OSK 707/21 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s.109).
W świetle powyższego, jako przedwczesne ocenić trzeba decyzje odmawiające skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca jednoznacznie zadeklarowała gotowość natychmiastowego zawieszenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak ani od organu I instancji, ani od Kolegium nie uzyskała informacji czy fakt przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi jedyną przeszkodę w pozytywnym załatwieniu jej wniosku. Zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczeń, przysługuje wybrane przez osobę uprawnioną świadczenie. W badanej sprawie organy jednak nie urzeczywistniły prawa skarżącej do dokonania tego wyboru. Rolą organów jest umożliwiać stronie skuteczną realizację prawa wyboru. Oczekiwanie, że strona zawiesi prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji braku po stronie organów ustaleń, co do spełnienia przez nią pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi naruszenie zarówno celów ustawy, jak i zasad postępowania administracyjnego.
Podsumowując powyższe, zarzuty skargi kasacyjnej okazały się trafne i uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji obu instancji.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., rozpoznając skargę. Wobec tego, wydana w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 1 września 2023 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy B. z dnia 6 lipca 2023 r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).