II SA/Rz 1211/22

II SA/Rz 1211/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 64 § 2, art. 127 § 3, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek–Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2022 r. nr SKO.4171/34/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy H. (dalej jako: "Gmina" lub "skarżąca") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 15 czerwca 2022 r. nr SKO.4171/34/2022 stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydane w następującym stanie faktycznym sprawy;
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], Wójt Gminy H. (dalej: "Wójt"), działając na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U z 2020 r. poz. 310 z poźn. zm.; dalej: "u.P.w.") nakazał Z. i F.Ł. przywrócenie poprzedniej funkcji odcinka rowu przebiegającego przez działkę o nr ewid. [...] w D., stanowiącą ich własność, wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...] w D., będącą własnością M. i A.K., poprzez odtworzenie rowu w miejscu gdzie przebiegał, likwidację powstałych zatorów i usunięcie poprzecznych zasieków z desek i siatki w ramie stalowej.
Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2022 r. Z. i F.Ł. wystąpili do SKO o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), wskazując, że w tej sprawie została już wcześniej wydana decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Wnioskodawcy zaznaczyli, że wprawdzie podstawa wydania wymienionych decyzji była różna (art. 191 u.P.w. oraz art. 234 u.P.w.), jednak ich rozstrzygnięcia są identyczne w swojej treści i orzekają w tożsamej sprawie.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o art.156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 1 u.P.w., stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta.
Organ ustalił, że przedmiotowa sprawa została wszczęta na skutek wniosku strony z dnia 12 czerwca 2017 r. W sprawie tej Wójt Gminy H. w dniu [...] sierpnia 2017 r. wydał decyzję nr [...], która w wyniku wniesionego odwołania, została następnie uchylona przez Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zauważyło, że w aktach administracyjnych zalega zawiadomienie Wójta z dnia 9 marca 2018 r. nr [...] o przekazaniu sprawy według właściwości do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. Przekazanie sprawy zostało spowodowane oględzinami na gruncie, w wyniku których ustalono, że spór w sprawie dotyczy niewłaściwego utrzymania urządzenia wodnego (rowu przebiegającego przez działkę o nr ewid. [...] w D.), a więc odnosi się do hipotezy normy z art. 191 u.P.w. Kolegium wskazało, że w tej sytuacji, organem właściwym w sprawie jest dyrektor zarządu zlewni. Natomiast Wójt Gminy H. orzekając na podstawie przepisu art. 234 ust 3 u.P.w. orzekł poza granicami ustawowego umocowania, w konsekwencji czego wydana decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.
W związku z ww decyzją, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina H. Skarżąca podniosła, że w swojej decyzji z dnia [...] września 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał, że to Wójt Gminy H. jest władny na podstawie art. 234 u.P.w. do rozstrzygnięcia kwestii, czy właściciele gruntu zmienili kierunek i natężenie znajdujących się na ich gruncie wód opadowych i roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dyrektor Zarządu Zlewni na podstawie art. 191 u.P.w. jest władny jedynie nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji odcinka rowu. W ocenie Gminy wynikających z ww. przepisów kompetencji nie można zatem traktować jako tożsamych. W związku z powyższym nie można również mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa przez Wójta Gminy, gdyż wydana uprzednio przez Dyrektora PGW Wody Polskie decyzja nie pozostaje w sprzeczności z decyzją Wójta Gminy H., jak również nie zamykała prawnej możliwości wydania tejże decyzji przez Wójta.
Gmina podniosła również, że pozostaje stroną niniejszego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy H. zgodnie z art. 28 k.p.a., które to postępowanie w sposób oczywisty dotyczy jej interesu, opartego na uprawnieniach właścicielskich. Zaznaczyła, że żaden organ Gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego. Nadto postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte nie przez Gminę, lecz przez inny podmiot, dlatego też zgodnie z art. 28 k.p.a. Gmina winna zostać uznana za stronę tego postępowania. Jak podkreśliła, sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej, a w sprawie nieważnościowej Gmina i jej organy nie występują jako organ administracji, ani w trakcie załatwiania sprawy w pierwszej instancji, ani jako organ odwoławczy.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 15 czerwca 2022 r., SKO, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność złożonego przez Gminę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Uzasadniając powyższe, organ wyjaśnił, że w pierwszej kolejności obowiązany jest zbadać dopuszczalność złożonego wniosku. Jak wskazał, ustalenie stron postępowania w sprawie dotyczącej zmiany stosunków wodnych na gruncie sąsiednim, wobec braku stosownej regulacji w u.P.w., odbywa się na zasadach ogólnych, określonych w k.p.a. Z kolei w oparciu o normę z art. 234 ust. 3 u.P.w., należy przyjąć, że co do zasady status strony takiego postępowania przysługiwać będzie właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości, na której doszło do niedozwolonej zmiany stosunków wodnych szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie oraz właścicielom (użytkownikom wieczystym) tych nieruchomości, na których wystąpiła szkoda wywołana tego rodzaju działaniem i na które oddziaływują ww. zmiany i czynności.
Kolegium wskazało, że stronami przedmiotowego postępowania byli A. i M.K. - właściciele działki ewid. [...] w D. oraz F. i Z.Ł. - właściciele działki nr ewid. [...] w D. Natomiast Wójt Gminy H. nie wywodzi swojego interesu jako strony postępowania z własności nieruchomości, w wyniku ustalenia, że działania właścicieli działek oddziaływują na nieruchomość będącą własnością Gminy. Organ podkreślił, że w świetle art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może złożyć tylko i wyłącznie strona postępowania. Wójt Gminy H. jest organem administracji, który wydał zakwestionowaną decyzję z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w sprawie naruszenia stosunków wodnych i nie posiada statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W stosunku administracyjnym ukształtowanym ww. decyzją występuje on bowiem jako podmiot stosujący prawo (administrujący), a nie jako adresat aktów stosowania prawa (administrowany). Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] nie może zostać wszczęte na wniosek Wójta Gminy H.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, zaskarżyła powyższe postanowienie Kolegium w całości, zarzucając organowi naruszenie:
1. art. 28 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, że Gmina nie posiadała legitymacji czynnej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium, w sytuacji gdy nieważność wydanej przez Wójta tej Gminy decyzji w sposób oczywisty dotyczy interesu Gminy;
2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie niepełnej oraz dowolnej oceny materiału dowodowego, co przejawiało się w błędnym przyjęciu, że z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Wójt Gminy H. - nieposiadający legitymacji czynnej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy w rzeczywistości z wnioskiem tym wystąpiła Gmina H., która mogła uczestniczyć w postępowaniu jako strona, z uwagi na zaistnienie interesu prawnego;
3. art. 127 § 3 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez ograniczenie prawa strony do odwołania się od decyzji Kolegium, z uwagi na uznanie, że skarżąca nie posiadała legitymacji czynnej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy Gmina H. na etapie postępowania nieważnościowego posiadała status strony tego postępowania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności wydanego postanowienia i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie tego postanowienia, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z orzecznictwem, w postępowaniu nieważnościowym badanie legitymacji strony nie może się ograniczać wyłącznie do ustalenia, czy uczestniczyła ona w postępowaniu zwykłym, ale musi obejmować również stwierdzenie, czy i jaki wpływ na zakres praw i obowiązków wnioskodawcy będzie miało wyeliminowanie decyzji objętej wnioskiem z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności
z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki
w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Poza sporem było, że w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy H. z dnia [...] marca 2020 r., będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego, Gmina H. nie była stroną i nie brała udziału w postępowaniu. Zakres i przedmiot tamtego postępowania został wyznaczony wnioskiem współwłaściciela działki nr ew, [...] w D. – A.K. Wskazywał on na naruszenie stosunków wodnych, które nastąpić miało na działce nr [...]. Ta druga nieruchomość stanowiła przedmiot własności Z. i F.Ł. Drugim współwłaścicielem działki nr [...] była M.K. Ponieważ obydwie ww działki ze sobą sąsiadują to te 4 osoby fizyczne – ich właściciele były stronami postępowania zwykłego, zakończonego wyżej opisaną decyzją Wójta Gminy H., którą nakazano Z. i F.Ł. jako właścicielom działki nr [...], przywrócenie poprzedniej funkcji odcinka rowu przebiegającego przez tę działkę, wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...] poprzez odtworzenie rowu w miejscu gdzie przebiegał, likwidację powstałych zatorów i usunięcie poprzecznych zasieków z desek i siatki w ramie stalowej.
Wniosek o stwierdzenie nieważności ww decyzji Wójta Gminy H. założony został przez Z. i F.Ł., na których decyzja ta nakładała obowiązki.
W aktach nie ma dowodu na to, że zmienili się właściciele którejkolwiek nieruchomości, której dotyczyła zakwestionowana decyzja Wójta, a wcześniej prowadzone przez ten organ postępowanie.
Oczywistym jest, że krąg stron postępowania zwykłego i postępowania nieważnościowego nie musi być tożsamy. Jednakże z akt sprawy nie wynika, aby nastąpiły zmiany właścicielskie odnośnie działek nr ewid. [...] i [...] w D., w szczególności, że właścicielem którejś z tych nieruchomości jest Gmina.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. SKO stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy H. z dnia [...] marca 2020 r., znak [...]. Decyzja SKO została doręczona stronom tego postępowania, tj. właścicielom działek nr ewid. [...] i [...] oraz – do wiadomości Wójtowi Gminy H., jako organowi, który wydał decyzję.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina H., która miała być reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata W.W. W przedstawionych Sądowi do kontroli aktach sprawy nie było jednak pełnomocnictwa dla ww adwokata. Nie zostało ono również przedstawione na wezwanie Sądu ani przez SKO, ani stronę skarżącą.
We wniosku tym wskazano, że sprawa stwierdzenia nieważności wydanej przez Wójta Gminy H. decyzji w sposób oczywisty dotyczy interesu Gminy H. chronionego przepisami prawa, a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich. Powołało wyrok NSA, np. z dnia 7 maja 2015 r., sygn. I OSK 2188/13, który jednakże dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego – sytuacji, w której gmina w zwykłym postępowaniu nie mogła realizować swoich uprawnień właścicielskich, z tego również powodu, że organ wykonawczy tej gminy rozstrzygnął sprawę decyzją (w postępowaniu zwykłym wydzielone zostały działki z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które przeszły nieodpłatnie na rzecz tej gminy).
W kontrolowanej sprawie decyzja Wójta z dnia [...] marca 2020 r. w żaden sposób nie dotyka interesu prawnego Gminy H., której Wójt jest organem wykonawczym. W żaden sposób nie wykazano, aby postępowanie nieważnościowe dotyczyło interesu prawnego gminy H. To, że sprawę w postępowaniu zwykłym rozstrzygał Wójt danej gminy nie kreuje po stronie tej gminy interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązująca normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacje tego podmiotu w zakresie prawa (najczęściej materialnego). Jak się podkreśla w literaturze przedmiotu źródłem interesu prawnego nie mogą być normy blankietowe, kompetencyjne, zadaniowe, programowe, bądź normy określające cele działania administracji, a także normy ustrojowe (G. Łaszczyca, Negatywne źródła interesu prawnego jako elementu pojęcia strony ogólnego postępowania administracyjnego [w:] W. Jakimowicz, M. Krawczyk, I. Niżnik-Dobosz (red.), Fenomen prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Jana Zimmermanna, Warszawa 2019, s. 593; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 373).
Żaden przepis prawa nie daje w takiej sytuacji gminie, której organ wykonawczy wydał decyzję będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego legitymacji do kwestionowania decyzji, która zapadła po przeprowadzeniu takiego postępowania. Twierdzenia zaś Gminy H., że jest stroną postępowania nieważnościowego nie zostały w jakikolwiek sposób wykazane ani poparte. Argumentacja skargi opiera się na ogólnikowych twierdzeniach, które nie zostały udokumentowane. Istotnie, dość niefortunnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia użyto zwrotów sugerujących, jakoby to Wójt Gminy H. miałby być stroną postępowania, i że to ten organ "wywodzi swój interes prawny". W główce postanowienia z dnia [...] czerwca 2022 r. przy opisie sprawy jasno jednak zaznaczono, że SKO rozpoznało sprawę z wniosku Gminy H. o ponowne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2022 r. (...). Pomimo dość niefortunnych sformułowań w uzasadnieniu decyzji, w którym rzeczywiście w niektórych fragmentach opisano Wójta, jak gdyby to ten organ miał domagać się uznania swego statusu jako strony postępowania, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że są to uchybienia, które nie miały wpływu na wynik sprawy. Postanowienie z dnia 15 czerwca 2022 r. niewątpliwie jest bowiem wynikiem wniosku złożonego przez Gminę H. reprezentowaną przez Wójta, co jasno wynika z treści samego wniosku i zacytowanego wyżej opisu w postanowieniu przedmiotu rozpoznawanej przez SKO sprawy. Pomieszanie w uzasadnieniu decyzji roli Wójta jako reprezentanta Gminy i trochę bezrefleksyjne przypisanie mu roli strony, w sytuacji, gdy nie ulega wątpliwości, że występował jedynie jako organ wykonawczy Gminy H., nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro SKO rozpoznało wniosek Gminy.
Jak wcześniej zaznaczono, nie było w aktach sprawy pełnomocnictwa dla adwokata, który składając w imieniu Gminy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy na takie pełnomocnictwo się powołał. Pełnomocnictwa nie przedstawiono również na wezwanie Sądu. Jednakże z uwagi na to, że SKO stwierdziło niedopuszczalność tego wniosku i Sąd nie znalazł przewidzianych w art. 145 § 1 P.p.s.a. podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia, uznano w tej sytuacji, że ww brak nie miał wpływu na wynik sprawy. Ewentualne wezwanie i nawet nieuzupełnienie braku nie wpłynęłoby bowiem ostatecznie na jej wynik. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 czerwca 2022 r. nie rozpoznano bowiem merytorycznie sprawy. W tej sytuacji nie ma znaczenia czy mógłby zostać zastosowany skutek przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a. Brzmienie art. 145 § 1 P.p.s.a. nie pozostawia zaś wątpliwości, że nie każde uchybienie przepisom prawa stanowi podstawę do wyeliminowania skarżonego aktu z obiegu prawnego.
Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Przepis ten ma zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z mocy art. 127 § 3 k.p.a.
Jeśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został złożony przez stronę, a Gmina w żaden sposób nie wykazała, aby decyzja, której nieważność stwierdzona została decyzją SKO z dnia 8 kwietnia 2022 r. rzeczywiście dotyczyła jej interesu prawnego, należało stwierdzić niedopuszczalność tego wniosku.
Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.